О соотношении функций и направлений прокурорской деятельности в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

О соотношении функций и направлений прокурорской деятельности в Российской Федерации

Бобренев Владимир Александрович кандидат юридических наук доцент 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69

Bobrenev Vladimir Aleksandrovich PhD in Law Docent 117418, Russia, Moscow, Novocheremushinskaya Street 69 

Аннотация

прокуратура федерация российский

Статья посвящена вопросам соотношения функций и направлений прокурорской деятельности в Российской Федерации. Автор систематизирует представленные в теории (науке) прокурорской деятельности позиции по данной проблематике, определяет причины ее существования, высказывает свою точку зрения, а также раскрывает перечень функций и направлений деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации. Предметом исследования являются положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», правовые акты Генеральной прокуратуры, а также научная литература по данной теме. Методологию исследования составили общенаучные методы: анализ, синтез, индукция и частнонаучные методы (формально-логический, историко-правовой). Автор статьи приходит к выводу, что в системе действующих правовых актов обоснованно говорить о функциях и направлениях прокурорской деятельности, которые не являются тождественными понятиями. Функции прокуратуры закреплены в федеральных законах, определяют ее общее предназначение, цели и задачи прокурорской деятельности. Направления прокурорской деятельности - составная часть функции, характеризующаяся определенными предметом, задачами, полномочиями и правовыми средствами, а также определенной ее организацией.

Ключевые слова: прокурорская деятельность, прокурорский надзор, функции, направления, подфункции, отрасли, организация деятельности, закон о прокуратуре, прокуратура, прокурорская наука

Abstract

The article is devoted to the issues of the balance between functions and directions of prosecution service in the Russian Federation. The author systematizes positions on the matter presented in the theory of prosecution science. Bobrenev also describes reasons of its existence, shares his own point of view on the matter and offer a list of functions and directions of prosecution activity in the Russian Federation. The subject of the research is the provisions of the Federal Law 'On Office of Public Prosecution', legal acts of the General Prosecutor's office and academic literature on the matter. The methodology of the research involves general research methods such as analysis, synthesis, induction, and special research methods (formal logical and historical law methods). The author of the article concludes that we can actually talk about functions and directions of prosecution service as part of the applicable legislation system, provided that there are not identical terms. Prosecutor's functions are fiexed in federal laws that define the general mission, purposes and objectives of prosecutor's activity. Directions of prosecution activity is a component of a function that is characterised with a certain subject matter, tasks, powers and legal means as well as form of organisation.

Keywords: prosecutor's supervision, functions, directions, subfunctions, branches, activity arrangement, law, prosecution service, prosecution science, prosecutor's activity

К настоящему времени вопрос о соотношении функций и направлений прокурорской деятельности не получил однозначного разрешения в теории и правоприменительной практике. Ученые и прокурорские работники подходят к определению рассматриваемых понятий с различных позиций.

Одни авторы, раскрывая содержание предусмотренных ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 29.07.2017) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ «О прокуратуре РФ») функций, называют их направлениями прокурорской деятельности [1, с. 327; 2, с. 112]. Другие - разграничивают эти два понятия, придавая свое собственное значение каждому из них [3; 4].

Так, например, авторы учебника «Российский прокурорский надзор» определяют функции прокуратуры как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур. Основные же направления деятельности прокуратуры, по мнению ученых, реализуются с помощью функций прокуратуры [5, с. 34].

Авторский коллектив учебника «Прокурорский надзор в Российской Федерации» под функцией прокуратуры понимает обусловленный публичным предназначением, установленный государством круг ее специфической деятельности, имеющей определенный предмет ведения и способы воздействия. Направление - это форма выражения функции, ее составная часть, область деятельности прокуратуры, характеризующаяся определенным предметом и методом, задачами, полномочиями и правовыми средствами. [6, с. 21-22].

Отдельные исследователи вводят в научный оборот дополнительные понятия: отрасли [7], подфункции [3] и т.п.

Полагаем, такая терминологическая разрозненность обусловлена следующими факторами.

Во-первых, непродолжительной историей существования самой теории (науки) прокурорского надзора, а с 2012 г. - прокурорской деятельности («расширение» области исследования связано с внесением изменений в наименование научной специальности 12.00.11) [8].

Во-вторых, отсутствием четкого и ясного понятийно-категориального аппарата в действующем ФЗ «О прокуратуре РФ» и ведомственных нормативных правовых актах Генерального прокурора России. В данном основополагающем законе применительно к прокурорской деятельности используется исключительно понятие «функция», а в приказах Генерального прокурора - преимущественно «основные (приоритетные) направления».

В-третьих, устоявшими традициями, обусловленными закреплением в законодательных актах советского и переходного периодов именно направлений прокурорской деятельности, а не функций. Так, ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР», ст. 2 Закона РФ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в первоначальной редакции) были поименованы как «Основные направления деятельности прокуратуры» и «Цели и направления прокурорской деятельности» соответственно.

