Збалансування міського бюджету: сучасні виклики

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК336.1:352

Збалансування міського бюджету: сучаснівиклики

О.В. Ольшанський

Принцип збалансованості місцевих бюджетів, який передбачає гармонійне співвідношення їх доходної та видаткової частин, багато років тому вставлений в українському законодавстві, але все ще залишається задекларованим, про що свідчать такі дані: сьогодні дотаційність 5419 бюджетів місцевого самоврядування становить понад 70 %, 483 територіальні громади на 90 % утримуються за рахунок коштів державного бюджету [7]. У сучасних умовах складної політичної ситуації, економічної кризи, фінансової нестабільності та інфляції актуалізується питання пошуку шляхів вирішення проблеми нестабільності доходних джерел місцевих бюджетів та нестачі у органів місцевого самоврядування фінансових ресурсів, достатніх для виконання завдань, покладених на них, що призводить до розбалансування місцевих бюджетів.

Проблеми місцевих бюджетів постійно перебувають у центрі уваги представників різних галузей науки - економіки, права, державного управління та ін., що свідчить про їх міждисциплінарний характер. Окремі аспекти функціонування бюджетного механізму на місцевому рівні, серед яких - формування доходної бази, роль держави у формуванні доходів місцевих бюджетів, оптимізація видаткової частини бюджету, організація міжбюджетних відносин та ін., досліджують такі вітчизняні вчені, як О. Василик, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніна, В. Мамонова, К. Павлюк, О. Слобожан, О. Сунцова, С. Юрій та ін. [3; 5; 9-10]. Це свідчить про те, що завдання збалансування місцевих бюджетів є багатогранним, його вирішення потребує спільних зусиль вчених та фахівців, державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування.

Відмічаючи позитивний внесок досягнутих результатів наукових розвідок у розв'язання проблем місцевих бюджетів, слід зауважити, що питання обгрунтування механізмів та інструментарію збалансування місцевих бюджетів все ще залишається не до кінця досліджуваним.

Метою статті є пошук шляхів забезпечення збалансованості місцевих бюджетів, посилення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань життєдіяльності міста в умовах сучасних викликів, обумовлених ускладненням соціально-економічної та суспільно-політичної ситуації в країні.

З метою запобігання виникненню ризиків розбалансування місцевих бюджетів у процесі їх виконання, створення умов для своєчасної виплати заробітної плати, стипендій, пенсій, інших соціальних виплат, економного і раціонального використання бюджетних коштів та посилення фінансово- бюджетної дисциплінку березні 2014 р. Кабінетом Міністрів України було прийнято розпорядження “Про заходи щодо збалансування місцевих бюджетів у 2014 році в процесі їх виконання”. Проте в ньому увага приділяється переважно заходам щодо “вишукання додаткових джерел надходжень до бюджетів, у тому числі за рахунок детінізації економіки (не менш як 2 % доходів загального фонду), дотримання жорсткого режиму економії бюджетних коштів (не менш як 1 відсоток видатків на бюджетну сферу) та посилення фінансово-бюджетної дисципліни” тощо [8]. Між тим у сучасних умовах виникають такі виклики, з негативними наслідками яких органи місцевого самоврядування самостійно неспроможні справитися.

Так, одним із викликів сьогодення щодо забезпечення життєдіяльності та розвитку територіальних громад стало протистояння на сході України. Окремо збройний конфлікт на території Луганської і Донецької областей спричинив значний приплив до м. Сєвєродонецька (Луганська обл.) переселенців із зони бойових дій - інших населених пунктів цих регіонів. При цьому станом на кінець листопада 2014 р. до дошкільних закладів міста поступило більш ніж 130 дітей, до шкіл - 658 учнів, у позашкільних закладах освіти займаються 129 вихованців з інших населених пунктів; в закладах охорони здоров'я міста щодобово проходять лікування більш ніж 150 іногородніх хворих, серед яких не лише вимушені переселенці, а й військовослужбовці, що задіяні в антитерористичній операції (за оперативними даними відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування міста). Крім того, м. Сєвєродонецьк фактично стає центром Луганської обл., у зв'язку з чим до нього протягом останніх місяців переміщуються служби Луганської обласної державної адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади та інші органи державної влади (СБУ, прокуратура та ін.).

