Особливості правового забезпечення екологічної безпеки при здійсненні спеціального використання надр в Україні

Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики України на період до 2020 року, затвердженою Законом України від 21 грудня 2010 р. [1] констатується, що довготривале інтенсивне використання ресурсів надр насамперед в межах гірничопромислових регіонів Донецького, Криворізько-Нікопольського, Прикарпатського, призвело до значних змін геологічного середовища та виникнення надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру. При цьому, головними чинниками негативного впливу надрокористування (як пов'язаного, так і не пов'язаного із видобутком корисних копалин), який здійснюється в тому числі на здоров'я та життя населення, є надзвичайно висока концентрація гірничодобувних підприємств, високий рівень виробленості переважної більшості родовищ, недостатній обсяг фінансування робіт, спрямованих на зменшення впливу на навколишнє природне середовище, зумовленого розробкою родовищ.

Зазначене вказує на актуальність дослідження особливостей правового забезпечення екологічної безпеки у досліджуваній сфері з метою виявлення їх недоліків та можливих шляхів їх усунення.

Різні аспекти правового забезпечення екологічної безпеки були предметом наукових досліджень вченихпредставників вітчизняної науки екологічного права, якот В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, Ю.Л. Власенко, А.П. Гетьман, Н.Л. Ільїна, І.І.Каракаш, Т.Г. Ковальчук, М.В. Краснова, Н.Р. Малишева, О.В. Сушик, Т.О. Третяк, М.О. Фролов, М.В. Шульга, Ю.С. Шемшученко та ін.

Водночас, спеціальні правові дослідження особливостей правового забезпечення екологічної безпеки у сфері використання надр на підставі спеціальних дозвільних документів в юридичній літературі не здійснювались, що обумовлює актуальність проведеного в цій статті дослідження.

З отриманням документу дозвільного характеру у особи, якій його видано, виникає право на здійснення певного виду спеціального природокористування, передбаченого таким документом, а у самої особи виникає право спеціального природокористування. Після отримання дозвільного документа саме від природокористувача насамперед залежить, чи забезпечуватиметься екологічна безпека (далі ЕБ) в процесі реалізації ним його правосуб'єктності. Зазначене обумовлюється наступним. Так, діяльність, яка є джерелом екологічного ризику, здійснюється саме природокористувачем, і насамперед від його діянь (дій чи бездіяльності) залежить, чи вдасться запобігти прояву такого ризику у формі порушення екологічної безпеки. Така діяльність у переважній більшості випадків реалізовується володільцем дозволу особисто, на власний розсуд, без безпосереднього контролю з боку держави або громадськості (умови та порядок проведення контрольних заходів обмежені як законодавчо, так і організаційними і матеріальними можливостями суб'єктів державного нагляду (контролю), які очевидно не можуть і не повинні охопити своєю увагою всі випадки використання приро дних ресурсів), хоча останні, за умови належного правового упорядкування їх повноважень, можуть мати істотний вплив на забезпечення ЕБ. В свою чергу, за таких обставин екологічно безпечне спеціальне природокористування можливе передусім шляхом чіткого і однозначного визначення міри можливої та міри необхідної поведінки відповідного користувача, тобто шляхом закріплення узгоджених та несуперечних між собою прав та обов'язків відповідного спрямування.

Тому дослідження особливостей забезпечення екологічно безпечного спеціального використання надр буде здійснюватись шляхом критичного науково-теоретичного аналізу прав і обов'язків спеціальних надродокористувачів, законодавчо визначеного порядку їх реалізації, а також повноважень третіх осіб (органів державної влади, місцевого самоврядування, та приватних фізичних і юридичних осіб), реалізація яких може сприяти названому забезпеченню.

Основні обов'язки надрокористувачів визначені Кодексом України про надра від 27 липня 1994 р. [2] (далі КУпН). Ч. 2 ст. 24 КУпН вказаних користувачів зобов'язано: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. Серед вказаного переліку меті забезпечення Еб може сприяти насамперед обов'язок, закріплений третім.