Разграничение рассматриваемых понятий имеет важное теоретическое и практическое значение, заключающееся в обогащении и создании логически последовательного понятийно-категориального аппарата теории прокурорской деятельности, обеспечении дальнейших научных исследований методологической базой, а также в обеспечении установления и развития системы и структуры органов прокуратуры, распределения служебных обязанностей между прокурорскими работниками.

Кроме того, характеристика функций прокуратуры позволяет судить о ее типе и месте в механизме государственной власти, а выделение направлений прокурорской деятельности - о проводимой государством политике, расставленных в ней приоритетах.

В системе действующих правовых актов полагаем обоснованно говорить о функциях и направлениях прокурорской деятельности, которые не являются тождественными понятиями. Использование терминов «подфункции» и «отрасли» прокурорской деятельности не основано на законе, хотя и получило широкое распространение в теории прокурорского надзора [9].

В толковых словарях русского языка понятие функции определено как обязанность, круг деятельности [10, с. 586]. С позиций социологии под функцией принято понимать роль, выполняемую отдельным субъектом социальной системы в ее организации как целого, в осуществлении целей, интересов социальных групп и классов [11, с. 727].

Приведенные выше определения функций прокурорской деятельности безусловно соответствуют данному семантическому значению понятия «функция», но построены безотносительно к существующим реалиям, действующему нормативному правовому регулированию организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации. В дефинициях не раскрывается цель (предназначение) прокурорской деятельности, установленная в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ».

Следовательно, полагаем, функции прокуратуры Российской Федерации представляют собой установленные федеральным законом виды (области) прокурорской деятельности, обусловленные ее предназначением, состоящем в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Логика изложения ч. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» позволяет говорить о надзорной функции органов прокуратуры, а также об иных функциях, установленных федеральными законами.

С нашей точки зрения, всю совокупность функций прокурорской деятельности можно классифицировать:

1. В зависимости от периода существования на традиционные и новые;

2. В зависимости от предмета деятельности на надзорную, ненадзорные и организационные.

Надзорная функция прокуратуры является традиционной и заключается в осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

К традиционным ненадзорным функциям прокурорской деятельности относятся уголовное преследование и участие в рассмотрении дел судами, поскольку здесь предметом деятельности прокуратуры выступает не исполнение законов, а соответственно изобличение подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ) и защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 39 КАС РФ, ст. 45 ГПК РФ, ст. 52 АПК РФ).

Среди традиционных организационных функций следует выделить рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений; координация деятельности по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности; международное сотрудничество.

Указанные функции в достаточной мере исследованы и представлены в материалах, посвященных прокурорской деятельности. Еще первым Положением о прокурорском надзоре, утв. Постановлением ВЦИК от 28.05.1922, на прокуратуру возлагались функции осуществления надзора, возбуждения уголовного преследования, поддержания обвинения на суде. Анализ п. а) ст. 13 Положения позволяет утверждать также о выполнении прокуратурой функции рассмотрения и разрешения заявлений и жалоб.

С наделением Генерального Прокурора СССР правом войти в Президиум Верховного Совета СССР с представлением по вопросам, подлежащим разрешению в законодательном порядке или требующим толкования закона, стало возможным говорить о выполнении прокуратурой функции участия в правотворческой деятельности (ст. 9 Положения о прокурорском надзоре в СССР, утв. Указом Президиума ВС СССР от 24.05.1955).

Отдельные же функции представляются новыми для органов прокуратуры. К их числу следует отнести: проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора.

Более того, необходимо отметить, что в настоящее время продолжается тенденция расширения перечня функций прокурорской деятельности, для которых характерно сочетание признаков надзорной, контрольной и организационной деятельности. За последние 10 лет к традиционным видам прокурорской деятельности добавились: контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам; согласование ежегодных планов и формирование ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, согласование внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; согласование и формирование ежегодного сводного плана, ежегодных планов проверки деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации; координация деятельности органов контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных органов.

Направления прокурорской деятельности - это составная часть функции, которая характеризуется не только определенными предметом, задачами, полномочиями и правовыми средствами, как указывают отдельные исследователи, но и также определенной ее организацией, которая регламентируется в подзаконных актах Генеральной прокуратуры РФ.

Если функция - это вид прокурорской деятельности, то направление - отдельный участок соответствующего вида прокурорской деятельности, где через предмет находит свою «специализацию» объект прокурорской деятельности [9, с. 73], конкретизируются задачи, полномочия, правовые средства прокурора и организация деятельности. Указанные категории выступают критериями разграничения рассматриваемых понятий.

Направления прокурорской деятельности существуют и позволяют с наибольшей эффективностью концентрировать усилия прокуроров по укреплению законности, правопорядка, защите прав и свобод граждан в определенных областях общественных отношений. Они со всей полнотой раскрывают и конкретизируют процедуру и особенности реализации того или иного вида прокурорской деятельности, в связи с чем мы не согласны с точкой зрения авторов [5], что направления реализуются через функции.

Считаем не вполне корректной и позицию ученых о том, что направления - это форма выражения функции [6].

