Президиум Совета при Президенте РФ и образуемые им рабочие органы как высшие федеральные специализированные антикоррупционные учреждения: вопросы повышения качества правового регулирования и эффективности их деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Казанский инновационный университет им. В.Г. Тимирясова 420111, Россия, г. Казань, ул. Московская, 42

Президиум Совета при Президенте РФ и образуемые им рабочие органы как высшие федеральные специализированные антикоррупционные учреждения: вопросы повышения качества правового регулирования и эффективности их деятельности

Кабанов Павел Александрович

доктор юридических наук

профессор

Аннотация

президиум противодействие коррупция президент

В работе исследуется правовая природа вспомогательных рабочих органов (президиума, рабочих групп и комиссии) Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции как высших федеральных специализированных антикоррупционных органов формирующих национальную антикоррупционную политику и обеспечивающих контроль за её исполнением. Автором выявлены противоречия правового регулирования и организации деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и вспомогательных рабочих органов (Комиссии по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов по осуществлению международных договоров Российской Федерации в области противодействия коррупции и рабочих групп: по взаимодействию со структурами гражданского общества и по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти) Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и предложены меры по совершенствованию нормативных правовых актов регулирующих их деятельность.

Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционный орган, антикоррупционная политика, Совет, гражданское общество, бизнес-сообщество, Президиум Совета, координация деятельности, эффективность противодействия

Abstract

The article is devoted to the legal nature of auxiliary operative bodies (Presidium, groups and Committee) of the Presidential Council of the Russian Federation as the highest federal specialized anti-corruption authorities that develop the national anti-corruption policy and provide guarantees for enforcing this policy.

The author of the present article defines contradictions of legal regulation and arrangment of activities performed by the Presidium of the Presidential Council of the Russian Federation and auxiliary operative bodies (Committe for Coordination of Activities Performed by Federal Executive Authorities, other state authorities executing international agreements of the Russian Federation in the sphere of corruption management, groups interacting with civil society, business community and state authorities on the matter of mutual participation in corruption management). The author of the article makes suggestions on how to improve existing regulatory acts in this sphere.

Keywords: corruption, corruption management, anti-corruption agency, anti-corruption policy, Council, civil society, business community, Presidium of the Council, coordination of activities, efficiency of anti-corruption measures

Противодействие коррупции - сложная, последовательная, многоуровневая и многоаспектная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и всего населения. Для реализации этой функции современного российского государства разрабатываются надежные инструменты и механизмы противодействия коррупции, создаются специализированные федеральные, региональные, ведомственные и муниципальные антикоррупционные органы. Среди всех уровней специализированных антикоррупционных органов особое место занимает Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее по тексту - совет - примечание автора - П.К.), в полномочия которого входит решение нескольких задач.

В соответствии с действующими нормативными правовыми актами на совет возлагаются следующие задачи:

а) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

б) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

в) контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции ^[1].

Совет возглавляет Президент Российской Федерации, он же для решения основных задач совета формирует и его состав. Численный состав совета несколько раз изменялся, но на начало ноября 2012 года его численность составила 29 человек ^[2].

Основная исследовательская часть

Для обеспечения решения задач, возложенных на совет, при нем был создан постоянно действующий орган - президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее по тексту - президиум - примечание автора - П.К.) со специальной компетенцией и несколькими функциями. Основные функции президиума можно разделить на две группы: а) технического обеспечения деятельности совета (формирование повестки дня заседаний совета и создание рабочих групп (комиссий) по отдельным наиболее сложным и важным вопросам реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции); б) функционального обеспечения эффективной деятельности совета (рассмотрение вопросов, связанных с реализацией решений совета и исполнение полномочий комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в отношении определенной категории должностных лиц органов государственной власти). Разумеется, что эти функции президиума взаимообусловлены, взаимосвязаны и взаимозависимы. На начало октября 2012 года в состав президиума совета входили 17 человек - все представители федеральных органов государственной власти.

