Податкові органи як суб’єкти публічної адміністрації у сфері справляння податків і зборів

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9

ПОДАТКОВІ ОРГАНИ ЯК СУБ'ЄКТИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ У СФЕРІ СПРАВЛЯННЯ ПОДАТКІВ І ЗБОРІВ

Ю. Рогачов, здобувач КНУ імені Тараса Шевченка, Київ

Анотація

У статті розглянуто питання сутності публічних адміністрацій, визначено ознаки податкового органу як суб'єкту публічної адміністрації. Проведено аналіз історичного шляху становлення та побудови податкових органів, на основі трансформації їх завдань та мети діяльності. Окреслено тенденції змін у системі податкових органів, як органу публічної влади. Запропоноване зміни у повноваженнях та структурі податкових органів як органу який здійснює публічне адміністрування у сфері справляння податків і зборів.

Ключові слова: податковий орган, податкова адміністрація, публічна адміністрація, публічне адміністрування, справляння податків і зборів.

В статье рассмотрены вопросы структуры и системы полномочий налоговых органов, определены черты налоговых органов как субъекта публичной администрации. Проведен анализ исторического пути становления и построения налоговых органов, исходя из изменений в законодательстве относительно поставленных задач и целей их деятельности. Определены тенденции перестройки налоговых органов в контексте внедрения новой доктрины административного права. Предложены изменения в полномочиях и структуре налоговых органов, как органа, осуществляющего публичное администрирование в сфере взимания налогов и сборов.

податковий орган публічна адміністрація

На сучасному етапі змін в українському суспільстві, проходження через складні політичні процеси, втілення нової доктрини адміністративного права, його реформування в цілому, відбуваються змістовні зміни у структурі побудови державних органів реалізації їх повноважень, зокрема відносно державних органів у сфері справляння податків і зборів.

До питання структури, функцій та повноважень органів державної влади звертались такі українські вчені як Авер'янов В.Б., Діхтієвський П.В., Андрійко О. Ф., Бандурка О.М., Васильєв А.С., Голосніченко І.П., Додін Є.В., Калюжний Р.А., Пєтков В.П., Пєтков С.В., Стеценко С.Г., Шкарупа В.К. Однак, на сучасному етапі трансформації всієї системи побудови державної влади, принципів, методів реалізації їх повноважень, покликаних суспільними очікуваннями, новітніми правовими доктринами, залишаються науково не визначеним місце податкових органів у структурі публічної адміністрації, як форми організації публічної влади, що в свою чергу є значною перешкодою у здійсненні подальших необхідних змін у формах та методах реалізації повноважень податкових органів та їх посадових осіб у сфері адміністрування податків і зборів.

По-перше визначимось із змістом категорії "публічна адміністрація". На нашу думку наслідком трансформації категорії "державне управління" у "публічне адміністрування" є і зміна понять "орган державної влади", "орган державного управління" на "публічна адміністрація", "орган публічної влади".

З точки зору права прикметник "публічне" дає змогу органічно поєднати в собі державну і самоврядну адміністрації. А слово "адміністрація", яке походить від латинського ministrare ("служити"), вказує на підпорядкованість політичній владі та служіння публічним інтересам, як головне завдання в діяльності публічної адміністрації [8].

Загалом поняття "публічна адміністрація" в адміністративному праві західних країн визначають як організацію і діяльність органів та установ, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону, діють в публічних інтересах і наділені прерогативами публічної влади [8]. Спроба надати законодавче визначення поняттю "публічна адміністрація" була зроблена у проекті Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, розробленому Центром політико - правових реформ, згідно якого публічна адміністрація є органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, які відповідно до закону чи адміністративного договору мають повноваження забезпечувати виконання законів, діяти в публічних інтересах (виконання публічних функцій) [10].

