Сутність адміністративно-процесуального права

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Перед дослідником будь-якої проблематики в галузі адміністративно-процесуального права завжди стоїть необхідність з'ясування ряду концептуальних питань: що саме слід розуміти під згаданим явищем; яку сферу соціального життя воно охоплює; яким є його реальний обсяг тощо. І вже на даному етапі він зіштовхується з об'єктивними труднощами. Не зважаючи на загальне визнання адміністративно-процесуального права структурним елементом вітчизняної правової системи, попри постійне підкреслення його ролі регулятора державно-владних відносин, у науковому світі й досі не вироблено єдиного погляду на цей непересічний феномен.

Уже понад півстоліття більшість наукових дискусій складаються з приводу того, які ж саме аспекти правозастосовної діяльності органів державної влади слід відносити до розряду адміністративно-процесуальних. На цьому тлі представники різних теоретичних шкіл демонструють майже протилежні підходи до детермінації адміністративного процесу. Іноді під ним розуміють лише судовий розгляд справ про адміністративні проступки, а інколи - усю багатогранність виконавчо-розпорядчої діяльності органів державної влади.

Подібна розбіжність поглядів не могла не відобразитися на сучасному уявленні про адміністративно-процесуальне право як систему юридичних норм, науку та навчальну дисципліну. Очевидно, що вирішення цієї проблеми неможливе без усвідомлення різновекторних процесів розвитку правової теорії, які за кілька десятиліть спричинили формування майже протилежних концепцій адміністративного процесу Розглянемо їх більш детально.

Починаючи з середини 40-х років ХХ століття у вітчизняній правовій парадигмі окреслились три основні концепції адміністративного процесу: юрисдикційна, судова та управлінська:

І. Юрисдикційна концепція адміністративного процесу В межах юрисдикційної (або так званої „вузької”) концепції адміністративний процес розглядається як: регламентована законом діяльність з вирішення суперечок між сторонами адміністративних правовідносин, що не знаходяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також діяльність по застосуванню заходів адміністративного примусу [1, с. 16; 2, с. 13-15].

Прибічники даної ідеї вбачають у адміністративному процесі своєрідний аналог кримінального та цивільного процесів. На їх думку, функції адміністративно-процесуальних норм зводяться до забезпечення лише тих матеріальних правовідносин, в основі яких лежить суперечка про право.

Іншими словами, під адміністративним процесом пропонується розуміти законодавчо упорядковану діяльність з вирішення справ про адміністративні проступки, а також з розгляду скарг на неправомірні дії (рішення) органів державної влади, не пов'язані із службовим підпорядкуванням.

Діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування по вирішення справ управлінського (неконфліктного) характеру виноситься за межі адміністративного процесу. Її іменують „провадженням”. Норми, які регулюють порядок такого провадження, оголошуються „матеріальними”. Таким чином, адміністративний процес та адміністративне провадження мисляться як два самостійні види діяльності органів державної влади. Перший з них спрямований на вирішення конфліктів між учасниками адміністративних правовідносин; другий - на вирішення суто управлінських питань.

Подібне уявлення про зміст адміністративного-процесу має ряд „вразливих” місць, з яких можемо виділити такі:

1) з точки зору послідовників юрисдикційної концепції, нормативно-регламентована діяльність з вирішення конфлікту між суб'єктами адміністративних правовідносин - це завжди адміністративний процес. У свою чергу, адміністративний процес неодмінно „увінчується” застосуванням заходів адміністративного примусу.

Насправді ж, досить часто конфліктні ситуації складаються у ході управлінських справ. Наприклад, відповідно до статті 11 Закону України „Про Центральну виборчу комісію”, член комісії, присутній на її засіданні, який не погоджується з рішенням, прийнятим комісією, має право викласти окрему думку, що в письмовій формі додається до протоколу засідання комісії” [3]. Неважко помітити, що у даному випадку особисте переконання представника колегіального органу вступає у протиріччя (конфлікт) із думкою більшості. Очевидним є і інше - вирішення подібних ситуацій жодним чином не пов'язане ні з застосуванням примусових заходів, ані з реалізацією санкцій адміністративно-правових норм;

2) навіть, якщо припустити, що адміністративний процес - це діяльність щодо вирішення лише конфліктних справ, то й тоді важко збагнути, чому ним охоплюється виключно неслужбова сфера адміністративних правовідносин. Адже це означає, що конфлікти між сторонами, які знаходяться у відношенні службового підпорядкування, вирішуються не на підставі адміністративно-процесуальних норм, а на якійсь іншій основі.