Обращаясь к анализу работы президиума, судя по доступной информации, размещенной на сайте совета и отдельным публикациям в средствах массовой коммуникации необходимо отметить, что этот орган относительно часто, как правило, раз в месяц собирался для рассмотрения текущих вопросов. Судя по официальным данным, с 24 июня 2010 года по 1 ноября 2012 года президиум совета собирался на свои заседания 18 раз (по неофициальным данным около 30 раз - примечание автора - П.К.), как правило, для рассмотрения текущих вопросов, связанных с выполнением мероприятий предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции. При этом только дважды на заседании президиума совета рассматривались материалы, связанные с исполнением им полномочий комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (28 сентября 2010 года и 24 мая 2011 года). Не исключено, что в дальнейшем практика использования президиума совета в качестве органа по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов будет расширена. Однако здесь становятся очевидными противоречия между указом Президента РФ, регулирующим деятельность президиума как органа по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированием конфликта интересов и положениями федерального законодательства о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции. В частности, положениям пункта 6 статьи 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» ^[3], предусматривающим требования к персональному составу органа, рассматривающего поступившие материалы о несоблюдении государственным гражданским служащим требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. В этой норме прямо указано, что число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов органа рассматривающего соответствующие материалы. Данное положение законодательства о государственной службе в полной мере сочетается с принципом федерального антикоррупционного законодательства, предусмотренного пунктом 7 статьи 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» - сотрудничество государства с институтами гражданского общества в противодействии коррупции ^[4]. На наш взгляд, для разрешения данного противоречия имеются два пути. Один направлен на сохранения названной функции за президиумом совета, но для этого необходимо ввести в его состав компетентных представителей экспертного сообщества являющихся членами совета (А.Г. Кучерену, Г.П. Окорокову, В.Н. Руденко, Т.Я. Хабриеву, Л.И. Якобсона). Другой путь подразумевает создание Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов для определенной категории должностных лиц. Эта комиссия может осуществлять свою деятельность либо при Президенте Российской Федерации, либо при совете, либо при президиуме совета. На наш взгляд, второй путь предпочтительнее, поскольку будет больше соответствовать как законодательству о государственной гражданской службе, так и федеральному антикоррупционному законодательству.

Необходимо отметить, что одна из основных функций президиума - формирование повестки заседания совета является сугубо технической и не представляет особого научного и практического интереса. Это обусловлено тем, что заседания совета с момента его образования проходили лишь 5 раз (30 сентября 2008 года, 10 марта 2009 года, 6 апреля 2010 года, 13 января 2011 года, 14 марта 2012 года) и специфика формирования повестки обусловлена регламентом проведения таких заседаний по другим вопросам. Вместе с тем, создание президиумом рабочих групп (комиссий) по отдельным вопросам его деятельности может вызвать определенный интерес как для организации работы региональных, так и муниципальных специализированных антикоррупционных органов с аналогичной для своего уровня компетенцией. Это обусловлено тем, что на уровне субъектов Российской Федерации процесс создания аналогичных рабочих органов обеспечивающих работу советов по противодействию коррупции при главах регионов ещё продолжается ^{[5, 6]}.

Как указано в самом нормативном правовом акте, регулирующим деятельность президиума совета, он для решения возложенных на него задач может создавать рабочие группы (комиссии) по отдельным вопросам из различных категорий населения. В состав рабочих групп и комиссий могут входить: а) члены совета; б) представители государственных органов; в) представители общественных объединений и организаций; г) эксперты, д) ученые, е) специалисты.

На начало октября 2012 года при президиуме совета были созданы две рабочие группы и одна комиссия. Первым рабочим органом президиума стала созданная его решением от 6 апреля 2010 года рабочая группа по взаимодействию со структурами гражданского общества под председательством члена совета и президиума совета министра юстиции России А.В. Коновалова численностью 35 человек. Цель создания этой комиссии очевидна - разработка предложений президиуму совета, совету и Президенту Российской Федерации по обеспечению взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции.

Вызывает интерес структура этой рабочей группы, в составе которой оказались два члена совета как от федеральных органов государственной власти (А.В. Коновалов), так и от институтов гражданского общества (А.Г. Кучерена), 9 представителей органов государственной власти, 12 представителей общественных организаций и объединений, 12 ученых, специалистов и экспертов. Последнюю группу очень сложно разбить на предложенные в нормативном правовом акте категории (специалисты, эксперты, ученые). Однако и так очевидно, что количественное преимущество в деятельности рабочей группы принадлежит представителям общественных объединений (организаций), квалифицированным специалистам (ученым, экспертам) и лишь около 30% членов рабочей группы - это государственные служащие. О заседании рабочий группы и вопросах рассмотренных на них лишь дважды упоминается на сайте Министерства юстиции Российской Федерации (заседания 22 марта 2011 года и 29 сентября 2011 года). Вместе с тем необходимо отметить, что заседания рабочей группы проходят регулярно - один раз в квартал по календарному плану работы, утвержденному руководителем группы и согласованным со всеми участниками предстоящих заседаний.

