Развитие законодательства об административном судопроизводстве: актуальные вопросы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФГОБУ ВПО Финансовый университет при Правительстве РФ

Развитие законодательства об административном судопроизводстве: актуальные вопросы

Приженникова Алёна Николаевна

кандидат юридических наук доцент

Аннотация

Множество дискуссий возникало о необходимости единого, специального закона Кодекса административного судопроизводства, который должен быть базовым в деятельности административных судов. Так, 21 мая 2013 г. Госдума приняла в первом чтении проект N 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - Кодекс). Свершилось, в России обнародован проект Кодекса! В соответствии с Кодексом предлагается закрепить в отдельном законе нормы, регулирующие правила рассмотрения судами общей юрисдикции дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (ст. 1). В отличие от арбитражного и гражданского судопроизводства для осуществления административного судопроизводства не предполагается создание отдельной группы федеральных судов. Рассматривать административные дела по правилам, содержащимся в Кодексе, будут суды общей юрисдикции. Таким образом, дела, возникающие из административно - правовых отношений отражены в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (далее ГПК РФ), в Арбитражном процессуальном кодексе РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ (далее АПК РФ). Параллельно с ГПК РФ и АПК РФ действуют процессуальные нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее КоАП РФ). Разделение норм административно-процессуального права между тремя кодексами - ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ - не обеспечивает необходимого уровня защиты прав граждан и организаций от произвола власти. Автор приходит к выводу, что административные дела должны рассматриваться в рамках самостоятельного административного процесса регулироваться Кодексом административного судопроизводства, который установит методологию, иные процессуальные действия по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений, т.к. административный спор отличается по основаниям, специфическим характером, субъектам, предмету.

Ключевые слова: административное судопроизводство, административный процесс, административное дело, административные процедуры, административные споры, суды общей юрисдикции, административно-правовые отношения, административная юстиция, подведомственность, подсудность

Abstract

There are many discussions regarding the need for an unified specialized law - the Code of Administrative Judicial Proceedings, which should serve as a fundamental act for the activities of the administrative courts. On May 1, 2013 the State Duma has adopted in the first reading the Draft N. 246690-6 of the Code of Administrative Judicial Proceedings of the Russian Federation (hereinafter, the Code). Finally, the draft Code was made public in Russia! According to the Code it is proposed to provide within the special law for the norms on judicial proceedings in the courts of general jurisdiction for the cases arising out of administrative and other public relations (Art. 1). Unlike arbitration and civil judicial proceedings there is no plan for the formation of a separate group of courts for the implementation of the administrative judicial proceedings. The courts of general jurisdiction shall deal with the administrative cases according to the rules established by the said Code. Therefore, the cases arising from administrative legal relations are reflected in the Civil Procedural Code of the Russian Federation of November 14, 2002 N. 138-FZ (hereinafter, the CPC of the RF), and the Arbitration Procedural Code of the Russian Federation of July 24, 2002 N. 95-FZ (hereinafter, the APC of the RF). In the parallel with the APC and CPC of the RF the procedural norms of the Administrative Offences Code of the Russian Federation of December 30, 2001 N. 195-FZ (hereinafter, the AOC of the RF) are applied. Division of administrative procedural norms among the three codes: the CPC, the APC and the AOC of the Russian Federation does not allow for provision of sufficient guarantees of rights of natural persons and legal entities from the abuse of competence by the public bodies. The author draws a conclusion that administrative cases should be dealt with within the framework of independent administrative process, and they should be regulated by the Code for Administrative Judicial Proceedings, establishing the methodology, other procedural acts regarding proceeding and decisions on the cases arising from such relations with due regard to the specific character of grounds, character, subjects and objects of such disputes.

Keywords: administrative judicial proceedings, administrative process, administrative case, administrative procedures, administrative disputes, courts of general jurisdiction, administrative legal relations, administrative justice, subject matter jurisdiction, court jurisdiction

Актуальные проблемы административной юстиции

Административная юстиция, направлена на улучшение жизни граждан, должна решить три основополагающие задачи: создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта (гражданина, индивидуального предпринимателя, общественных объединений и т.п.) с сокращением затрат (времени, денег, здоровья); повышение авторитета публичных органов исполнительной власти (понижение уровня бюрократии и коррупции); разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа^{[1, с. 44]}.

