Проблеми імплементації міжнародно-правових актів у екологічне законодавство України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 349.6

Львівський національний університет імені Івана Франка

Проблеми імплементації міжнародно-правових актів у екологічне законодавство України

Шпарик Н. Я.,

аспірант кафедри трудового, аграрного та екологічного права

Анотація

імплементація правовий екологічний договір

У статті досліджено основні засади, механізми та проблемні моменти імплементації міжнародно-правових актів у екологічне законодавство України. Проаналізовано особливості імплементації деяких міжнародних договорів у сфері охорони довкілля на світовому, європейському та регіональному рівнях.

Ключові слова: міжнародно-правовий акт, міжнародний договір, імплементація, екологічне законодавство 'України.

Аннотация

В статье исследованы основные принципы, механизмы и проблемные моменты имплементации международно-правовых актов в экологическое законодательство Украины. Проанализированы особенности имплементации некоторых международных договоров в области охраны окружающей среды на мировом, европейском и региональном уровнях.

Ключевые слова: международно-правовой акт, международный договор, имплементация, экологическое законодательство 'Украины.

Annotation

The article deals with the analyses of the basic principles, mechanisms and issues of implementation of international legal acts into the Ukrainian environmental legislation.

The peculiarities of implementation of a set of international treaties in the legal-field of environmental protection within the global, European and regional levels are researched.

Key words: international-legal act, international treaty, implementation, environmental legislation of Ukraine.

Найефективнішим засобом для вирішення екологічних проблем є міжнародна співпраця держав, що, зокрема, проявляється в прийнятті та реалізації міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. Ратифіковані міжнародно-правові угоди хоч і є частиною національного законодавства України, проте їх практична реалізація на національному рівні часто потребує подальшої імплементації у національне законодавство.

Аналіз основних способів імплементації міжнародно-правових норм проводили наступні науковці: І. Бліщенко, В. Буткевич, М. Буроменський, А. Вишенський, А. Га- вердовський, В. Денисов, Д. Левін, І. Лукашук, О. Мережко, Р. Мюллерсон, П. Рабінович, Н. Раданович, Г. Тункін, Є. Усенко, С. Черниченко та ін. Однак комплексного монографічного дослідження проблем імплементації міжнародно-правових актів у екологічне законодавство України у національній юридичній літературі не проводилося.

Постановка завдання. Метою цього дослідження є визначення основних особливостей, засад, механізмів та проблем імплементації міжнародних договорів у національне екологічне законодавство.

Результати дослідження. Відповідно до довідникових та енциклопедичних видань термін «імплементація» (від лат. Implere - наповнювати, досягати, виконувати, здійснювати) визначається як організаційно-правова діяльність держав з метою реалізації своїх міжнародно-правових зобов'язань. Механізм імплементації міжнародно-правових норм включає в себе сукупність правових та інституційних засобів, що використовуються суб'єктами міжнародного права на міжнародному та національному рівнях. Міжнародна система імплементації складається зі створених на підставі міждержавних угод універсальних, регіональних і локальних міжнародних організацій, спеціалізованих установ та їх допоміжних органів. За їх допомогою стає можливим об'єднання зусиль держав та міжнародних організацій у реалізації діючих норм міжнародного права. Національну систему імплементації становлять органи державної влади та інші органи держави, уповноважені забезпечувати виконання країною міжнародно-правових зобов'язань. Оскільки норми міжнародного права породжують правовідносини між суб'єктами міжнародного права і не породжують їх між суб'єктами внутрішнього права, необхідні додаткові внутрішньодержавні засоби для перетворення цілей, закладених у нормах міжнародного права, в реальні дії органів державної влади, юридичних осіб та громадян, що перебувають під юрисдикцією держави [1, с. 667-668].