Це означає, що значно збільшується навантаження на фінансові можливості міського бюджету, виникають додаткові витрати, непередбачені у ньому на поточний бюджетний період. Усе це викликає нарощування кредиторської заборгованості по видатках міського бюджету, яка станом на 01.11.2014 р. склала 22118,1 тис. грн, у т.ч. по захищених видатках - 16713,1 тис. грн. Причиною виникнення даної проблеми є значне невиконання показників доходно! частини міського бюджету (таблиця).

Як видно з табл. 1, очікуване виконання бюджету по доходах загального фонду без урахування трансфертів може бути 76,2 %, а сума недоотриманих доходів складе 51073,2 тис. грн. При цьому виконання плану надходжень за IV квартал прогнозується лише 41,5 %, що продовжує низхідну тенденцію останніх місяців (жовтень - 57,4 %, листопад - 46,6 %). Такий низький рівень фактичного виконання плану по доходах загального фонду міського 312 бюджету значною мірою обумовлений недоотриманням надходжень від податку на доходи фізичних осіб, оскільки вони в кошику I (доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів) складають більше 90 %, а у доходах загального фонду без урахування трансфертів - 75 %. У свою чергу, невиконання показників по податку на доходи фізичних осіб пов'язано з тим, що внаслідок збройного конфлікту на підприємствах міста спостерігається значне ускладнення фінансово-економічної ситуації, велика кількість суб'єктів господарської діяльності-фізичних осіб припинили здійснення фінансово-господарської діяльності. На основному бюджетоутворюючому підприємстві міста - ПрАТ “Сєвєродонецьке об'єднання “Азот” - протягом ІІ-ІІІ кварталів 2014 р. відбулося скорочення штатних працівників майже на 10 %, а працівників за цивільно-правовими договорами - на 40 %. До того ж, із-за повної зупинки виробничих потужностей ПрАТ “Азот” нарахування заробітної плати працівникам здійснюється без заохочувальних виплат, що також призводить до зменшення надходжень до місцевого бюджету від податку на доходи фізичних осіб - у порівнянні з відповідним періодом минулого року таке скорочення склало 9450,0 тис. грн. Усього по місту недоотримання сум цього податку відбулося по 613 підприємствам та по 479 фізичним особам-підприємцям, що й призвело до зменшення відповідних надходжень до міського бюджету. бюджет конфлікт місцевий самоврядування

Таблиця Прогноз виконання плану по доходах загального фонду міського бюджету м. Сєвєродонецьк на 2014 р.

З іншого боку, в умовах постійного збільшення кількості переселенців потреба міста у додаткових асигнуваннях на здійснення видатків для забезпечення повноцінного функціонування бюджетних установ та служб міста, якісного і своєчасного виконання органами місцевого самоврядування перед громадою зобов'язань, покладених на них державою, зросла до безмаль 40 млн грн. У такій ситуації органи влади міста вимушені звертатися до Кабінету Міністрів України з проханням непередбачених 90 млн грн трансфертних коштів у вигляді додаткової дотації. И це за умови, що у свій час міський бюджет на 2014 р. був затверджений з профіцитом за загальним фондом у сумі 608 581 грн (рішення сесії міської ради від 03.02.2014 р. № 3512).

Крім того, слід відзначити, що у найближчі часи місту необхідні додаткові кошти на регенерацію зруйнованих та пошкоджених у результаті

збройного конфлікту об' єкгів, серед яких першочергового відновлення потребують об'єкти дорожньо-транспортної інфраструктури (автомобільні мости) та житлового фонду (за попередніми розрахунками не менш 10 млн грн необхідно на відбудову двох мостів через річки Сіверський Донець та Борова між містами Сєвєродонецьк, Лисичанськ і Рубіжне).