В настоящее время административные споры разрешают суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Нормы административно-процессуального права содержатся в трёх кодексах - Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, Кодексе РФ об административных правонарушениях.

По прежнемудела, возникающие из административно - правовых отношений в настоящее время, в гражданском судопроизводстве отражены в ст. 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (далее ГПК РФ). Аналогично с гражданско--процессуальным законодательством в арбитражном процессе дела, возникающие из публичных правоотношений сегодня, с одной стороны, рассматриваются по общим правилам искового производства, а с другой - регламентировано и некоторыми специальными правилами, отражающими особенности административных дел и административного судопроизводства. КоАП РФ регулирует как деятельность судов общей юрисдикции, так и административных органов (их должностных лиц). В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на противоречия административно-процессуальных норм указанных Кодексов, на трудности, возникающие из-за этого в судебной практике ^[2]. В науке административного права и в судебной практике многократно указывалось на то, что Кодексы сохранили множество неоправданных процессуальных несоответствий и возникающие при их применении сложности, что не всегда обеспечивает верховенство права при защите прав и свобод граждан и организаций в их взаимоотношениях с публичной властью.

Сегодня, проблема административной юстиции является наиболее дискуссионной. Вновь возраждаются вопросы о примущественных моделях административной юстиции наиболее адекватной Российским условиям.

Исследование зарубежного опыта подробно изложено Д.М. Чечотом^[3], В.В. Бойцовым, В.Я. Бойцовым^{[4, с. 42-53]}, А.Н. Пилипенко^{[5, с. 197-206]}, К.П. Зоммерманном, Ю.Н. Стариловым^{[6, с. 70-77]} и др. учеными.

Зарубежный опытдемонстрирует, чтоспециализированные суды, которые планируется учредить в России, действуют в ряде стран Европы длительное время.

Так, например специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она действует на стыке исполнительной и судебной властей: для нее характерно сочетание деятельности административных квазисудебных учреждений так и судов общей юрисдикции при расмотрении административных споров.

Модель судоустройства в Германии можно охарактеризовать тем, что действующее законодательство выделяет споры между частными лицами, которые относятся к компетенции общих судов, и публично-правовые споры, которые относятся к компетенции административных судов. При этом последние образуются путем их специализации и формируют стройную систему возглавляемую Высшим административным судом. Так, «система административных судов Германии имеет три инстанции: суды первой инстанции, высшие административные суды на уровне земель и Федеральный административный суд с местонахождением в г. Берлин. В то же время, в отдельных случаях, установленных законом, суды второй и высшей инстанций могут выступать как суды первой инстанции. Кроме того, на основании специальных нормативных актов и в соответствии с принятыми для них процессуальных правил, в Германии действуют социальные, финансовые и дисциплинарные суды, как специальные административные»^[7].

Судебная система Республики Болгарии включает в себя: Верховный кассационный суд, осуществляющий верховный судебный надзор за точным и единообразным применением законов всеми судами; Верховный административный суд, который осуществляет указанный выше надзор в административном правоприменении; апелляционные; окружные, военные и районные суды ^[8].

Таким образом, проанализировав модель административной юстиции некоторых европейских стран, можно с уверенностью отметить, что российская судебная система возьмет для себя самые положительные достижения мировой практики административной юстиции. Мы считаем, в перспективе целесообразным является создание обособленной ветви административных судов.

Становление административного судопроизводства

административный судопроизводство суд кодекс

Во многих странах (в том числе и бывшего СССР) приняты и действуют законы об административном судопроизводстве, например: Административном процессуальном кодексе Азербайджанской Республики от 30 июня 2009 г.; В Кодексе административного судопроизводства Республики Армения от 10 декабря 2007 г. ЗР-269; Административно-процессуальный кодекс Республики Болгария: вступил в силу с 12 июля 2006 г.; Административно-процессуальный кодекс Грузии: принят 23 июля 1999 г.: вступил в силу с 1 января 2000 г.; Административно-процессуальный закон Латвии: принят Сеймом 25 октября 2001 г.: вступил в силу 14 ноября 2001 г.; О производстве по административным делам: закон Литовской Республики от 14 января 1999 г. № VIII-1029; Кодекс административного судопроизводства Украины: принят 6 июля 2005 г. № 2747-IV: вступил в силу с 1 сентября 2005 г.; Административно-процессуальный кодекс Эстонской Республики: принят 25 февраля 1999 г.: вступил в силу с 1 января 2000 г.