Імплементація міжнародно-правових актів у національне законодавство відіграє визначальну роль для належної та ефективної дії норм міжнародного права незалежно від сфери регулювання. Саме завдяки імплементації міжнародні договори мають змогу якісно реалізуватися у будь-якій національній системі законодавства. Варто пам'ятати, що більшість юристів-міжнародників визнають дію норм міжнародного права ефективною лише тоді, коли вона спирається на національні правові системи.

Оскільки право впливає на суспільні відносини передусім через процес правового регулювання, через динамічний процес здійснення своїх норм, забезпечення справжнього впливу міжнародно-правових норм на суспільне життя є можливим лише за умови прояву реального змісту регулятивних властивостей відповідних норм через процес їх реалізації. У такому випадку здійснення або реалізація - це практичне втілення міжнародно-правових норм у фактичній діяльності суб'єктів міжнародного права [2, с. 47-48].

У міжнародному праві щодо реалізації договорів вживаються поняття дотримання (сошрііапсе) і застосування (ішріешепїайоп or enforceraent). Відповідно до Керівних принципів дотримання і застосування міжнародних угод в галузі охорони навколишнього середовища, затверджених рішенням Керівної Ради Програми ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП) 21/27 від 7 лютого 2001 р., дотримання означає виконання Сторонами зобов'язань по певній угоді або додатків до неї. Застосування означає прийняття Сторонами законів, підзаконних актів, здійснення політики і запровадження інших заходів та ініціатив, з метою виконання зобов'язань по міжнародній угоді чи додатків до неї.

Також цим документом передбачено застосування угод на національному рівні, для чого до ратифікації проводиться оцінка можливості дотримання угод країною, розробляється національний план дотримання і застосування, здійснюється аналіз національного законодавства і необхідність внесення до нього змін, визначаються економічні інструменти. Рекомендується залучати до такого процесу представників різних секторів суспільства (громадські об'єднання, жінок, молодь, бізнесові кола) і засоби масової інформації для освіти й інформування населення [3]. Адже чим більше громадяни поінформовані, тим адекватніше й спокійніше вони оцінюють ситуацію у сфері довкілля.

Згідно зі статею 71 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» Україна бере участь у міжнародному співробітництві в галузі охорони навколишнього природного середовища на державному та громадському рівнях відповідно до законодавства України та міжнародного права. Якщо міжнародним договором, укладеним Україною, встановлено інші правила, ніж ті, що містяться в законодавстві України про охорону навколишнього природного середовища, то застосовуються правила міжнародного договору. Це положення на загальноправовому рівні підтримується також Постановою Пленуму Верховного Суду України «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя».

Україна здійснює заходи щодо розвитку та зміцнення міжнародного співробітництва у галузі охорони навколишнього природного середовища на міждержавному рівні, а також у рамках природоохоронної діяльності ООН та організацій, що входять до її системи, інших урядових і неурядових міжнародних організацій. Європейська та євроатлантична інтеграції, а також реалізація активної багатосторонньої зовнішньої політики в рамках універсальних та регіональних міжнародних організацій є одними із зовнішньополітичних пріоритетів України.

Механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в ЄС визначає Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу». Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного правотворення та правозастосування.

Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України системі acquis сошшипаиіаіге з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом (ЄС) до держав, які мають намір вступити до нього. Acquis сошшипаиіаіге (acquis) - це правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ.

Екологічна частина «acquis» є значно меншою за обсягом, ніж усе екологічне законодавство ЄС, і містить близько 145 законодавчих документів (директив, регламентів та рішень). Серед цих документів трохи більше половини встановлюють вимоги щодо екологічної якості продукції, її маркування, етикетування тощо, тобто є такими, що впливають на функціонування спільного ринку ЄС. Слід зазначити, що саме лише формальне перенесення в національне законодавство вимог acquis визнається недостатнім для позитивного висновку про те, що та чи інша держава гармонізувала свою правову систему з європейською. Потрібно, щоб відповідні правові норми були впроваджені на практиці, необхідно продемонструвати, що держава має управлінські та юридичні можливості для застосування acquis. Отже, механізм гармонізації екологічного законодавства з правом навколишнього середовища ЄС має відбуватися за такою схемою: 1) розробка та прийняття національних законодавчих актів, адаптованих до вимог acquis; 2) їх практичне впровадження; 3) примусові заходи до виконання встановлених вимог; 4) можливість оцінки досягнутих результатів (ефективність законодавства) [4, с. 706-707].