Не зважаючи на недостатнє пояснення законодавцем, що саме розуміється під "безпекою людей, майна і НПС" та в який спосіб надрокористувач повинен її забезпечувати, що очевидно ускладнює розуміння того, які саме дії мають бути вчинені особою, цей обов'язок може стати нормативною основою подальшого удосконалення правових засад забезпечення екологічної безпечності використання надр на підставі спеціальних дозволів.

Більш того, навіть чинна редакція ст. 24 КУпН дає підстави окремим представникам науки екологічного права вказувати на спрямованість обов'язку, що аналізується, на забезпечення ЕБ, а також на його деталізацію на рівні окремих нормативних актів, що врегульовують окремі різновиди відносин надрокористування. Зокрема, вказується, що такий обов'зок зумовлений як основними принципами охорони НПС, так і обов'язком додержуватись екологічних вимог при використанні природних ресурсів, закріпленого в ст.ст. 3 та 40 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 р. [3] (далі Базовий закон), та реалізується шляхом запобігання шкідливому впливу використання надр за цільвим призначенням на життя і здоров'я людей, природні ресурси, довкілля, забезпечення ЕБ в процесі використання надр [4]. Для

підтвердження вказаної позиції робиться посилання на: ст. 35 Гірничого закону України від 06 жовтня 1999 р. [5], відповідно до якого проектами гірничих підприємств передбачаються заходи щодо запобігання шкідливому впливу гірничих робіт на життя та здоров'я населення, довкілля та природні ресурси, які здійснюються власником (керівником) гірничого підприємства відповідно до законодавства; ст. ст. 45 та 47 Закону України "Про нафту і газ" від 12 липня 2001 р. [6], в силу положень якої суб'єкти господарської діяльності незалежно від форми власності, що здійснюють користування нафтогазоносними надрами, видобуток, транспортування, зберігання, переробку та реалізацію нафти, газу та продуктів їх переробки, повинні додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля, нести відповідальність за його порушення і здійснювати технічні, організаційні заходи, спрямовані на зменшення шкідливого впливу на нього, а для забезпечення безпеки населення, що проживає в районі розташування об'єктів нафтогазової галузі, встановлюються охоронні та санітарно-захисні зони, розміри і порядок використання яких визначаються чинним законодавством та проектами цих об'єктів, затвердженими в установленому порядку; ст. Закону України "Про видобування і переробку уранових руд" від 19 листопада 1997 р. [7] у місцях розташування уранових об'єктів з метою захисту населення від можливого негативного впливу їх діяльності встановлюються території з особливим режимом, санітарно-захисна зона і зона спостереження, розміри та межі яких визначаються в проектах уранових об'єктів згідно з діючими нормами, правилами і стандартами та узгоджуються у порядку, встановленому законодавством України; ст.16 Закону України "Про газ (метан) вугільних родовищ" від 21 травня 2009 р. [8], якою передбачено обов'язок суб'єктів господарювання у відповідній сфері забезпечити дотримання правил, норм і стандартів ведення гірничих робіт і охорони НПС [4, 124-127].

Не зважаючи на обгрунтоване встановлення логічного зв'язку між загальним обов'язком надрокористувачів, визначеним ст. 23 КУпН, та спеціальними обов'язками, встановленими іншими вказаними в попередньому абзаці нормативними актами, все ж вважаємо, що наявність останніх не може ефективно забезпечити ЕБ при використанні надр, адже такі обов'язки сформульовані недостатньо чітко і однозначно (зокрема, суб'єкти, що здійснюють користування нафтогазоносними надрами повинні здійснювати технічні, організаційні заходи, спрямовані на зменшення шкідливого впливу на довкілля без уточнення, про які саме заходи йдеться), з переважанням оціночних понять або понять, що не є загальновживаними (наприклад, "шкідливий вплив", "забезпечення дотримання норм", "законодавство про охорону довкілля" тощо), які використовуються для деталізації міри необхідної поведінки зобов'язаного суб'єкта, а також із численними відсилками до "чинного законодавства" (так, заходи щодо запобігання шкідливому впливу гірничих робіт на життя та здоров'я населення, довкілля та природні ресурси, повинні здійснюватись власником (керівником) гірничого підприємства відповідно до законодавства).