Так, законотворческая практика в области формирования института административного судопроизводства других стран также выступает в качестве еще одного дополнительного обоснования необходимости развития в России административного процессуального законодательства.

Необходимо отметить, что Кодекс административного судопроизводствеа чрезвычайно актуален. Уже сегодня очевидны противоречия и недостатки данного законопроекта, устранение которых, является важнейшей задачей не только законодателей, но и ученых.

В соответствии со ст. 18 Кодекса, которая называется «Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе» на наш взгляд, не достаточно полно отражена. Так, данная норма раскрывает следующие понятия: административное дело, административное исковое заявление, административный истец, административный ответчик, заинтересованное лицо. А ведь в научном мире отсутствует однозначное определение таких понятий например, как «административное судопроизводство», «административный процесс». В проекте Кодекса не определены важнейшие категории, касающиеся публичного администрирования и его результатов, которые становятся предметом судебного обжалования (административный правовой акт, нормативный правовой акт); не предлагаются определения основных понятий, которые используются в кодексе.

В связи с этим, считаем необходимым: законодательно закрепить понятие административное судопроизводство; необходимо указать значение термина орган публичной власти. Таким образом не пришлось бы пояснять в каждой статье кто такие субъекты спора; указать понятие административный договор; дополнить понятием разумный срок (см. ст. 11) и возможностью использования критерия разумности при определнии срока, т.к. данное понятие также является основным, и используется в Кодексе и др.

Представляется необходимым обратить внимание на проблему принципов административного судопроизводства, которая является неисчерпывающая.

В научном мире бытует мнение, что принципы должны быть общими для всех видов юридического процесса^[9].

Мы считаем, что споры гражданина с государством построены на совершенно иных процессуальных принципах, специальных процессуальных принципах и в Кодексе (ст. 7) не достаточно полно отражены. Учеными административистами были предложены специфические принципы, отражающие особенности административного судопроизводства^[10] и т.д.

Представляется необходимым дополнить ст. 7 следующими принципами: правомерности; диспозитивности; официальное выяснение обстоятельств по административному делу; быстроты и экномичности процесса; объективной истины; обеспечение права на апелляционное и кассационное обжалование решений административного суда; альтернативного разрешения спора; запрещение произвола при рассмотрении административных дел.

Проект Кодекса не дает определение подведомственности и подсудности дел, которые по своему содержанию могут быть отнесены к разным видам судопроизводства.

Так, в соответствии с ГПК РФ, а именно гл. 3 которая называется «Подведомственность и подсудность» и АПК РФ, гл. 4 называется «Компетенция арбитражных судов» и содержит два параграфа: «Подведомственность» и «Подсудность» определение понятий «подведомственность» и «подсудность» в указанных кодексах также отсутствует.

Например, практика работы Высшего административного суда Украины демонстрирует следующее: «дела, которые должны рассматриваться в порядке гражданского, хозяйственного или даже уголовного судопроизводства, рассматривает административный суд. И сколько бы Верховный суд Украины ни отменял решения админсудов по земельным спорам, правам собственности на другие объекты недвижимого имущества, они продолжают рассматривать такие дела, вообще неподсудные админсудам. Катастрофически нарушая предусмотренные законом сроки рассмотрения собственных дел, административные суды во главе с ВАСУ никак не хотят смириться с тем, что земельные вопросы -- не их»^[11].

Мы считаем, в интересах доступности правосудия, необходимо конкретизировать понятие «подведомственность» и «подсудность», т.к. не понятно, как должны определяться процессуальные последствия нарушений процедуры той или иной подведомственности и подсудности.

Представляется важным принятие Федерального закона «Об административных процедурах» предстоит сложная правоприменительная практика. Актуальность этого вопроса не вызывает сомнений, т.к. нститут административных процедур -- неотъемлемая часть современного административного права. Анализ зарубежного опыта показывает, что в странах, которые имеют продолжительную практику применения законодательства об административных процедурах, в системе государственного управления установился надлежащий правовой порядок.

