Правове забезпечення впровадження засад регіоналізації у сферу державного управління економікою

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове забезпечення впровадження засад регіоналізації у сферу державного управління економікою

Акцентовано увагу на необхідності перегляду правового статусу регіональних органів державної влади та місцевого самоврядування у контексті реалізації засад регіоналізації як процесу підвищення самостійності регіонів у вирішенні значного кола питань соціально-економічного розвитку. Відзначено, що ключовою метою регіоналізації є економічна самодостатність регіонів, створення ефективної правової моделі побудови взаємовідносин між державою загалом і її регіонами. Наголошено, що істотного перегляду потребує бюджетно-податкова сфера вітчизняного законодавства, збалансованість якої за трьома рівнями (держава - регіон - місто) перерозподілу фінансових коштів зумовлює реальну спроможність регіонів самостійно вирішувати питання економічного та соціального розвитку. Аргументовано, що вирішення питання оптимізації структури повноважень центральних органів виконавчої влади має здійснюватись з широким використанням принципу субсидіарності.

На цей час ефективність державного управління економікою характеризується своїм досить низьким рівнем. Зокрема, за деякими оцінками рівень тіньової економіки в Україні сягає 52,8% ВВП. Згідно з інформацією, наведеною в періодичних виданнях, ВВП України після 1990 р. скоротився на 30%, у той час як у Китаї він за цей час збільшився у 8 разів. Зростання економіки будь-якої держави вимірюється рівнем матеріального добробуту її громадян і показовими в цій частині є результати соціологічних опитувань, які свідчать про те, що 40,5% українців вважають життя в СРСР до 1985 р. кращим, порівняно з нинішньою ситуацією [1].

Важливо враховувати той факт, що загальний стан економіки країни залежить від ефективності функціонування усіх ланок механізму управління економічною системою, особливо на регіональному рівні. У зв'язку з цим питання підвищення якості державного управління економікою із врахуванням визнаних європейським співтовариством принципів постійно перебувають у полі зору як науковців, так і практиків. Слід відзначити вагомий внесок у розробку цього напряму досліджень визнаних фахівців у галузі економіки та права. Зокрема, на необхідності забезпечення бюджетної самодостатності регіонів і міст України акцентував увагу В. Н. Амітан [2]. У той же час на необхідності врахування під час реформування місцевого самоврядування на регіональному рівні принципів економічної доцільності та соціальної справедливості зауважують В. М. Геєць та Е. М. Лібанова [3; 4]. У наукових працях В. К. Мамутова та М.Г. Чумаченка наводяться відправні засади збалансування державного регулювання та ринкової саморегуляції в економічній сфері [5; 6].

Утім залишаються і досі невирішеними окремі дискусійні питання, що об'єктивно обумовлюють потребу у розширенні повноважень та загалом перегляду правового статусу регіональних органів державної влади та місцевого самоврядування у контексті реалізації принципів регіоналізації. У зв'язку з цим мета цієї роботи полягає у визначенні пріоритетних напрямів правового забезпечення впровадження засад регіоналізації у сферу державного управління економікою

Загалом у довідковій та енциклопедичній літературі, переважно економічного спрямування, регіоналізація визначається як процес перерозподілу владних компетенцій, передачі функцій від національного на регіональний рівень, виникнення і розвиток нових інституційних форм, що відповідають новій ролі регіонів у процесі прийняття рішень на національному і наднаціональному рівнях.

У той же час вважаємо за можливе відстоювати тезу про те, що регіоналізацію слід розглядати у контексті правового забезпечення підвищення самостійності регіонів у вирішенні значного кола питань соціально-економічного розвитку, ідентифікації регіону як суб'єкта економічних відносин з відповідним обсягом повноважень. Адже у Декларації щодорегіоналізму в Європі, прийнятій 04.12.1996 р. у м. Базелі Асамблеєю регіонів Європи, зазначається, що саме регіон є найкращою формою організації, яка вирішує регіональні проблеми. У зв'язку з цим, як зауважено у документі, держави Європи мають, наскільки це можливо, сприяти передачі повноважень регіонам, а також необхідних для цього фінансових ресурсів [7].

