Ефективність позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні: теоретичні аспекти оцінювання та вимірювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ефективність позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні: теоретичні аспекти оцінювання та вимірювання

Нова модель вітчизняного кримінального процесу створює надійний механізм забезпечення гарантованих Конституцією України прав осіб, яким спричинена шкода кримінальним правопорушенням, а також гарантує підвищення ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні. Тому виникає потреба у Грунтовному аналізі теоретичних основ підвищення ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні як засобу відшкодування шкоди, спричиненої суспільно небезпечними діяннями [1, с. 184].

Враховуючи, що ефективність є оціночною категорією, яка відіграє важливу роль в управлінні різними видами соціальної діяльності, в літературі зазвичай ця категорія розглядається з точки зору управлінської діяльності. Так, проблемам підвищення ефективності управлінської діяльності у теорії управління й організації роботи присвячені наукові праці В.Б. Авер'янова, В.Г. Афанасьева, О.М. Бандурки, Л.М. Давиденка, О.Ф. Смірнова, В.В. Цветкова, Ю.С. Шемшученка та інших авторів. Деякі аспекти підвищення ефективності функціонування органів прокуратури розглядались в роботах В.І. Бабенка, В.С. Бабкової, О.Д. Бойкова, В.І. Васильєва, Ю.В. Винокурова, В.М. Гусарова, Л.М. Давиденка, П.М. Каркача, В.В. Долежана, В.С. Зеленецького, В.Г. Мелкумова, М.І. Мичка, М.В. Руденка, В.О. Середи, Г.П. Середи, К.Ф. Скворцова, О.Ф. Смірнова, В.В. Сухоноса, І.Є. Марочкіна, В.І. Шинда, М.К. Якимчука та інших вчених. Однак, незважаючи на актуальність, нині залишено поза увагою питання визначення ефективності роботи органів прокуратури, зокрема, у сфері відшкодування шкоди, спричиненої кримінальним правопорушенням. Тож існує необхідність у виробленні системи вимірювання ефективності вказаної діяльності прокуратури у кримінальному провадженні, що передбачає вирішення низки не лише теоретичних, а й практичних питань.

Метою цієї статті є визначення упорядкованої системи критеріїв та показників оцінювання та підвищення ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні. На підставі аналізу підходів до визначення поняття «ефективність» в теорії управління, на нашу думку, під час визначення поняття «ефективність» стосовно кримінального процесу слід враховувати, що воно є окремим (особливим) щодо загальновизнаного поняття «ефективність», під яким розуміють властивість чого-небудь, що визначається значенням «ефективний», тобто такий, що дає певний ефект - результат діяльності, але не будь-який, а результат, потрібний для даного виду діяльності [2, с. 22].

Незважаючи на наявність певних напрацювань щодо підвищення ефективності роботи прокуратури, на сьогодні в теорії прокурорської діяльності поняттю ефективності не надано однозначного визначення, що утруднює застосування даної категорії на практиці [3]. Під час оцінювання позовної роботи прокурора у кримінальному провадженні доречною є позиція, наведена в юридичній літературі, відповідно до якої для оцінювання ефективності функціонування органів державного управління, прокуратури, судових органів найбільш важливим є те, що їхню роботу можна визнати ефективною лише в тому випадку, якщо вони успішно виконують завдання оптимального захисту гарантованих Конституцією України прав і свобод громадян та інтересів держави [4, с. 84]. Погоджуючись з такою думкою, вважаємо, що зазначеним завданням є діяльність прокурора з пред'явлення позову в інтересах громадян або держави у кримінальному провадженні, підтримання його та вжиття заходів, спрямованих на реальне виконання рішення суду, прийняте за результатами його розгляду.

Проаналізувавши різні підходи щодо визначення категорії «ефективність», можемо зробити висновок, що ефективність позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні - це міра досягнення цілей, поставлених перед прокуратурою та її посадовими особами, а саме реальне відшкодування шкоди, спричиненої суспільно небезпечним діянням, або усунення інших наслідків такого діяння, поновлення порушених прав і свобод громадян та законних інтересів держави. Важливе значення для оцінювання ефективності цієї діяльності має досягнення зазначених цілей з мінімальною витратою часу й процесуальних засобів.

Отже, категорію «ефективність» прокурорської діяльності на зазначеному напрямі характеризує мета і результат такої діяльності.

Науковці, котрі досліджували проблеми ефективності прокурорської діяльності, пропонуються різні методи та способи оцінювання підвищення ефективності прокурорської діяльності на пріоритетних напрямах. На нашу думку, слушною є думка В.С. Зеленецького, який пропонує для розробки ефективності прокурорської діяльності в кримінальному процесі застосовувати структурно-функціональний підхід. Автор відносить до структурних елементів процесу, що забезпечують його ефективність:

1) процесуальні стадії; 2) їх етапи; 3) процесуальні дії; 4) процесуальні акти; 5) результати процесуальної дії. Оскільки кожен структурний елемент процесу виконує свою робочу функцію, то він є внеском в ефективність функціонування процесу в цілому. Визначення ефективності процесу, на думку В.С. Зеленецького, повинно здійснюватися послідовно по висхідній від кванту до конкретних стадій, а потім і всього процесу загалом. Якщо результат діяльності відповідає правильно поставленій меті, то діяльність, що забезпечує його досягнення, необхідно розглядати як ефективну [5].