Зазначимо, що окрім обов'язку, закріпленого в п. 3 ч. 2 ст. 24 КУпН, забезпеченню ЕБ може сприяти також дотримання деяких інших обов'язків надрокористувачів, визначених цією статтею. До таких обов'язків слід віднести: використання надр відповідно до цілей, для яких їх було надано, забезпечення повноти геологічного вивчення, раціонального, комплексного використання та охорону надр, а також виконання інших вимог щодо користування надрами, встановлених законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Важливе значення для забезпечення ЕБ при використанні надр на підставі спеціальних дозволів можуть відігравати окремі положення Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами [9] (далі Порядок 615). Так, відповідно до п. 10 зазначеного Порядку 615 Держгеонадра з метою раціонального та ефективного використання надр під час надання дозволу встановлює з урахуванням умов, перелічених у погодженнях органів, що зазначені у пункті 9 Порядку 615, особливі умови користування надрами щодо: правил і стандартів користування конкретними ділянками надр; якості продукції або робіт; технології видобування та переробки корисних копалин; порядку видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; видів, обсягів і строків виконання робіт на ділянці надр; припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр. Очевидно, що серед зазначених умов можуть бути ті, що прямо або опосередковано спрямовані на недопущення негативного впливу спеціального надрокористування на здоров'я і життя населення. У випадку наявності таких вимог, їх закріплення для конкретного надрокористувача у формі обов'язку очевидно сприятиме недопущенню порушення ЕБ під час здійснення ним діяльності на підставі спеціального дозволу. Важливо, що відповідні особливі умови повинні бути зазначені безпосередньо в тексті спеціального дозволу, типова форма якого, наведена в додатку 3 до Порядку 615, містить відповідну графу.

Водночас, аналізовані положення Порядку 615 очевидно потребують внесення доповнень саме в частині посилення значення особливих умов екологічно безпечного користування надрами, а саме: має бути передбачено необхідність зазначення серез таких умов тих, що спрямовані на недопущення порушення еБ, а також вказівки на те, що виконання названих умов є обов'язком надрокористувача. Крім того, особливі умови, що стосуються забезпечення ЕБ, з огляду на їх важливість, слід викладати максимально чітко і детально, для чого суто технічно може не вистачити місця, відведеного у типовій формі спеціального дозволу, у звя'зку із чим доцільно розглянути питання щодо можливості закріплення таких вимог на рівні додатку до дозволу.

Невід'ємною частиною дозволу на користування надрами є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем, і містить програму робіт, яка оформляється як додаток. На даний час Держгеонадрами затверджено наступні примірні угоди: 1) про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин, 2) про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі досліднопромислової розробки вуглеводнів, 3) про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, 4) про умови користування надрами з метою будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, 5) про умови користування надрами з метою видобування вуглеводнів, 6) про умови користування надрами з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ) [10]. Зазначені угоди мають однакові загальні вимоги до надрокористувачів, серед яких термін "екологічна безпека" не згадується, а комплексні заходи щодо її забезпечення в процесі спеціального надрокористування не визначаються.

Натомість, Держгеонадра у вищевказних примірних угодах передбачає подібні обов'язки користувача надр використовувати переважно українські товари і послуги тією мірою, у якій їх ціни та якість, порівняно зі світовими цінами та якістю, будуть технічно, технологічно й економічно доцільними, та не призводитимуть до зниження рівня виробництва та ЕБ, а також при виконанні робіт відповідно до умов угоди забезпечувати безпеку людей, майна та НПС, а у випадку повної або часткової ліквідації чи консервації гірничодобувного об'єкта привести гірничі виробки у стан, який гарантує безпеку людей, майна і НПС. Вважаємо, що вимога щодо забезпечення ЕБ, яка зазначається в типових договорах лише у зв'язку із застосуванням товарів вітчизняного походження, підлягає поширенню на всі види діяльності щодо використання надр на підставі відповідного дозволу та угоди. Крім того, невиконання умов відповідних дозволу та/або угоди має бути підставою дострокового припинення дії такого дозволу, а не тільки підставою відмови у продовженні строку його дії, як це передбачено п. 15 Порядку 615.

На даний же час конкретних підстав анулювання (припинення) дії спеціального дозволу на користування надрами чинним законодавством не передбачається.