Зокрема, ключовою метою регіоналізації слід визнати досягнення економічної самодостатності регіонів, створення ефективної правової моделі побудови взаємовідносин між державою загалом та її регіонами. Сучасний економічний стан регіонів України є доволі відмінним один від одного, що у підсумку обумовлює появу регіонів-донорів і регіонів-реципієнтів. При цьому твердження про більший економічний потенціал деяких регіонів, порівняно з іншими, можна визнати обґрунтованим. У той же час невирішеною залишається проблема неповного використання територіальних, галузевих, виробничих, природних та інших переваг регіонального розвитку, що призводить до зниження економічної активності регіону. У зв'язку з цим має бути створена належна система стимулювання економічної конкуренції регіонів з використанням різноманітних засобів правового регулювання.

У цьому контексті істотного перегляду потребує бюджетно-податкова сфера вітчизняного законодавства, збалансованість якої за трьома рівнями (держава - регіон - місто) перерозподілу фінансових коштів зумовлює реальну спроможність регіонів самостійно вирішувати питання економічного та соціального розвитку. Більша частина податкових надходжень, що формуються на регіональному рівні, вилучається до Державного бюджету, а власних доходів недостатньо для забезпечення виконання численних соціальних проектів і вирішення назрілих проблем у різних сферах економіки регіону. Механізм державного управління бюджетною та податковою системами має бути спрямований не лише на вирівнювання економічних диспропорцій у розвитку регіонів. Ключовим завданням у реформуванні бюджетно-податкового законодавства слід визнати створення умов для формування регіонами власної необхідної і достатньої системи оподаткування.

Зокрема, Декларацією щодо регіоналізму в Європі передбачений новий підхід до відносин регіону й держави у податковій сфері, зокрема передбачається, що не держава залишає частину податків регіону, а навпаки,регіон частково або повністю передає податки державі. Саме цей лейтмотив було покладено в основу пропозицій, у розробці яких брали участь у тому числі автори цієї статті, щодо внесення змін до актів чинного законодавства України у контексті розширення матеріально-фінансової основи діяльності органів місцевого самоврядування.

Дотепер не втрачає актуальності пропозиція щодо відрахування до місцевого бюджету 100% податку на доходи громадян і 20% податку на прибуток суб'єктів господарювання не комунальної форми власності.

Розробка цієї пропозиції обумовлена тим, що на сьогодні, як свідчить практика організації фінансових відносин між державою та органами місцевого самоврядування, підтримка діяльності останніх зводиться лише до створення такої дохідної бази, що була б достатньою для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. На цьому безпосередньо акцентовано увагу у ч. 1 ст. 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. Далі в цій же правовій нормі зауважується, що для досягнення цього мінімуму за місцевими бюджетами закріплюються відповідні загальнодержавні податки та збори. У разі перевищення надходжень від них держава вилучає надлишок до Державного бюджету.

Звісно, за такого підходу значно пригнічується активність територіальних громад та органів місцевого самоврядування, зацікавлених у тому, аби на території населеного пункту збільшувалась кількість робочих місць або ефективних суб'єктів господарювання. Адже податок на доходи фізичних осіб належить до числа тих, що закріплюється за місцевими бюджетами, про що зазначено у п. 1 ч. 1 ст. 64 Бюджетного кодексу України.

Додатково слід наголосити на проблемі нерівномірного перерозподілу фінансових ресурсів серед міст і регіонів України та згубній практиці вилучення вагомої частини доходів економічно активних міст та інших адміністративно-територіальних одиниць. Вказані кошти спрямовуються до бюджетів територіальних громад, які штучно (можливо, навіть навмисно) не вживають заходів для пожвавлення господарської діяльності на підвідомчій їм території. Звичайно, певною мірою стан «реципієнта» та «донора» фінансових ресурсів може бути обумовлений об'єктивними факторами економічного, природного, техногенного та іншого характеру. У той же час це не має ускладнювати життєдіяльність територіальних громад, які за складних умов господарювання вдаються до ефективних економічних заходів.