У дійсності ж цього не відбувається, оскільки службові й позаслужбові конфлікти (порядок їх вирішення) можуть бути однаковими як за своїм характером, так і за змістом. Нерідко порядок розгляду скарги державного службовця, так само як і порядок розгляду скарги громадянина, регламентується єдиними адміністративно-процесуальними нормами;

3) наріжним каменем юрисдикційної концепції є загальне положення, відповідно до якого юридичний процес існує лише там, де має місце конфлікт з приводу права. Стверджується, що перед будь-якою процесуально-правовою нормою (а відтак і перед будь-якою процесуальною галуззю або інститутом) завжди стоїть завдання по упорядкуванню діяльності з вирішення спорів між суб'єктами правовідносин. Натомість, поза конфліктною сферою немає ні юридичного процесу, ні процесуального права.

З цього приводу варто зазначити, що у загальній теорії права окреслений підхід до розуміння сутності юридичного процесу не отримав широкого визнання. Хоча й він має своїх прибічників та все ж переважна більшість відомих процесуалістів (О.В. Кузьменко, В.О. Лучин, А.А. Павлушина та ін.) схиляється до іншої думки [4; 5; 6; 7].

Вищезазначені вчені послідовно аргументують точку зору, згідно з якою процесуальна форма притаманна будь-якій (а не тільки правоохоронній) діяльності органів державної влади по застосуванню юридичних норм. Вони переконливо доводять, що до переліку завдань юридичного процесу входить не лише вирішення спорів між учасниками правовідносин, а й вирішення широкого спектру справ неконфліктного („позитивного”) характеру. Більш того, у загальному масиві юридичних справ, які підлягають процесуальній регламентації, більшу частину складають саме управлінські справи. Адже перелік організаційних правовідносин, які виникають У сфері управлінської діяльності, є надзвичайно багатогранним та різноманітним.

Справедливість наведеної позиції підтверджується ходом розвитку української юриспруденції. У ній все більших обертів набирає тенденція до виділення таких видів юридичного процесу, як: законодавчий, бюджетний, господарський та ін. Названі види процесу володіють переліком ознак, які недвозначно свідчать про їх управлінську природу, здебільшого вони орієнтовані на виконання завдань позитивного (неконфліктного) характеру; не збігаються із судово-процесуальною діяльністю; переважно регламентують порядок реалізації тих матеріальних норм, які не мають санкцій; спосіб реалізації цих норм не передбачає можливості застосування заходів примусу тощо.

Отже, доводиться констатувати, що вихідні принципи юрисдикційної концепції майже повністю спростовуються сучасною практикою і не відображають об'єктивного розвитку юридичного процесу у вітчизняній правовій парадигмі.

ІІ. Судова концепція адміністративного процесу. ЇЇ прибічники виходять з того, що будь-яка процесуальна діяльність є винятковою прерогативою органів судової влади. Так само як

і послідовники юрисдикційної концепції, своє уявлення про адміністративний процес вони будують на основі аналогії з двома „традиційними” видами юридичного процесу: кримінальним та цивільним. Проте, якщо перші таку аналогію вбачають у „конфліктному” характері юридичних справ, що підлягають процесуальному вирішенню, то другі виходять з ідеї їх обов'язкової судової підвідомчості.

Слід вказати, що і у межах судової концепції в різні роки висловлювались два майже протилежні погляди на юридичну природу, зміст, структуру та функції адміністративного процесу. Згідно з першим підходом адміністративний процес розглядається як: діяльність органів правосуддя по вирішенню справ про адміністративні проступки [8, с. 11]. Відповідно до другого ним є діяльність адміністративних судів щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ, в основі яких лежить спір про суб'єктивне публічне право [9, с. 122-133].

Обидва зазначені підходи, а відтак і сама судова концепція адміністративного процесу характеризуються наявністю ряду дискусійних моментів:

1) методологічну основу першої позиції складає загальна теорія судового юридичного процесу, яка набула певного поширення ще у середині минулого століття. Прибічники цієї теорії виходили з того, що юридичний процес як явище не існує поза сферою правозастосовної діяльності органів правосуддя (відношення, що складаються при позасудовому розгляді юридичних справ, а також регулюючі їх норми відносились ними до розряду процедурних).

Дане положення (а також тогочасна відсутність реальних передумов для створення адміністративних судів) породило думку про те, що сфера існування адміністративного процесу обмежується судовим розглядом відповідної категорії адміністративних справ - справ про адміністративні проступки (делікти).