Зацікавленість України у вступі до ЄС в майбутньому повинна сприяти виконанню вимог щодо адаптації законодавства, зокрема, у сфері охорони довкілля. Правова система Європейського Союзу створює більш якісні механізми для виконання зобов'язань держав, які бажають у майбутньому стати її членами,порівняно із системою права міжнародних договорів. Джон Остін висловлювався доволі рішуче: міжнародне право - це не право взагалі, оскільки воно не має спеціальних заходів примусового застосування. Він вважав, що для реалізації реального «права» потрібний суверен, а оскільки міжнародного суверена не існує, міжнародне право є не правом, а нормою моралі [5, с. 208]. У даному випадку таким «сувереном» є Європейський Союз як організація, яка для вступу в її лави вимагає виконання конкретних правил і створення чітких механізмів, а не лише прийняття декларативних норм. Крім того, законодавство ЄС набуває чітких ознак права, а не просто норм моралі. Такий спосіб є особливо дієвим для країн колишнього Радянського Союзу.

Ратифікація міжнародних договорів України здійснюється шляхом прийняття закону про ратифікацію, невід'ємною частиною котрого є текст міжнародного договору. Міжнародне співробітництво в галузі охорони навколишнього природного середовища Україна здійснює на трьох рівнях: світовому, європейському та регіональному. Однак не завжди ратифікація Україною міжнародно-правових актів у сфері довкілля достатньо повно інтегрує їх у національне законодавство.

Серед світових проблем у сфері охорони довкілля однією із найбільш резонансних останнім часом є проблема зміни клімату. У 1992 році було прийнято Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату (далі - РКЗК ООН), метою якої є досягнення стабілізації концентрацій парникових газів в атмосфері на такому рівні, який не допускав би небезпечного антропогенного впливу на кліматичну систему. У 1997 р. був прийнятий Кіотський протокол до вказаної конвенції, яким встановлено конкретні кількісні зобов'язання для розвинутих країн та країн з перехідною економікою щодо скорочення викидів парникових газів антропогенного походження.

Україною ухвалено низку нормативно-правових актів, спрямованих на попередження негативних змін клімату, проте серед них майже немає законів. На думку спеціалістів Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина», необхідним є розроблення окремого розділу у Законі України «Про охорону атмосферного повітря», який буде встановлювати загальні вимоги щодо зміни клімату, а також визначати правила, стандарти, нормативи, дозволи та ліміти на викиди парникових газів, їхній моніторинг, облік [6]. Не можна повністю погодитися із таким підходом, оскільки він не сприяє належному виконанню зобов'язань РКЗК ООН та Кіотського протоколу до неї. Зважаючи на те, що Закон України «Про охорону атмосферного повітря» був прийнятий ще у 1992 році і є загальним по відношенню до проблем зміни клімату, то на нашу думку, варто розробити спеціальний закон, який комплексно б регулював ці питання та поклав відповідальність на відповідні органи, підприємства, установи та організації, передбачав механізми реалізації, співпраці та звітування, а також санкції з приводу виконання цих міжнародних договорів.

В Україні було розроблено декілька законопроектів для якісного регулювання запобігання надмірній концентрації парникових газів відповідно до вимог РКЗК ООН (наприклад, «Про регулювання та управління викидами та абсорбцією поглиначами парникових газів», «Про екологічний ринок України», «Про регулювання у сфері енергозбереження», «Про парникові гази»), проте жоден з них не був прийнятий. А Закон України «Про ратифікацію Рамкової конвенції ООН про зміну клімату», як і Закон України «Про ратифікацію Кіотського протоколу до Рамкової Конвенції Організації Об'єднаних Націй про зміну клімату» не передбачають у своєму тексті нічого більше крім констатації самого факту ратифікації договорів. Тобто механізмів для реалізації цих конвенцій не визначено і органи державної влади, зокрема, Кабінет Міністрів України змушений самостійно розробляти шляхи для якісного впровадження РКЗК ООН на підзаконному рівні.