Отже, запропоноване нововведення дозволить суттєво поповнити дохідну частину місцевих бюджетів і створить сприятливі передумови для вирішення назрілих проблем соціального характеру. Важливо відзначити, що запропонована схема розподілу податку на доходи фізичних осіб безвідносно до рівня територіальної громади та населеного пункту є збалансованою та передбачає зарахування до місцевих бюджетів однакової суми -- 100% від податку, що збирається на території населеного пункту. У такому разі з'являється безпосередня зацікавленість територіальних громад у значному збільшенні кількості робочих місць і підвищенні рівня заробітної плати працівників підприємств, розміщених на відповідній території.

У цьому, як бачиться, полягає перевага цієї пропозиції на відміну від чинної на сьогодні пропорції розподілу податку на доходи фізичних осіб між різними рівнями громад. Зокрема, відповідно до ст. 65 Бюджетного кодексу України, до доходів бюджету міста Києва зараховується 50% податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на території міста Києва. До доходів бюджетів міст обласного значення зараховується 75% податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на території цих міст. До доходів бюджетів сіл, їх об'єднань, селищ, міст районного значення зараховується 25% податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на відповідній території.

Слід підкреслити те, що, враховуючи постійне збільшення у зведеному бюджеті України надходжень від податку на доходи фізичних осіб, територіальні громади зможуть отримати досить дієвий фінансовий інструмент.

Істотно поповнити місцеві бюджети може і податок на прибуток суб'єктів господарювання не комунальної форми власності. Вказаний податок у багатьох зарубіжних правових системах належить разом з податком з доходів фізичних осіб до числа «спільних» податків. При цьому «спільний» характер обумовлений їх розщепленням між відповідними територіальними рівнями. У цьому контексті показовою для врахування та практичного використання є розвинена система оподаткування у Німеччині (вказане обумовлено єдністю правових систем у межах одного типу правової сім'ї та тривалим часом використання українськими містами положень Магдебурзького права). Зокрема, податок на прибуток підприємств у Німеччині розподіляється в пропорції 50% на 50% поміж федеральним і земельними бюджетами [8, с. 44].

Отже, враховуючи німецький досвід побудови податкової системи та алгоритм розподілу фінансових коштів, у порядку державно-правового експерименту слід закріпити за українськими місцевими бюджетами податок на прибуток суб'єктів господарювання не комунальної форми власності у розмірі 20%.

Істотно посилити економічну самодостатність регіонів могли б і інші податкові надходження, питома вага яких у складі місцевих бюджетів поки що залишаться незначною. Зокрема, за прогнозами окремих науковців, податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, мав би забезпечити місцеві бюджети у 2013 р. додатковими коштами у розмірі 75 млн грн [9]. Утім про мізерність цієї суми свідчать порівняльні дані щодо питомої ваги цього податку у місцевих бюджетах окремих зарубіжних країн з розвиненою економікою. Наприклад, місцеві бюджети у Великобританії отримують від податку на нерухоме майно 24,6 млрд фунтів у рік (2009), що становить 4,5% всіх доходів консолідованого бюджету країни [10]. Великі обсяги надходжень від цього податку у Великобританії та інших провідних країнах-членах ЄС пояснюються широкою базою оподаткування, до якої у тому числі належать об'єкти комерційної нерухомості. У цій частині вітчизняне податкове законодавство потребує внесення відповідних змін і доповнень, оскільки на сьогодні оподатковується лише житлова нерухомість.

Отже, через недоліки у правовому регулюванні формування джерельної бази місцевих бюджетів і надмірну централізацією податкових і бюджетних надходжень частка власних ресурсів у загальних доходах місцевих бюджетів в Україні протягом 2009-2012 рр. не перевищувала 8%. Саме власні ресурси спрямовуються на забезпечення належної якості життя в населеному пункті: на благоустрій, житлово-комунальну сферу, забезпечення водою тощо. Для порівняння: у країнах ЄС цей показник становить від 30 до 70% (Великобританія - 37%, Німеччина - 46%, Франція - 67%) [11]. Ось чому рівень і якість життя у місті чи регіоні Європи та України кардинально відрізняються. Вочевидь високий рівень матеріально-фінансового забезпечення територіальних громад є одним з факторів, що обумовлюють становлення регіонів у країнах-учасницях ЄС як самостійних суб'єктів економічних відносин з відповідним обсягом повноважень.