Так, например, данный закон действует: в Польше (Кодекс административной процедуры в Польше (1960 г.); в Австрии (Закон Австрии «Об общих положениях административных производств», от 1 февраля 1991 г.); в Германии (Закон ФРГ 1976 года «Об административном производстве (администртаивных процедурах)»); в США (Закон «Об административных процедурах» 1946 г.); в Швейцарии (Федеральный Закон «Об административных процедурах» от 20.12.1968 г.); в Республике Беларусь (Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур»); в Кыргызской Республике (Закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах»); в Болгарии (Закон «Об административной процедуре» (1979 г.)); в Республике Казахстан (Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. № 107-II «Об административных процедурах»).

Учитывая необходимость упорядочения юридической терминологии, обоснованного выделения в административном праве Российской Федерации

института административных процедур, а также оптимизации законодательного регулирования в Законе необходимо прописать: понятие административных процедур; перечень процедур; нормы права, регулирующие административно-процедурные отношения; принципы административных процедур; создать с помощью административных процедур возможность реализации и защиты своих прав и законных интересов физическим и юридическим лицам, а также представителям малого и среднего бизнеса; регламентировать перечень процедур; закрепить параметры, по которым можно судить о законности и не законности административных актов, ничтожности и оспоримости актов, вопросы действительности и недействительности актов, процедурах принятия.

Заключение

Необходимо отметить, что в современных условиях назрела правовая потребность в совершенствовании рассмотрения и разрешения административных споров, механизма обжалования действий органов исполнительной власти, нарушивших права и свободы гражданина.

В этой связи, административное судопроизводство должно осуществляться административными судами и регулироваться Кодексом административного судопроизводства, и Федеральным законом «Об административных процедурах».

Библиография

1. Панова И.В. Административная юстиция в России: поиск определения, история вопроса: извлечение // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. N 3. С. 44.

2. Абсалямов А.В. Теоретические и практические аспекты соответствия правовых институтов административного и арбитражного процессов // Российский ежегодник предпринимательского (коммерческого) права. 2008. № 2 / Под ред. В.Ф. Попондопуло. СПб., 2009.

3. Чечот Д.М. Административная юстиция. Вопросы теории. Ленинград, 1976.

4. Бойцов В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении. // Государство и право, 1994. №5. С. 42 - 53.

5. Пилипенко А.Н. Контроль деятельности исполнительной власти за рубежом.//Журнал Российского права, 1998. № 10/11. С. 197 - 206.

6. Зоммерманн К.П., Старилов Ю.Н. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии: история развития и основные черты.// Государство и право, 1999. №7. С. 70 - 77.

7. Завалюнюк И.В. Модель административной юстиции в Украине и мире // URL: http://www.info-library.com.ua.

8. Завалюнюк И.В. Указ.соч.

9. Разоренов К.И. К вопросу о принципах административно-юрисдикционного процесса //Административное право и процесс. 2010. № 4; Шергин А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности //Административное право и процесс. 2010. № 3.

10. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административно-правовые проблемы теории и практики разрешения публично-правовых споров. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2004. С. 112; Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Гражданин и публичная власть // Административное право: теория и практика. Материалы научной конференции. М., 28 ноября 2001 г.; Хаманева Н.Ю. Реформа судебной власти: нужны ли административные суды в России? // Гражданин и право. 2001. № 5.

11. URL: http://gazeta.zn.ua.

12. Приженникова А.Н. Административная юстиция в современном мире: актуальные вопросы // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. 11. C. 123 - 130. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.11.10319. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_10319.html.

13. Приженникова А.Н. Состояние правового регулирования административного судопроизводства: пути решения. // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. 5. C. 70 - 85. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.5.8739. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_8739.html.

14. Приженникова А.Н., Баранов В.А. Актуальность институтов административного судопроизводства зарубежных стран для российского законодательства. // Административное и муниципальное право. 2014. 1. C. 53 - 57. DOI: 10.7256/1999-2807.2014.1.10273.

15. Сухарева Н.В. Сравнительно-правовой анализ административно- процессуального законодательства в России и Германии (вопросы сиситематизации) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. 2. C. 84 - 92.

16. Приженникова А.Н. Проблемы формирования современной модели административного судопроизводства в России // Административное и муниципальное право. 2013. 6. C. 673 - 679. DOI: 10.7256/1999-2807.2013.06.12.

Размещено на Allbest.ru