Несколько позже рабочей группы президиума по взаимодействию со структурами гражданского общества в июле 2010 года распоряжением Президента России при президиуме совета была создана Комиссия по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов по осуществлению международных договоров Российской Федерации в области противодействия коррупции (далее по тексту - комиссия - примечание автора - П.К.) ^[7].

Основной целью деятельности комиссии, было определено повышение эффективности координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов по осуществлению международных договоров Российской Федерации в области противодействия коррупции. К сожалению, персональный состав комиссии и положение о ней официально не опубликовывались. В соответствии с официальными документами регулирующим деятельность этой комиссии, известно только одно - её руководителем является С.Н. Дубик, - советник Президента Российской Федерации ^[8]. За период существования комиссии с 23 сентября 2010 года по ноябрь 2012 года она, судя по данным официального сайта совета, собиралась на свои заседания 6 раз (23 сентября 2010 года, 15 ноября 2010 года, 25 августа 2011 года, 25 ноября 2011 года, 24 апреля 2012 года, 24 октября 2012 года) и обсуждала вопросы взаимодействия с международными организациями в сфере противодействия коррупции. По результатам заседания комиссия формировала поручения федеральным органам исполнительной власти. По решению президиума совета от 4 октября 2011 года №28 в конце 2011 года была создана рабочая группа президиума по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти во главе с членом совета Э.С. Набиуллиной. Цель создания рабочей группы является вполне очевидной - взаимодействие представителей бизнес-сообщества с представителями органов государственной власти по выработке совместных мер по обеспечению взаимодействия в сфере противодействия коррупции и предоставление их президиуму совета. Персональный состав рабочей группы по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти был утвержден её руководителем в начале декабря 2011 года ^[9]. В состав образованной рабочей группы вошли 8 представителей бизнес-сообщества и 10 представителей органов государственной власти, а в последующем в марте 2012 года в её состав были включены ещё два представителя власти - депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.В. Климов и И.А. Яровая ^[10]. В последующем, в связи с кадровыми изменениями в органах государственной власти, персональный состав рабочей группы изменился. Во главе ее стал новый член совета, министр Министерства экономического развития России А.Р. Белоусов ^[11]. Вопреки, положениям о регулировании деятельности рабочих групп президиума совета, в составе этой группы не оказалось ни одного представителя экспертного сообщества (ученых, специалистов, экспертов). Возможно, это обусловлено тем, что, для руководителей групп требования Указа Президента РФ по этому вопросу носят рекомендательный, а не обязательный характер. Хотя, в соответствии с положениями того же указа, в составе этой рабочей группы имеются два члена ныне действующего совета (А.Р. Белоусов и И.А. Яровая). Безусловно, для повышения эффективности работы данной рабочей группы необходимо введение в её состав представителей экспертного сообщества. Во-первых, это приведет её состав в соответствии с положениями о регулировании состава рабочих групп президиума, а во-вторых, - дополнительно обеспечит реализацию принципа взаимодействия государства с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции. Судя по материалам официального сайта Министерства экономического развития Российской Федерации, рабочая группа собиралась трижды, но не удалось установить, какие именно вопросы она рассматривала на каждом из этих заседаний. На сайте имеется лишь обзор вопросов, рассмотренных на её третьем заседании.