На нашу думку, принциповим у наведених визначеннях категорії "публічна адміністрація" виступає поняття "публічного інтересу". Автор не може цілком погодитись із думкою В.В. Галунько, який визначає публічний інтерес - як важливі для значної кількості фізичних та юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються публічною адміністрацією [11]. В такому визначенні поняття "публічний інтерес" звужується до задоволення особистих невід'ємних прав осіб, сукупності приватних інтересів. Між цим, на нашу думку поняття "публічного інтересу" наряду з приватними інтересами, охоплює забезпечення власне інтересів держави в цілому, як окремого суб'єкту. Тому "публічні інтереси" в першу чергу реалізуються через здійснення державної політики у тій чи іншій сфері державного регулювання, яка отримує своє безпосереднє втілення у побудові форм та методів адміністрування, як процесу регулювання відносин між публічною адміністрацією та суб'єктами приватного права. Власне тому, на нашу думку, формування та реалізація державної політики, є основним завданням органу виконавчої влади як публічної адміністрації і принциповою відмінністю категорії "публічної адміністрацій" від категорії "орган державного управління" оскільки для останньої домінантою у діяльності виступає прямий вплив на суспільство, суспільні відносини шляхом поширеного застосування адміністративного примусу, а не пошуку політичного рішення, консенсусу між приватними та державними інтересами.

За роки незалежності податкові органи зазнали значні зміни у своїй внутрішній структурній побудові, повноваженнях та засобах адміністрування податків і зборів. Тому становлення податкових органів, як органів публічної адміністрації, доцільно розглядати в контексті законодавчих змін зокрема в розрізі трансформації змісту завдань, які на них покладались.

Прообразом сучасних податкових органів України були податкові інспекції, що були створені в 1988 р. у складі фінансових органів з метою контролю та податкового супроводу підприємств різної форми власності, що з'явилися в країні в результаті ринкових перетворень.

12 квітня 1990 року Постановою Кабінету Міністрів України була створена Державна податкова служба. Відповідно до Постанови на державні податкові інспекції було покладено контроль за додержанням законодавства про податки, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю внесення до бюджету державних податків та інших платежів, установлених законодавством СРСР і Української РСР [1].

Фактично тотожнім за змістом завданнями податкової служби було закладено і у Закон УРСР N 509-XII від 04.12.1990 р. "Про державну податкову службу в Україні". Так, відповідно до статті 2 цього Закону в редакції на момент прийняття, головним завданням державної податкової інспекції є забезпечення додержання законодавства про податки, повний облік всіх платників податків та інших обов'язкових платежів у бюджет, здійснення контролю і забезпечення правильності обчислення та сплати цих платежів. Державна податкова служба в Українській РСР була створена при Раді Міністрів Української РСР у складі Головної державної податкової інспекції Української РСР і державних податкових інспекцій по областях, районах, містах і районах у містах [2].

Таким чином, на початку становлення системи податкових органів, законодавство чітко не виокремлювало податкову службу як орган виконавчої влади. Податкові інспекції працювали безпосередньо при відповідних виконавчих комітетах за територіальною ознакою.

Лише значно пізніше податкова служба отримує статус центрального органу виконавчої влади. Так, 22 серпня 1996 року Указом Президента України N 760/96 "Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій" була утворена Державна податкова адміністрація України та відповідно державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, районах, містах і районах у містах. Державна податкова адміністрація України набула статусу центрального органу виконавчої влади. Державні податкові адміністрації в областях, районах, містах і районах у містах було відокремлено від складу місцевих державних адміністрацій.

Серед основних завдань Державної податкової адміністрації України виступали: здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів податків, зборів, інших обов'язкових платежів, установлених законодавством; прийняття рішень щодо накладення фінансових санкцій та адміністративних штрафів на порушників податкового законодавства та забезпечення їх стягнення, захист інтересів держави в судових органах у справах, що стосуються сплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів; прийняття нормативних та методичних документів з питань оподаткування, бухгалтерського обліку та звітності на виконання відповідних законодавчих актів [3].

Приведеним нормативним актом було здійснено рішучій крок у визначенні статусу податкової служби, як центрального органу виконавчої влади. Однак, в частині визначення завдань податкової адміністрації цей Указ був значним кроком назад, оскільки, порівняне із попереднім законом, направлений на посилення примусового стягнення податків. Так, на перше місце виходить контролююча складова завдання податкової адміністрації, визначення накладення штрафних санкцій як одного із завдань значно погіршує стан платника податків і виглядає як спадок радянської командно - адміністративної системи з її обов'язковими плановими завданнями навіть у сфері притягнення до адміністративної відповідальності, вжиття важелів адміністративного примусу.

Подальше вдосконалення нормативно-правового забезпечення діяльності податкової служби відображено в Положенні про Державну податкову адміністрацію України, затверджене Указом Президента України від 13 липня 2000 року за №886/200о. Положення закріпило фактичні завдання, функції та права Державної податкової адміністрації України, зважаючи на те, що ДПА України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом і забезпечує реалізацію єдиної державної податкової політики [4]. Відповідно до Положення про Державну податкову адміністрацію України Державна податкова адміністрація України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом та забезпечує реалізацію єдиної державної податкової політики.