Серед основних проблем імплементації РКЗК ООН і Кіотського протоколу до неї називають відсутність належної координації діяльності центральних органів виконавчої влади, спрямованої на виконання цих Конвенцій, а існуюча нормативно-правова база у сфері застосування Кіотського протоколу була визнана недосконалою, що у свою чергу перешкоджає активному використанню Україною механізмів, передбачених цим міжнародним договором. Крім того, станом на 2012 рік нашою державою не укладено жодної двосторонньої угоди, спрямованої на виконання РКЗК ООН.

Де-факто Україна дотримується Рамкової конвенції ООН про зміну клімату, оскільки внаслідок економічної кризи зменшилося забруднення повітря, і нашій державі легко виконати взяті зобов'язання, а торгівля квотами забруднення є економічно вигідною. Проте де-юре організаційно-правові зусилля України у скороченні викидів парникових газів та впровадженні кліматичної політики малопомітні. Через це 19-те місце за Індексом протидії змінам клімату їй у 2012 році змінили на 35-те у 2013 році. Україна займає таку позицію в рейтингу через відсутність державної політики забезпечення енергое- фективності, малу частку відновлювальних джерел енергії й слабких міжнародних зобов'язань зі скорочення викидів. До того ж, Україна досі не ратифікувала поправку до Кіотського протоколу.

Державним бюджетом країни на 2014 рік передбачено тільки 5 млн грн. на втілення проектів за схемою зелених інвестицій, котрі передбачено використати не лише на покращення стану соціальних закладів, айна «розвиток міжнародного співробітництва з питань зміни клімату». Хоча ще на початку жовтня 2013 на рахунках Державної казначейської служби було щонайменше 180 млн евро так званих «Кіотських грошей», отриманих за вищевказаною схемою.

На прикладі РКЗК ООН та Кіотського протоколу до неї стає зрозумілим, що Україна в основному декларативно ратифікує міжнародні договори та не закріплює конкретних механізмів забезпечення виконання міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля.

Одним із прикладів міжнародного співробітництва України в галузі охорони довкілля на європейському рівні є Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (далі - Бернська конвенція). Проблеми реалізації Бернської конвенції проявляються у прогалинах,численних колізіях, суперечностях, а деколи й відсутності національних норм у рамках виконання та дотримання цієї конвенції, у зв'язку з чим триває необхідність приведення їх у відповідність до міжнародного та європейського законодавства. Так, наприклад, до Додатка 2 Бернеької конвенції входить десять видів куликів, що підлягають особливій охороні. У той же час згідно із законом України «Про мисливське господарство та полювання», ці види досі є мисливськими, що є грубим порушенням Бернської конвенції. Бернська конвенція забороняє використання таких засобів знищення та вилову тварин як капкани та отрута. Що стосується заборони капканів, то відповідні зміни, згідно вимог Бернської конвенції, вже були запроваджені у 2011 р. Законом України «Про тваринний світ» (статті 52-1, 53), але ще досі не передбачені у ст. 20 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» і в ст. 2 Закону України «Про приєднання України до Конвенції 1979 року про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі».

Серед інших реальних прикладів недотримання в Україні Бернської конвенції є ситуація, яка склалася із правовою охороню бурих ведмедів (Ursus arctos). Згідно з Законом України «Про приєднання України до Конвенції 1979 року про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі» від 29.10.1996 року цей вид підлягає «вибірковому регулюванню», тобто Україна приєдналася до Конвенції із певними застереженнями. Разом з тим, у 2001 р. ведмідь бурий (Ursus arctos) був внесений до Червоної книги України. У зв'язку з цим законодавець зобов'язаний був негайно внести зміни у ст. 1 вищевказаного Закону, а також до ст. 20 Закону України «Про захист тварин від жорстокого поводження», які забороняють використання ведмедя, а також вовка згідно до вимог ст. 6 Бернської конвенції для притравки мисливських собак, а також забороняють утримувати цих тварин у ресторанах, кафе й інших непристосованих для цього місцях.