У зв'язку з цим процес регіоналізації додатково передбачає реалізацію комплексу заходів, пов'язаних з уточненням правового статусу як центральних, так і місцевих органів виконавчої влади. Адже вже тривалий час дискутується питання щодо створення обласними радами власних виконавчих органів, що здійснюватимуть оперативне вирішення поточних завдань соціально-економічного розвитку регіонів. До того ж наявна конкуренція компетенції між обласними державними адміністраціями та обласними радами досить негативно позначається на функціонуванні економічної системи регіону. При цьому під час вирішення питання оптимізації структури повноважень центральних органів виконавчої влади у центрі наукової уваги мають бути питання широкого використання принципу субсидіарності. Призначення останнього полягає у пошуку «золотої середини» у процесі визначення кола повноважень, виконання яких доцільно та необхідно передати на регіональний рівень. Вказане дозволить зменшити рівень бюрократизації у вирішенні значного кола питань у сфері організації та здійснення господарської діяльності у регіоні. Загалом на першочерговості використання принципу субсидіарності наголошено у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р.

Усвідомлюючи значущість відправних засад регіоналізації, дотепер було реалізовано низку заходів, ефективність яких навряд чи можна применшити. Зокрема, практика взаємовідносин між Кабінетом Міністрів України та обласними радами збагатилася укладенням угод щодо регіонального розвитку областей, виконання яких спрямоване на реалізацію в регіоні Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р. Позитивна оцінка у засобах масової інформації була надана окремим результатам діяльності єврорегіонів.

Важливою складовою процесу впровадження принципів регіоналізації у сферу співробітництва держави та регіонів є підтримка Європейським Союзом перспективних проектів з питань регіонального розвитку. Зокрема, у грудні 2012 р. було підписано Угоду між урядом України та Європейським Союзом про фінансування програми «Підтримка політики регіонального розвитку в Україні» у розмірі 20 млн євро.

Ратифікація згідно з Законом України від 16.09.2014 р. Угоди про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого боку, надала додатковий імпульс для початку здійснення реформ, спрямованих на врахування інтересів регіонів та інституційні перетворення на регіональному рівні.

Вказане дозволяє дійти висновку про те, що робота у напрямі вдосконалення державної регіональної політики ще триває, а пошук шляхів підвищення ефективності державного управління економікою на регіональному рівні постає першочерговою та продиктованою сучасними реаліями науковою проблемою.

Викладені у цьому науковому дослідженні ідеї можуть бути розвинені у напрямі вдосконалення правового забезпечення економічної самостійності регіонів України.

оптимізація виконавчий державний правовий

Список використаних джерел

1.Более 40% украинцев считают, что в 1985 г. жилось лучше [Электронный ресурс] // Зеркало недели. Украина. - 2013. - 22 августа. - Режим доступа : http://gazeta.zn.ua/macrolevel/bolee-40- ukraincev-schitayut-chto-v-1985-g-zhilos-luchshe-_.html

2.Лукьянченко А. А. Концепция формирования местных бюджетов на основе принципа «распределения полномочий» / А. А. Лукьянченко, В. Н. Амитан ; Институт экономико-правовых исследований НАН Украины. - Донецк, 1999. - 38 с.

3.Геец В. М. Экономические начала правового регулирования хозяйственных отношений / В. М. Геец, А. А. Гриценко // Экономика Украины. - 2008. - № 5. - С. 4-18.

4.Либанова Э. М. Ценностные ориентации и социальные реалии украинского общества / Э. М. Либанова // Экономика Украины. - 2008. - № 10. - С. 120-137.

5.Мамутов В. К. О сочетании госрегулирования и рыночной саморегуляции / В. К. Мамутов // Экономика Украины. - 2006. - № 1. - С. 59-65.

6.Чумаченко Н. Г. К проблеме сочетания государственного регулирования и рыночной саморегуляции / Н. Г. Чумаченко // Экономика Украины. - 2006. - № 8. - С. 79-81.

7.Декларация по регионализму в Европе / Ассамблея регионов Европы. - 1996. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.aer.eu/fileadmm/user_upload/PressComm/Publications/Dec- larationRegionalism/.dam/l10n/ru/DR_RUSSE.pdf.

Размещено на Allbest.ru