Сьогодні очевидно, що ні судове уявлення про юридичний процес, ані судово-деліктна концепція адміністративного процесу не витримали іспиту часом. Про це свідчить уся новітня історія вітчизняної юриспруденції: в країні практично сформована система адміністративного судочинства (до завдань якого не входить вирішення справ про адміністративні проступки); у загальній теорії права остаточно окреслилось домінування „управлінського” підходу до детермінації юридичного процесу тощо.

2) серйозним поштовхом для розвитку другого напряму судової концепції адміністративного процесу стало запровадження в Україні системи адміністративних судів. Процес формування інституту адміністративної юстиції спостерігається в інших країнах пострадянського простору: Російській Федерації, Естонії, Латвії, Молдові.

Виходячи із наявних чи запланованих перетворень державної судової системи деякі російські та українські правники пропонують окреслити сферу адміністративно-процесуальних правовідносин саме межами адміністративного судочинства. В цілому адміністративний процес розглядається ними як самостійна юридична галузь судово- процесуального спрямування [10, с. 39-43; 11, с. 233-235].

З приводу слушності подібного погляду на адміністративний процес можна висловити такі зауваження:

- виділення в системі права самостійної адміністративної судово-процесуальної галузі, яке здійснюється на підставі формування в Україні гілки спеціалізованих судів, суперечить майже віковій парадигмі формування галузевих концепцій. Навіть такі традиційні „судові” галузі права, як кримінально-процесуальне та цивільно-процесуальне право ґрунтуються базуються на інших принципах. Адже у державній системі правосуддя не існує спеціалізованих кримінальних або цивільних судів - відповідні категорії справ розглядаються загальними судами.

Якщо ж припустити, що спеціалізація судів може слугувати галузетворчим критерієм, то можна знайти усі підстави для формування єдиної галузі загального процесуального права, яка обслуговує три основні матеріальні галузі: кримінальну, цивільну та частково - адміністративну (судовий розгляд справ про адміністративні проступки). При цьому набагато більше „право на життя” (порівняно з кримінально-процесуальним або адміністративно-процесуальним правом) мала б галузь господарського процесуального права. Адже відповідно до Закону України „Про судоустрій України” (ст. 19), господарські суди входять до переліку спеціалізованих судів загальної юрисдикції [12];

- обмеження адміністративного процесу сферою функціонування адміністративної юстиції автоматично виключає з цього поняття діяльність загальних судів по розгляду справ про адміністративні проступки. Такий підхід певною мірою суперечить вітчизняній правовій доктрині, у якій провадження в справах про адміністративні проступки традиційно вважається „ядром” адміністративного процесу;

- не на користь подібного розуміння адміністративного процесу свідчать і деякі кроки законодавця. Затверджена у 1998 році Концепція адміністративної реформи в Україні з метою регламентації діяльності адміністративних судів передбачала прийняття єдиного кодифікованого акта під назвою „Адміністративно-процесуальний кодекс” [13]. Майже тотожну назву („Адміністративний процесуальний кодекс”) мав і відповідний законопроект, схвалений Верховною Радою України у першому (20 червня 2003 року) та другому (1 липня 2004 року) читаннях.

Проте перед остаточним прийняттям законопроекту, за поданням Комітету Верховної Ради з питань правової політики, назву кодексу було змінено на ту, під якою він зрештою й ввійшов у повсякденну юридичну практику - „Кодекс адміністративного судочинства України”. На думку автора, не останню роль у прийнятті такого рішення відіграло визнання недоцільності ототожнення широкого поняття „адміністративний процес” із діяльністю органів адміністративного судочинства.

Викладене свідчить про наявність об'єктивних перепон на шляху віднесення адміністративного процесу до виключної компетенції органів судочинства. З огляду на надзвичайну широту та різноплановість адміністративно-процесуальних відносин, окреслювати сферу їх функціонування межами правосуддя видається справою не досить перспективною.

ІІІ. Управлінська концепція адміністративного процесу отримала найбільше визнання у вітчизняній правовій теорії. Її прибічники наполягають на тому, що адміністративний процес не повинен і не може обмежуватись роллю організаційно-правового „регулятора” юридичних конфліктів. На їх думку, подібне розуміння адміністративного процесу не відображає всієї повноти цього явища. Стверджується, що особлива, процесуальна форма є притаманною усій правозастосовній діяльності органів публічної влади, а не лише її окремим аспектам, які безпосередньо пов'язані із застосуванням заходів примусу. Таким чином, межі функціонування адміністративного процесу, крім власне юрисдикційної сфери, поширюються на все розмаїття управлінських (неконфліктних) справ. З огляду на свою специфіку, в юридичній літературі окреслений підхід отримав назву „широкого”.