Таким чином, виникає ситуація, коли національне законодавство не враховує важливості якісної імплементації норм міжнародного договору. Більше того, існує ціла низка норм, які у внутрішньому законодавстві суперечать одна одній. За таких обставин мова не може йти навіть про елементарне дотримання екологічних норм, не говорячи вже про різнобічне трактування, неможливість притягнення суб'єктів до відповідальності у разі виявлення правопорушень та відсутність контролю з боку органів влади.

Серед прикладів міжнародного співробітництва України в галузі охорони довкілля на регіональному рівні можна назвати Конвенцію щодо співробітництва по охороні та сталому використанню ріки Дунай (далі - Конвенція про охорону ріки Дунай). Ефективність роботи щодо реалізації Конвенції про охорону ріки Дунай повинна вимірюватися якістю та станом водних ресурсів Дунайського басейну. Серед іншого на якість води продовжує негативно впливати відсутність очисних споруд, каналізації в населених пунктах, катастрофічна ситуація зі збиранням твердих побутових відходів, забрудненням вод сільськогосподарськими стоками. У той час як заходи щодо покращення якості води потребують доопрацювання, виконання Україною обов'язків щодо інвентаризації та моніторингу вод, консультацій, звітування, обміну інформацією виконуються на достатньому рівні.

Національне законодавство не зовсім адекватно відображає принципи, які закріплює Конвенція про охорону ріки Дунай, зокрема, принцип «забруднювач платить», а також принцип басейнового управління. Наприклад, згадка про басейновий принцип управління існує лише в 13 статті Водного кодексу, проте відсутня його деталізація, не визначено уповноваженого органу, який повинен впроваджувати цей принцип, немає згадки про порядок розробки планів управління басейнами річок тощо.

Україна бере участь в транснаціональний мережі моніторингу якості води р. Дунай, проте існують певні проблеми з її участю, а саме: не розпочато процес гармонізації з сусідніми країнами щодо деяких забруднювачів та їх спільного моніторингу. Існуюча мережа спостережних пунктів не є достатньо репрезентативною і повинна бути адаптована до вимог Водної рамкової Директиви ЄС (2000/60/ЄС), також необхідно збільшити щільність мережі транскордонних спостережних пунктів на прикордонних ділянках, розмістити додаткові спостережні пункти біля водозаборів та джерел антропогенного забруднення.

Таким чином, на національному рівні спостерігається досить низький рівень імплементації Конвенції про охорону ріки Дунай, адже в Україні досі не визначено спеціально уповноваженого органу з її реалізації, а Мінприроди та Держводагенство не приділяють належної уваги охороні ріки Дунай відповідно до вимог Конвенції. У Водному кодексі України та інших нормативно-правових актах положення Конвенції про охорону ріки Дунай не достатньо повно відображені, і зміни розробляються дуже повільно. Через невизначеність юридичного змісту та характеру планів управління річковими басейнами у законодавстві України, такі плани не можуть належно реалізовуватися. На локальному рівні реалізація положень Конвенції про охорону ріки Дунай вимагає додаткового фінансування, тіснішої координації діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Зрушення в питаннях реалізації Конвенції в основному відбуваються за допомогою та з ініціативи громадськості та громадських організації. Позитивні зміни якісного стану вод та водних об'єктів стримуються через законодавчі та фінансові причини, корупцію та управлінські проблеми.