Форма - это внешнее проявление чего-либо. Направления прокурорской деятельности не являются ее внешним проявлением, материальным выражением, а составляют часть прокурорской деятельности (часть содержания функции).

Основные направления прокурорской деятельности закреплены в ФЗ «О прокуратуре РФ» и ведомственных правовых актах Генеральной прокуратуры, имеют общероссийский характер, их выделение обусловлено социально-политическими и экономическими факторами, особой значимостью тех или иных прав граждан и организаций, состоянием законности и правопорядка в определенной сфере общественных отношений в конкретный исторический период.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет 5 направлений прокурорской деятельности: надзор за исполнением законов и за соответствием законам издаваемых правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

По каждому из данных направлений в федеральных законах и ведомственных актах Генеральной прокуратуры России определены свои предмет, задачи, полномочия, правовые средства и особенности организации надзора. При этом, в рамках отдельных из них прокуроры наделены специфическими полномочиями и правовыми средствами (например, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие).

В приказе Генерального прокурора от 7 декабря 2007 г. № 195 [12], например, также указаны основные направления надзорной деятельности: надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений, надзор за исполнением трудового, жилищного, избирательного законодательства, обеспечение надлежащего взаимодействия с уполномоченными контролирующими органами и др.

Определенная обстановка в конкретном субъекте Российской Федерации может потребовать от региональной прокуратуры выделения «своих» дополнительных приоритетных направлений деятельности. Например, в 2015 г. сложная за всю историю наблюдений пожароопасная ситуация в Забайкальском крае обусловила усиление надзора за исполнением законодательства об охране лесов [13].

Сообразно установленным направлениям деятельности осуществляется построение и развитие системы и структуры органов прокуратуры в России.

Так, в Российской Федерации учреждены природоохранные прокуратуры, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды и природопользования, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях и др.

По основным направлениям прокурорской деятельности в структуре Генеральной прокуратуры выделяют управления: по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, по надзору за соблюдением прав предпринимателей, по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики и др. [14], в прокуратуре города Москвы - отделы: по надзору за соблюдением прав и свобод граждан, по надзору за исполнением законов в экологической сфере и в оборонно-промышленной комплексе, по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики, по надзору за соблюдением прав предпринимателей и т.д. [15]

Определение государством борьбы с коррупцией в качестве одной из приоритетных направлений деятельности, в том числе органов прокуратуры, повлекло в 2007 г. развитие строения прокуратур всех видов и уровней, которое выражено в образовании в их составе специализированных подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Таким образом, представляется возможным сделать следующий вывод. Функции и направления прокурорской деятельности находятся в тесной взаимосвязи и в своей совокупности составляют основное ее содержание. Функции прокуратуры закреплены в федеральных законах, определяют ее общее предназначение, цели и задачи прокурорской деятельности. Направления прокурорской деятельности - составная часть функции, характеризующаяся определенными предметом, задачами, полномочиями и правовыми средствами, а также определенной ее организацией.

Библиография

1. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. К.Ф. Гуценко. - М: Издательство «ЗЕРЦАЛО», 2007. 440 с.;

2. Н.И. Костенко. Прокурорский надзор. Курс лекций. М. РАП. 2007. 304 с.;

3. Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М., 2002. 840 с.;

4. Карпов Н. Хорошая теория - залог успешной практики // Законность. 2008. № 7. С. 12-15;

5. Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА М), 2001. 384 с.;

6. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для бакалавров / под науч. ред. Е.Р. Ергашева. - М. : Издательство Юрайт, 2011. 392 с.;

7. Винокуров А.Ю. Прокурорская деятельность: 25 лет эволюции // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2016. № 5. С. 33-38;

8. См. подробнее: Винокуров А.Ю. Прокурорская наука: состояние и перспективы развития // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 125-130;

9. См. подробнее: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - Л.: Издательство Ленинградского университета, 1990. 136 с.;

10. Словарь русского языка в четырех томах. М. «Русский язык», 1988 г. Том IV. 800 с.;

11. Социологическая энциклопедия. В двух томах. М. Мысль. 2003. Т. 2. 863 с.;

12. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 (ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // СПС «КонсультантПлюс»;

13. Пресс-конференция прокурора Забайкальского края Василия Войкина на тему: «Об итогах работы органов прокуратуры края по укреплению законности и правопорядка в 2015 году» // Официальный сайт прокуратуры Забайкальского края [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://прокуратура.забайкальскийкрай.рф/forumy_press_konferencii_brifingi/2016_god_press_konferenciya_na_temu__ob_itogah_raboty_organov_prokuratury_kraya_po_ukrepleniyu_zakonnosti_i_pravoporyadka_v_2015_godu.html;

14. Структура Генеральной прокуратуры // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://genproc.gov.ru/structure/genprokuratura/;

15. Аппарат прокуратуры города Москвы // Официальный сайт прокуратуры города Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.mosproc.ru/rukovodstvo/centralnyi-apparat.php#

Размещено на Allbest.ru