Особливості правового регулювання пенсійного забезпечення за віком у період незалежності України

Метою статті є аналіз особливостей пенсійного забезпечення за віком у період незалежності України та визначення етапів розвитку правового регулювання пенсійного забезпечення за віком.

У період незалежності пенсійне законодавство розвивалося досить динамічно та фактично зазнало трьох концептуальних реформ. Перша реформа пенсійного законодавства розпочалась у 90-х роках і була обумовлена необхідністю удосконалення, в першу чергу, раніше чинного законодавства (яке зберігало класовий характер та інші елементи соціальної несправедливості), а також принциповими змінами політичних і економічних відносин у суспільстві [2, с. 84].

Так, 5 листопада 1991 р. Верховна Рада України прийняла Закон України “Про пенсійне забезпечення”, який частково діє й до сьогодні. Цей Закон майже нічим не відрізнявся від Закону СРСР 1990 року, тобто деякі норми українського пенсійного законодавства залишилися ще з радянських часів. Істотно збільшилась кількість пільгових категорій пенсіонерів, які одержали право на достроковий вихід на пенсію. Віковий ценз для виходу на пенсію за віком на пільгових умовах знижувався від 5 до 15 років для більше як двадцяти категорій працівників. Недоліком вказаного Закону було й залишається те, що він не враховував демографічного чинника, тобто процесу старіння населення.

Подальшим нормативно-правовим актом, який був спрямований на удосконалення пенсійного забезпечення в Україні та передбачав засади формування в Україні загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, стали Основи законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування [3]. Так, у ст. 4 серед видів загальнообов'язкового державного соціального страхування було визначено пенсійне страхування. Виходячи зі змісту п. 1 ч. 1 ст. 25, пенсії за віком є видом матеріального забезпечення пенсійного страхування, й досягнення пенсійного віку визначалося умовою надання матеріального забезпечення особам за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням (ст. 26). Таким чином, цим документом було закладено нову форма пенсійного забезпечення за віком для покращення в подальшому життєвого та фінансового рівня пенсіонерів. Однак Основи законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування були прийняті “на перспективу”, тому будь-яких позитивних змін у практичному аспекті для більшості пенсіонерів не відбулось.

Відголоском прийняття Закону України “Про пенсійне забезпечення” стало суттєве фінансове навантаження на Пенсійний Фонд України, адже вадою пенсійної системи була невиправдана значна диференціація (пільговість), яка виявлялася в особливих умовах виходу на пенсію значної кількості категорій населення. Тому був прийнятий Указ Президента України № 291/98 від 13 квітня 1998 р. “Про основні напрями реформування пенсійного забезпечення в Україні” [4]. Цим документом було визначено низку проблем, зокрема щодо пенсійного забезпечення за віком: низький рівень пенсійного забезпечення; майже відсутня диференціація розмірів пенсій; наявність значних переваг і пільг у пенсійному забезпеченні окремих категорій працівників при однаковому рівні відрахувань на пенсійне забезпечення; несвоєчасна сплата страхового збору (внесків) до Пенсійного фонду України, що спричинило заборгованість з виплати пенсій. Варто відмітити, що цей Указ мав декларативний характер, оскільки більшість завдань, які передбачались у ньому, так і не були виконані, що знову ж таки не сприяло прогресивному розвитку соціального забезпечення в Україні.

У період реформування пенсійного забезпечення видавались й інші нормативно- правові акти та акти глави держави, які сприяли докорінним змінам у пенсійній системі України. Одним з таких документів було послання Президента України від 10 жовтня 2001 р. № 1-14/1349 “Про основні напрямки реформування системи пенсійного забезпечення населення України” [7], яким визначалася мета реформування пенсійної системи -- забезпечення належного рівня життя людей на засадах соціальної справедливості, гармонізації відносин між поколіннями та сприяння економічному зростанню. У цьому контексті визначалось, що найбільш прийнятною для України є багаторівнева пенсійна система, і передбачалося здійснити пенсійну реформу за трьома напрямами: реформування солідарної системи, створення обов'язкової накопичувальної системи та розвиток системи добровільних накопичень.