Значущім в цьому нормативному акті є віднесення до завдань податкової адміністрації функцію з реалізації податкової політики, оскільки власне наділення органу виконавчої влади компетенцією з формування та реалізації державної політики у певному державному секторі надає можливість віднести такий орган до публічної адміністрації в розумінні практики організації діяльності державних інституцій розвинених країн Європи, США. На нашу думку остаточним нормативним документом, який надає податковим органам статус окремого міністерства у структурі Кабінету міністрів України, та наділяє його функціями та завданнями виконавчого органа в структурі публічної адміністрації у сфері адміністрування податків і зборів є затверджене Указом Президента України від 18 березня 2013 року № 141/2013 Положення про Міністерство доходів і зборів України. Відповідно до Положення Міністерство доходів і зборів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міндоходів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади зокрема питань забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізації єдиної державної податкової, державної митної політики [5].

Незважаючи на сучасні спроби повернутися до попередньої організаційної структури податкових органів, на нашу думку визначення за податковим органом статусу міністерства та закріплення за ним завдань з формування державної політики зокрема у сфері адміністрування податків і зборів цілком є виправданим в контексті реформування форм та методів реалізації повноважень органів державної влади, як публічних адміністрацій.

Резюмуючи наведене, у сфері адміністрування податків і зборів, актуальною є необхідність реформування самого процесу формування та реалізації державної політики, як основоположної функції податкового органу у сфері адміністрування податків і зборів, приведення його у відповідність до позитивних світових тенденцій. Проблема незавершеності розмежування адміністративних і політичних функцій і посад у міністерствах продовжує існувати. Тому доцільними кроками у цьому напрямку можуть виступати чітке законодавче відокремлення адміністративних та політичних посад в структурі податкових органів. На теперішній час в законодавстві відсутнє визначення "політичної посади", хоча свого часу таке визначення пропонувалося в проекті Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, але так і не було перенесено в законодавче поле. З вищевикладеного вбачається потреба закріплення на законодавчому рівні визначення "політичної посади". Чітке розмежування у законодавстві компетенції адміністративних та політичних посад, змісту процесу формування та реалізації державної політики у сфері адміністрування податків і зборів, як основоположного завдання податкового органу, визначення відповідальності посадових осіб за формування та реалізацію такої політики, буде виступати запорукою подальшої розбудови податкового органу, як органу публічної адміністрації та формування процесу публічного адміністрування у сфері справляння податків і зборів.

Список використаних джерел

1. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні: проект / [Електронний ресурс] - режим доступу: http://www.pravo.org.ua/ files/stat/Concept_public_administration.pdf

2. Публічний інтерес в адміністративному праві / [Електронний ресурс] / В. В. Галунько // Форум права. - 2010. - № 4. - С. 178-182. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index.htm_2010_4_29.pdf

3. Про створення державної податкової служби в Українській РСР : Постанова Ради міністрів Української РСР N 74 від 12 квітня 1990 р. [Електронний ресурс] - режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/74-90-%D0%BF

4. Про державну податкову службу в Українській РСР : Закон Української Радянської соціалістичної республіки № 509-XII від 04.12.1990/[Електронний ресурс]-режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/509-12/ed19901204

5. Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій: Указ Президента України № 760/96 від 22 серпня 1996 р. / [Електронний ресурс] - режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/760/96/ed19960822

6. Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України: Указ Президента України №886/2000 від 13 липня 2000 р./[Електронний ресурс]-режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/886/2000/ed20000713

7. Про Міністерство доходів і зборів України: Указ Президента України № 141/2013 від 18 березня 2013 р. / [Електронний ресурс] - режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/141/2013

8. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.Козырина и М.А.Штатиной. - М.: Спарк, 2003. - С. 32.

9. Гнидюк Н. Публічна адміністрація як об'єкт структурних змін // Збірник наукових праць УАДУ. 2001. Вип. 1. - С 203.

10. Галунько В. В. Публічний інтерес в адміністративному праві / В. В. Галунько // Форум права. - 2010. - № 4. - С. 178-182 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/Fp/2010-4/10gvvvap.pdf

Размещено на Allbest.ru