Выводы

Проведенный нами анализ состояния дел и правового регулирования деятельности вспомогательных рабочих органов президиума совета, позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых , не определен единый процедурный порядок создания и функционирования рабочих групп и комиссий президиума совета. В одних случаях они создаются распоряжениями Президента Российской Федерации нормативно-правового характера, в других решениями президиума совета, подписываемых председателем - Руководителем Администрации Президента Российской Федерации, однако во всех случаях их персональный состав утверждается руководителями рабочих групп, в том числе и собственным ведомственным правовым актом. Во-вторых , разнородно правовое регулирование и организации деятельности вспомогательных рабочих органов президиума совета. Например, отсутствуют нормативные правовые акты, регулирующие деятельность рабочих групп, определяющих их правовой статус, цели и задачи, состав, требования к членам этих групп, их права и обязанности, основания ввода в состав и вывода из него и другие вопросы. Вместе с тем наиболее важные направления деятельности комиссии относительно полно описаны в рассмотренном нами президентском нормативном правовом акте. В-третьих , результаты заседаний вспомогательных рабочих органов президиума совета по-разному освещаются в средствах массовой коммуникации - в одних случаях сведения о заседаниях размещаются на сайте совета (заседания комиссии), в других избирательно на официальных сайтах федеральных органов государственной власти, руководители которых возглавляют эти вспомогательные рабочие органы. В-четвертых , неодинаково происходит формирование персонального состава вспомогательных рабочих органов президиума совета. В одних случаях качественный персональный состав этих органов происходит в соответствии с положениями о них, закрепленных в правовых актах Президента России (рабочая группа по взаимодействию со структурами гражданского общества), в других - по усмотрению руководителя вспомогательного рабочего органа с частичным исполнением этих нормативных правовых актов (рабочая группа по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти). В-пятых , по-разному происходит размещение сведений о персональном составе вспомогательных рабочих органов президиума совета. В одних случаях сведения о них имеются в свободном доступе (рабочая группа по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти), в других - сведения об их персональном составе ограничены и не размещаются в средствах массовой коммуникации (комиссия и рабочая группа по взаимодействию со структурами гражданского общества).

Рекомендации

Для разрешения выявленных нами очевидных противоречий в правовом регулировании формирования и деятельности вспомогательных рабочих органов президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции необходимо установить единый порядок их формирования и правового регулирования деятельности, а так же освещения их деятельности в средствах массовой коммуникации. На наш взгляд, правовое регулирование деятельности вспомогательных рабочих органов президиума совета групп (комиссий), определяющих их правовой статус, цели и задачи, состав, требования к членам рабочих групп, их права и обязанности, основания ввода в состав и вывода из него необходимо осуществлять лично председателем президиума совета. Для этих целей издавая распоряжения Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, которые необходимо размещать на сайте совета вместе с персональным составом рабочих групп и комиссий. Разумеется, что не следует в полном объеме размещать на сайте совета материалы результатов заседаний рабочих групп, а ограничится лишь кратким ежегодным отчетом о проделанной работе. Подводя итог проведенному нами анализу вопросов правового регулирования и деятельности президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, образуемых им рабочих органов (групп и комиссий) приходим к выводу о том, что правовое регулирование деятельности этих антикоррупционных органов как и их деятельность нуждается в дальнейшем совершенствовании. Вместе с тем, высказанные нами идеи и предложения по исправлению положения дел в этой сфере, хотя и носят дискуссионный характер, требуют дополнительных научных исследований, но уже и сейчас могут служить ориентиром для будущих изменений в правовом регулировании и организации их деятельности.

Библиография

1.О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года №815 (в ред. от 28 июля 2012 г. №1060) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008 - №21. - Ст. 2429.

2.Об утверждении состава Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и состава президиума этого Совета: Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2012 года №1060 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - №32. - Ст. 4485.

3.О государственной гражданской службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 года №79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №31. - Ст. 3215.

4.О противодействии коррупции: Федеральный закон 25 декабря 2008 года №273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - №52 (ч.1). - Ст. 6228.

5.О Республиканской экспертной группе по вопросам противодействия коррупции: Указ Президента Республики Татарстан от 2 июня 2012 года №УП-415 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. - 2012. - №43. - Ст.1457.

6.Об утверждении состава рабочей группы: Распоряжение Комитета по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2012 года №40-р // Документ находится в личном архиве автора.

7.О Комиссии по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов по осуществлению международных договоров Российской Федерации в области противодействия коррупции президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции: Распоряжение Президента Российской Федерации от 22 июля 2010 года N 489-рп (в ред. Указа Президента РФ от 28 июля 2012 года №1065) // Собрание законодательства РФ. - 2010. - №30. - Ст.4088.

8.О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в области противодействия коррупции: Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2012 года №1065 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - №32. - Ст.4485.

9.Об утверждении персонального состава рабочей группы по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти: Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 декабря 2011 года №699 // Документ размещен на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации.

10.О внесении изменений в персональный состав рабочей группы по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 2 декабря 2011 года №699: Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 марта 2012 года №153 // Документ размещен на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации.

11.О внесении изменений в персональный состав рабочей группы по вопросам совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнес-сообщества и органов государственной власти, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 2 декабря 2011 года: Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 августа 2012 года №525 // Документ размещен на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ru