Необхідність проведення пенсійної реформи стала нагальною потребою того періоду. Це зумовило прийняття низки нових законів, зокрема Закону України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування” [10], Закону України “Про недержавне пенсійне забезпечення” [11], у той час як положення Закону України “Про пенсійне забезпечення” [12] продовжували застосовуватися лише в частині визначення права на пенсію за віком на пільгових умовах і за вислугу років. Основною рисою цієї пенсійної реформи можна назвати перехід від однорівневої системи державного пенсійного забезпечення за віком до трирівневої системи пенсійного забезпечення на основі страхових внесків зобов'язаних осіб.

Вищезазначені закони і до сьогодні залишаються бути основними нормативно- правовими актами, які регулюють питання пенсійного забезпечення в Україні. Так, у Законі України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування” передбачалися кардинальні зміни в пенсійному законодавстві, які повинні були б забезпечити “прозорий” розрахунок пенсій кожним громадянином, введення персоніфікованого обліку громадян, збільшення розміру пенсійних виплат за рахунок страхових внесків, вивільнення і розвантаження солідарної системи за допомогою накопичувальної системи та недержавного пенсійного забезпечення.

У подальшому рівень пенсій за віком і загалом пенсійного забезпечення залишався низьким, тому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 грудня 2005 р. № 525-р було схвалено Стратегію розвитку пенсійної системи [15], метою якої був розвиток та посилення фінансової стабільності першого рівня, запровадження другого рівня та сприяння належному функціонуванню третього рівня пенсійної системи України.

Враховуючи всі недоліки сучасної пенсійної системи в Україні, Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням від 14 жовтня 2009 р. [16] схвалив Концепцію подальшого проведення пенсійної реформи, в якій передбачається вдосконалення пенсійної системи та подальше проведення пенсійної реформи. Варто погодитися з думкою С. О. Сільченка, що ця Концепція, враховуючи всю складність ситуації у пенсійній сфері, зумовлену недостатністю доходів Пенсійного фонду України для виплати пенсій, а також подальшим загостренням демографічної ситуації у країні через збільшення співвідношення кількості пенсіонерів до числа працюючих, повинна б містити підходи до вирішення найбільш гострих питань пенсійного забезпечення, таких як, по- перше, чи слід підвищувати вік виходу на пенсію; по-друге, яким повинно бути страхове навантаження на заробітну плату працюючих; по-третє, чи варто збільшувати вимоги до мінімальної тривалості страхового стажу, що дають право на пенсію за віком у розмірі прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб; по-четверте, чи варто уніфікувати пенсійне забезпечення всіх громадян, відмовившись від існування різних пенсійних програм; по-п'яте, яким чином забезпечити диференціацію пенсійного забезпечення не лише за абсолютними величинами на момент їх призначення, але й згодом з урахуванням інфляційного чинника. Необхідність обгрунтованих відповідей на ці питання вимагає перегляду основних положень Концепції. Основним завданням законодавців повинно стати вирішення такої дилеми: окреслення параметрів функціонування пенсійної системи, за яких вона могла б ефективно функціонувати, не повинно порушувати вимог ст. 22 Конституції України щодо неможливості звуження обсягу та змісту існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів [17, с. 261-262].

Так, з 1 жовтня 2011 р. призначення пенсій почало здійснюватись у межах нового законодавства. Але зміни не стосуються пенсіонерів, які вже отримували пенсії: їхні пенсії не підлягають обмеженню чи зменшенню.