Представники даної наукової течії формулюють багато різних визначень поняття адміністративного процесу. Їх загальний сенс цілком можна звести до наступного положення: адміністративний процес - це діяльність суб'єктів державно-владних повноважень з приводу реалізації ними законодавчо встановленого порядку застосування кореспондуючих матеріальних норм права [14, с. 153-158; 15, с. 7-25; 16, с. 18-30].

З усіх зазначених підходів до розуміння адміністративного процесу, управлінська концепція видається найбільш аргументованою.

Очевидно, що правозастосовна діяльність має практично однакові риси під час вирішення як управлінських, так і конфліктних питань. Подібними є форма, зміст і принципи здійснення такої діяльності. Однорідними є відносини, що виникають у її ході. Мало чим різниться зміст юридичних норм, якими вказані відносини регламентуються, тощо. Отже, у обох випадках вона втілює не що інше, як упорядкований процес застосування кореспондуючих матеріальних норм.

Так, справді, між зазначеними видами правозастосовної діяльності існують певні відмінності.

Насамперед, це стосується їх мети. Вирішення справ конфліктного характеру спрямоване в основному на реалізацію правоохоронних функцій держави. адміністративний процесуальний судочинство

Натомість, встановлений порядок розгляду управлінських справ переважно направлений на забезпечення ефективного функціонування державного механізму та оптимальне задоволення інтересів суб'єктів права.

Проте наявність різних цілей не може бути підставою для штучного розподілу процесуальних за своєю природою й змістом відносин на дві ізольовані групи, лише одна з яких отримує право вважатись істинно „процесуальною” (дане зауваження у більшій мірі стосується юрисдикційної концепції адміністративного процесу).

Те ж саме можна сказати і про спроби обмежити явище адміністративного процесу сферою функціонування органів правосуддя. Адже у такому випадку за межами загального поняття „адміністративний процес” опиняється більша частина відносин з приводу реалізації встановленого порядку вирішення адміністративних справ.

Характер, природа і зміст цих відносин майже нічим не відрізняються від тих, які виникають при здійсненні судочинства.

Навіть прибічниками судової концепції вони (а також регулюючі їх норми) визнаються адміністративно-процесуальними.

Тож чи повинні вони мислитись поза адміністративним процесом, наряду з ним? На думку автора, відповідь на це запитання є негативною.

Таким чином, життєздатна галузева парадигма адміністративно-процесуального права має бути сформована на основі управлінської концепції, згідно із якою регуляторний вплив вказаної юридичної галузі поширюється на усі види виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади.

Література

1. Салищева Н.Г Административный процесс в СССР / Н.Г. Салищева. - М.: Юрид. лит., 1964. - 158 с.

2. Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации / А.А. Демин // Государство и право. - 2000 - №> 11. - С. 9-15.

3. Про Центральну виборчу комісію: Закон України // Відомості Верховної Ради України. 1998. - № 5. - Ст. 17.

4. Кузьменко О.В. Теоретичні засади адміністративного процесу: [монографія] / О.В. Кузьменко. - К.: Атіка, 2005. - 352 с.

5. Теория юридического процесса / [Бенедик И.В., Горшенев В.М., Крупин В.Г и др.] ; под ред. В.М. Горшеньова. - Х.: Вища школа, 1985. - 192 с.

6. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве / В.О. Лучин. М.: Юрид. лит., 1976. - 167 с.

7. Павлушина А.А. Теория юридического процесса: итоги, проблемы, перспективы развития: [монография] / А.А. Павлушина. - М.: Юрлитинформ, 2009. - 472 с.

8. Клейман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой / А.Ф. Клейман // Социалистическая законность. - 1946. - № 9. - С. 10-18.

9. Махина С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Махина Светлана Николаевна. - Воронеж, 1998. - 223 с.

10. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / [за заг ред. В.Б. Авер'янова]. - К.: Факт, 2003.- 384 с.

11. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю.Н. Старилов. - М.: Инфра-М-норма, 2001 - 304 с.

12. Про судоустрій України: Закон України // Відомості Верховної Ради. - 2002. - № 27-28.

- Ст. 180.

13. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98 // Офіційний вісник України. - 1999. - № 21. - Ст. 32.

14. Бахрах Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. - М.: Бек, 1997. - 330 с.

15. Голосніченко І.П. Адміністративний процес: навчальний посібник / І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський; за ред. І.П. Голосніченка. - К.: Ган, 2003. - 256 с.

16. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право / В.Д. Сорокин. - СПб.: Изд-во Юрид. ин-та, 2002. - 474 с.

Размещено на Allbest.ru