Наведені дані свідчать про слабкість місцевих бюджетів, відсутність у них певного “запасу міцності” на випадок надзвичайних ситуацій та непередбачуваних обставин. Виходячи з викладеного вище, вважаємо за доцільне: введення обов'язковості формування резервного фонду місцевого бюджету (чинний Бюджетний кодекс України встановлює, що рішення стосовно необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає відповідна місцева рада [1, ст. 24]); збільшення його граничних обсягів з 1 % обсягу видатків загального фонду місцевого бюджету, існуючого сьогодні, до 5 %; розширення напрямів його використання, а саме - законодавчо передбачити можливість передачі частини його коштів до загального фонду задля фінансування захищених статей(в кризових обставинах) за умови їх повернення не пізніше ніж у наступному бюджетному періоді; встановлення порядку (на відміну від існуючого [6]), що розподіл бюджетного призначення резервного фонду бюджету міста при цьому проводиться за рішенням міської ради.

Нова модель фінансового забезпечення місцевих бюджетів територіальних громад та міжбюджетних відносин, закладена у законопроекті щодо бюджетної децентралізації, передбачає надати місцевим бюджетам бюджетну автономію та фінансову самостійність, що відповідає принципам, закріпленим у Європейській хартії місцевого самоврядування, (ратифікована Верховною Радою України ще в 1997 р.), яка задекларувала положення стосовно права органів місцевого самоврядування на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень, а також встановила, що обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом [4].

В Україні сьогодні має місце занадто широкий перелік задекларованих державою соціальних зобов'язань, які делегуються на виконання органам місцевого самоврядування, проте не підкріплюються адекватним фінансовим забезпеченням. Серед них слід відмітити визначення обсягів фінансування соціальних пільг, наданих державою, зокрема - щодо пільгового проїзду, які не компенсують реальні витрати перевізників на перевіз пільговиків, що призводить до занепаду комунального транспорту, та ін. При цьому за останні роки недофінансування делегованих повноважень збільшилося: якщо у 2010 р. загальна забезпеченість делегованих повноважень складала 86 %, а у 2011 р. - 83,5 %, то у 2012 р. - лише 80 %. Для забезпечення виконання делегованих державою повноважень органи місцевого самоврядування, за умови їх недофінансування з боку держави, вимушені відволікати немалу частку власних бюджетних коштів: 2010 р. - 25,6 %; 2011 р. - 33,4 %; 2012 р. - 42,6 %. Відзначимо, що у цілому в структурі видатків місцевих бюджетів в Україні питома вага видатків на виконання делегованих повноважень значно перебільшує аналогічні показники в європейських країнах. Наприклад, у 2010 р. у Словаччині цей показник складав 52,88 %, у Польщі - 55,48 %, в тої же час в Україні - 84,57 %, що вважаємо також певним викликом фінансового забезпечення життєдіяльності громади [9].

Згідно з чинним законодавством найбільш суттєвими впливами держави на формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування вважаємо встановлення джерел надходжень для доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів; визначення обсягів міжбюджетних трансфертів та їх розподіл між різними рівнями місцевих бюджетів, а також обсягів трансферів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету; встановлення Міністерством фінансів розрахункових (контрольних) показників для місцевих бюджетів, які найчастіше не відповідають реальним потребам територіальних громад та їх об'єднань (при цьому, для прикладу, у 2013 р. із 692 місцевих бюджетів, що мають прямі бюджетні відносини з державним бюджетом, 472 не виконали розрахункові показники Міністерства фінансів, що склало 68,2 %).

Так, в останні роки частка трансфертів, що передаються з державного бюджету, у структурі доходів місцевих бюджетів склала: 2010 р. - 49,1;

р. - 52,3; 2012 р. - 55,2; 2013 р. - 52,4 %. Окрім того, незважаючи на те, що починаючи з 2011 р., частка трансфертів, що передаються з місцевих бюджетів до державного бюджету, у видатках місцевих бюджетів має тенденцію до зменшення (2008 р. - 5,7, 2009 р. - 5,8, 2011 р. - 1,5,

р. - 0,6 %), загальний обсяг трансфертів до державного бюджету у р. трішки збільшився і склав 1 609,3 млнгрн, що склало 0,7 % усіх видатків місцевих бюджетів [2].