Цей Закон передбачив обмеження максимального розміру пенсії (не більше 10 прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність), що, на нашу думку, є правильним з точки зору соціальної справедливості. Відбулись зміни і щодо загальних умов призначення пенсії за віком, що передбачені ст. 26 Закону України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування”. Так, якщо раніше необхідно було мати 5 років страхового стажу для того, щоб в особи виникло право на пенсію, то відтепер лише за наявності не менш ніж 15 років. Також збільшено загальну тривалість страхового стажу для жінок з 20 до 30 років та для чоловіків з 25 до 35 років. Беззаперечно, підвищення тривалості страхового стажу стане передумовою зменшення понаднормового страхового стажу, що, у свою чергу, призведе також до зменшення розмірів пенсій за віком. Законом передбачено поступове підвищення пенсійного віку для жінок до 60 років протягом 10 років на 6 місяців кожного року. Однак збільшення пенсійного віку для жінок на п'ять років та залишення на існуючому рівні пенсійного віку для більшості чоловіків викликає сумніви з точки зору рівності конституційних прав та неможливості обмежень прав за ознаками статі (ч. 2 ст. 24 Конституції України).

Отже, деякі положення Закону не враховують приписи Конституції України, що, в першу чергу, проявилось у звуженні змісту та обсягу існуючих прав та свобод шляхом підвищення пенсійного віку для жінок до 60 років, збільшення нормативного страхового стажу для жінок до 30 років та для чоловіків до 35 років, збільшення тривалості мінімального страхового стажу до 15 років. Таким чином, пенсійне забезпечення населення України і сьогодні не позбавлено проблем, які, в першу чергу, полягають у неналежному функціонуванні системи пенсійного забезпечення, оскільки до цих пір не запроваджено накопичувального рівня, що негативно впливає на матеріальне забезпечення осіб. Крім того, як зазначалось вище, умови призначення пенсії за віком певним чином обмежують права пенсіонерів.

З огляду на вищевикладене, можна зробити висновок, що прийняття таких законів України, як “Про пенсійне забезпечення”, “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування”, “Про недержавне пенсійне забезпечення”, “Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи” та особливості регулювання пенсійних відносин, які характеризують кожен із них, умовно ділить період незалежності України на такі етапи:

1990-2002 роки -- становлення та розвиток пенсійного забезпечення за віком у перші роки незалежності України. Прийняття Закону України “Про пенсійне забезпечення” та спроба створити нову модель пенсійного забезпечення на принципах страхування;

2003-2010 роки -- трансформація пенсійного забезпечення за віком шляхом запровадження нової трирівневої системи пенсійного страхування та розмежування фінансування виплати пенсій між Державним бюджетом і Пенсійним фондом. Прийняття законів України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування” та “Про недержавне пенсійне забезпечення” і створення системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, яка синхронізується з нормами європейського законодавства;

2011 рік-до сьогодні -- удосконалення пенсійної системи та подальше проведення пенсійної реформи. Прийняття Закону України “Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи” та внесення змін до пенсійного законодавства, зокрема до Закону України “Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування”, в тому числі з питань щодо пенсійного віку, обчислення страхового стажу, розміру пенсії за віком.

Ключові слова: пенсійний вік, пенсійне забезпечення за віком, реформування, розвиток пенсійного забезпечення, солідарна пенсійна система, страховий стаж.

Исследованы особенности, развития законодательства о пенсионном обеспечении по возрасту в период обретения Украиной независимости; охарактеризованы, три концептуальные реформы пенсионного законодательства в Украине; осуществлен анализ содержания нормативноправовых актов, принятие которых способствовало реформированию и изменению пенсионной системы Украины, внедрению новой трехуровневой системы пенсионного страхования, которая синхронизируется с нормами европейского законодательства, в том числе по вопросам, касающимся пенсионного возраста, исчисления страхового стажа, размера пенсии по возрасту; выявлен ряд проблем, которые мешают обеспечить надлежащий уровень материального обеспечения; определены этапы становления, формирования, развития и совершенствования пенсионного обеспечения по возрасту в современной солидарной пенсионной системе.