Висновки

В Україні імплементація міжнародно-правових актів у екологічне законодавство здійснюється із численними недоліками. Зважаючи на важливість об'єктів правового регулювання у сфері довкілля, такий стан речей є неприпустимим, а в деяких випадках неповоротним (наприклад, у разі зникнення рідкісного виду флори чи фауни через неякісне правове регулювання). Основними проблемами імплементації норм міжнародного права у екологічне законодавство України на прикладах проаналізованих міжнародно-правових актів є:

1) відсутність однакового регулювання і застосування норм права як на міжнародному, так і на внутрішньодержавному рівнях. Ця проблема чітко проявляється на прикладі виконання Україною зобов'язань щодо Бернської конвенції, зокрема, під час її реалізації на практиці помітними є багато прогалин, колізій та неузгодженостей між нормативно-правовими актами різних рівнів;

2) неузгодженість щодо правотворчої та організаційної діяльності України у процесі реалізації норм міжнародного права. Прикладом можна назвати необхідність визначення та регламентації у національному законодавстві інституційної складової під час реалізації Конвенції про охорону ріки Дунай;

3) відсутність відповідних механізмів реалізації норм (на міжнародному та внутрішньодержавному рівнях). На прикладі виконання РКЗК ООН можна побачити, що законодавець декларує певні норми, але водночас не передбачає механізмів їх безпосередньої реалізації, наприклад,згідно ч. 2 ст. 16 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» підприємства, установи та організації зобов'язані скорочувати і в подальшому повністю припинити виробництво та використання хімічних речовин, що шкідливо впливають на озоновий шар, а також проводити роботу щодо зменшення викидів речовин, накопичення яких в атмосферному повітрі може призвести до негативних змін клімату. Проте механізмів реалізації цієї норми досі не передбачено.

До переліку основних шляхів вирішення проблем імплементації міжнародних договорів у сфері довкілля в Україні можна відзначити наступні:

1) для ефективного практичного втілення положень міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля необхідно оперативно доповнювати або змінювати національне екологічне законодавство;

2) потрібно визначити конкретні механізми та шляхи реалізації взятих Україною міжнародних зобов'язань;

3) при імплементації ключових міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля необхідно створювати спеціально уповноважений орган чи хоча б окремий департамент у структурі Мінприроди, котрий всю свою діяльність концентрував би на реалізації відповідного міжнародно-правового акту та здійснював співробітництво у цьому напрямку із відповідними міжнародними організація чи державами.

4) з урахуванням міжнародного досвіду в екологічній сфері потрібно забезпечувати інформування та активніше залучати спеціалізовані громадські організації екологічного спрямування та зацікавлені територіальні громади при прийнятті екологічно-значимих рішень на виконання міжнародних зобов'язань України. Держава має бути зацікавлена в активній співпраці із громадським сектором у сфері охорони довкілля, адже таким чином підвищується якість прийнятих екологічно-значимих рішень та екологічна свідомість громадян.

Список використаних джерел

1. Юридична енциклопедія : В 6 т. / Редкол. : Ю70 Ю.С. Шемшученко (голова ред- кол.) та ін. - К.: «Укр. енцикл.», 1998. - Т. 2- С. 667-668.

2. Гавердовський А.С. Имплементация норм международного права / А.С. Гавер- довський. - К. : Вища школа, 1980. - 318 с. - С. 47-48.

3. Guidelines on Сошрііапсе and Enforceraent on Multilateral Environraental Agreeraents. NEP/ (DEPI)/MEAs/WGl/3.

4. Екологічне право України. Академічний курс : підручник. - Друге видання / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. - К. : ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. - 720 с. - С. 706-707.

5. Austin J. The Province of Jurisprudence Deternined. 1st ed., 1832. - P. 208.

6. Аналіз українського законодавства у сфері зміни клімату - А. Самура, Н. Шпег [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http: //epl.org.ua/ekologija/zraina-kliraatu/ doslidzhennja/analiz-ukrajinskogo-zakonodavstva-u-sferi-zraini-kliraatu.

Размещено на Allbest.ru