Додадковою гарантією забезпечення ЕБ під час здійснення певного виду спеціального надрокористування можуть бути приписи п. 28 Положення про порядок надання гірничих відводів [11] (далі Положення 59), яке містить обов'язки надрокористувачів, що отримали гірничий відвід, яких вони повинні дотримуватись. До таких обов'язків, які можуть сприяти екологічно безпечному використанню надр та засадах СР, належать: обов'язок забезпечувати безпеку людей, майна, будівель, споруд та НПС, обов'язок використовувати надра відповідно до цілей, для яких надано гірничий відвід, обов'язок забезпечувати повноту геологічного вивчення гірничотехнічних, гідрогеологічних та інших умов використання надр у межах гірничого відводу, раціональне і комплексне використання надр, їх охорону. Також меті забезпечення ЕБ можуть сприяти передбачені для осіб, яким надано гірничий відвід, обов'язки усувати шкідливий вплив гірничих робіт на об'єкти природнозаповідного фонду, пам'ятки історії, культури та мистецтва та забезпечувати рекультивацію земельних ділянок, порушених під час користування надрами, для подальшого їх використання у суспільному виробництві, а також здійснювати постійні спостереження за зсувами гірських порід, деформацією наявних надземних споруд і об'єктів, станом гірничих виробок, збереженням установлених гірничим відводом меж локалізації похованих шкідливих речовин, відходів виробництва та стічних вод (що повинно забезпечувати недопущення аварійних ситуацій зі шкідливими для довкілля та населення наслідками).

Однак, зазначені обов'язки ефективно запрацюють тоді, коли законодавством передбачатимуться сучасні кількісно-якісні вимоги щодо безпеки населення при використанні надр, а також ефективні засоби перевірки дотримання зазначених обов'язків шляхом проведення моніторингу контролю (в тому числі громадського).

Як зазначалось вище, серед переліку істотних умов угоди про розподіл продукції, відповідно до приписів ст. 26 Закону "Про угоди про розподіл продукції" від 14 вересня 1999 р. [12] (далі Закон про угоди), є положення щодо порядку і строків оцінки рівня забруднення довкілля в районі експлуатації ділянки надр (земельної ділянки, наданої для потреб, пов'язаних з користуванням надрами) на момент укладення угоди, а також умов вимоги щодо раціонального і комплексного використання та охорони надр і довкілля, безпеки та охорони праці персоналу, залученого до передбачених угодою робіт. За умови деталізації змісту цих умов, вони положення може сприяти забезпеченню ЕБ надрокористувачем стороною такої угоди. Крім того, додатковою гарантією належного виконання таких уточнених умов може бути положення, відповідно до якого конкретна угода про розподіл продукції припиняє свою дію автоматично у випадку невиконання користувачем його обов'язків, спрямованих на дотримання ЕБ.

Окрім вказаного, серед додатків до угоди про розподіл продукції ч. 4 ст. 8 Закону про угоди відносить вичерпний перелік встановлених правил, норм, стандартів ведення робіт, пов'язаних із користуванням надрами, охороною довкілля, використанням і переробкою мінеральної сировини, розрахунки, плани, переліки, програми, таблиці тощо, а у разі потреби висновки експертів (акти експертиз), науковців і фахівців, залучених до розроблення проекту угоди. З огляду на вживання терміну "встановлені", у процитованому положенні йдеться про визначені на рівні законодавства (насамперед у так званих нормативно-технічних документів, тобто стандартах, ДБН та СніП) кількісно-якісні вимоги щодо надрокористування, які часто є застарілими і не враховують значної кількості сучасних ризиків, наявних при здійсненні відповідної діяльності. Тому є важливим не тільки переглянути чинні нормативно-технічні документи у сфері надрокористування, але й розглянути можливість розробки обов'язкових кількісно-якісних показників діяльності, які б враховували індивідуальні особливості виконання кожної угоди про розподіл продукції. Окрім вказаних вище, будь-які інші положення, які хоча б опосередковано слугували меті забезпечення ЕБ, Закон про угоди не містить.

Формулюванню конкретних пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства з відповідних питань будуть присвячені подальші дослідження автора.

Список використаних джерел

Размещено на Allbest.ru