Одним із завдань у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні визначено створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов та формування кадрового складу для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень, що має здійснюватися з дотриманням таких принципів: наявність ресурсів, необхідних для здійснення визначених законом повноважень органів місцевого самоврядування; обчислення обсягу дотації вирівнювання на основі уніфікованих стандартів надання публічних послуг; надання трансфертів з державного бюджету безпосередньо кожному місцевому бюджету; визначення фінансовою основою здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень податків та зборів, які пов'язані з територією відповідної адміністративно-територіальної одиниці та ін. [7].

Крім того, слід відзначити як позитивне запропоноване у законопроекті, розробленому урядом щодо бюджетної децентралізації, запровадження нових видів трансфертів як забезпечення делегованих повноважень (базова дотація, освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів, медична субвенція; субвенція на забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру), що створює умови для реформування системи соціальних стандартів, які, у свою чергу, повинні враховуватись при формуванні місцевих бюджетів. При цьому передбачається, що базова дотація матиме компенсаторний характер та забезпечуватиме вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів за доходами, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування.

Проведене дослідження дозволило зробити такі висновки, що можуть стати предметом подальших розвідок. По-перше, потребує трансформації композиційна будова місцевого бюджету через призму зміни співвідношення його елементів (загального, спеціального та резервного фондів), зокрема - переведення резервного фонду із другорядного в паритетний.

По-друге, ключовим напрямом трансформаційних змін має стати перехід від патерналістської парадигми ролі держави у формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування як системи міжбюджетних відносин, побудованих на контролі та опіці держави, до збалансування загальнодержавних і регіональних інтересів, інтересів конкретних громад, раціонального використання власного потенціалу територій.

По-третє, право органів місцевого самоврядування на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень, визначене Європейською хартією місцевого самоврядування, може знайти реалізацію через виведення коштів кошику II (тобто доходів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а тому є власними доходами місцевих бюджетів) із юрисдикції Державної казначейської служби України щодо обслуговування виконання місцевих бюджетів.

Література

1. Бюджетний моніторинг: Аналіз виконання бюджету за 2013 рік / [В. В. Зубенко, І. В. Самчинська, А. Ю. Рудик та ін.] ; ІБСЕД, Проект “Зміцнеення місцевої фінансової ініціативи (ЗМФІ-ІІ) впровадждення”, USAID. - К., 2014. - 80 с.

2. Диверсифікація доходів місцевих бюджетів : [монографія] / [за ред. І. О. Луніної]. - К. : Ін-т екон. та прогнозув. НАН України, 2010. - С. 2. 316

3. Європейська хартія місцевого самоврядування // Офіційний вісник України. - 2013. - № 39. - Ст. 1418.

4. Мамонова В. В. Місцеві бюджети: стан та основні напрямки реформування / В. В. Мамонова, Ю. С. Шибалкіна // Публічне управління: теорія та практика. - 2011. - № 2. - С. 157-161.

5. Про затвердження Порядку використання коштів резервного фонду бюджету” (із змінами): постанова Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 р.

6. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р // Офіційний вісник України. - 2014. - № 30. - Ст. 831.

7. Про заходи щодо збалансування місцевих бюджетів у 2014 році в процесі їх виконання : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 березня 2014 р.

8. Юрій С. М. Суть місцевих бюджетів та їх вплив на соціально- економічний розвиток регіону / С. М. Юрій, М. В. Ключевська // Економічні науки. - 2011. - Вип. 7. - С. 35-43.

Анотація

Ключові слова: місцеве самоврядування, міський бюджет, виклики, збалансованість, резервний фонд.

Analyzed the problems of the city budget in modern challenges, one of which is armed conflict in eastern Ukraine. Determined some ways to balance the city budget, strengthening the financial capacity of local governments on solution of issues of city life in conditions complication of socio-political and socio-economic situation in the country.

Key words: local government, city budget, challenges, balancing, reservefund.

Размещено на Allbest.ru