Отже, постає проблема в оцінюванні ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні, яка здійснюється за допомогою критеріїв та показників ефективності. Термін «критерій» в цьому випадку - еталон оцінювання результатів прокурорської діяльності. Показники - це ті кількісні і якісні відомості, за якими можна судити про ступінь досягнення цілей. Отже, найбільш прийнятним є підхід, відповідно до якого критерієм оцінювання ефективності виступають цілі, поставлені перед прокуратурою на конкретному напрямі прокурорської діяльності, а показники, що виражені якісними і кількісними характеристиками, наповнюють їх реальним змістом оціночних категорій [6].

Практичне значення розробки проблеми оцінювання ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні на основі правильно обраних критеріїв і показників в остаточному підсумку полягає у досягненні таких цілей:

- перейняття позитивного досвіду в діяльності прокурора для його закріплення й поширення;

- виявлення наявних недоліків, визначення їх причин з метою подальшого підвищення якості та результативності роботи на цьому напрямі.

Про важливість питання оцінювання ефективності діяльності прокурора на досліджуваному напрямі свідчить наказ Генерального прокурора України «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» від 26 грудня 2011 року №1-гн, у якому наголошується, що діяльність органів прокуратури необхідно оцінювати комплексно у площині фахового вирішення питань, що належать до компетенції прокуратури, у поєднанні зі статистичними даними, які характеризують якість роботи та можуть об'єктивно порівнюватися. Також у цьому наказі закріплені основні критерії оцінювання ефективності діяльності органів прокуратури України, а саме: дотримання Конституції України та законів України під час здійснення прокурорських повноважень; забезпечення належної організації роботи; повнота і своєчасність вжитих заходів до усунення порушень законності; реальне поновлення прав і свобод громадян та законних інтересів держави, відшкодування завданих збитків; притягнення винних до встановленої законом відповідальності [7].

Наказом Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року №4-гн «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» визначено основні критерії оцінювання ефективності здійснення прокурором своїх повноважень у кримінальному провадженні взагалі. На нашу думку, до системи критеріїв оцінювання позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні можна віднести наступні критерії, зазначені у наказі: поновлення порушених прав та інтересів; забезпечення повного відшкодування завданої кримінальними правопорушеннями шкоди; забезпечення додержання вимог закону щодо швидкого, всебічного, повного, неупередженого розслідування і судового розгляду кримінального правопорушення; своєчасне скасування незаконних рішень у кримінальних провадженнях; якість поданих апеляційних, касаційних скарг, заяв про перегляд судових рішень Верховним Судом України та за нововиявленими обставинами [8].

Відповідно до наказу Генерального прокурора України «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень» від 28 листопада 2012 року №6-гн критеріями оцінювання діяльності прокурорів з питань представництва інтересів громадян і держави в суді, їх захисту під час виконання судових рішень є стан законності, своєчасності та повноти вжитих прокурорами заходів щодо фактичного поновлення порушених прав і свобод громадян та законних інтересів держави, відшкодування завданих їм збитків [9].

Аналіз наказів Генерального прокурора України свідчить про те, що позовна діяльність прокурора у кримінальному провадженні є результатом реалізації трьох функцій прокуратури: функції нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування; підтримання державного обвинувачення в суді; представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Отже, з метою оптимізації позовної діяльності прокуратури у кримінальному провадженні необхідно виробити систему критеріїв оцінювання її ефективності, яка дасть змогу об'єктивно й правильно оцінювати свою діяльність з позиції досягнутих результатів на цьому напрямі як процесуальними керівниками досудового розслідування, так і керівниками прокуратур на місцях. Крім того, прокуратура (прокурор) вищого рівня також постійно оцінює результативність роботи прокурорів на зазначеному напрямі, як правило, за певний звітний період.

З урахуванням функціональних цілей прокурора у кримінальному провадженні до критеріїв ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні необхідно віднести: забезпечення повноти зібрання належних, допустимих та достовірних доказів щодо обгрунтування позовних вимог; повноту та своєчасність вжиття заходів щодо відшкодування заподіяної кримінальним правопорушенням шкоди; повноту і своєчасність вжиття заходів забезпечення позову; своєчасність та адекватність оскарження судових рішень в частині цивільного позову; реальне та своєчасне виконання рішень суду про відшкодування шкоди, спричиненої суспільно небезпечним діянням, або усунення інших наслідків такого діяння, поновлення порушених прав і свобод громадян та законних інтересів держави, постановлених за позовом прокурора у кримінальному провадженні.

Визначивши основні критерії оцінювання позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні, зазначимо, що на практиці для оцінювання рівня ефективності роботи необхідні показники, які характеризують діяльність прокурора за наявності зазначених критеріїв. У юридичній літературі правильна позиція щодо питання визначення показників роботи, відповідно до якої «кожен критерій ефективності як «ідеальна» або близька їй запланована мета може бути представлений набором заздалегідь установлених параметрів, виведених на основі реальних можливостей системи» [10, с. 264].

Показниками ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні є ті кількісні й якісні параметри, за якими можна судити про ступінь досягнення поставлених цілей. Вибір цих показників визначається змістовною характеристикою цілей, які виступають певною мірою ідеальним критерієм ефективності, який існує у вигляді сукупності певних кількісних і якісних показників, що відображають ступінь наближення системи до кінцевої позитивної мети. Звісно, ці показники є умовні й не можуть у повному обсязі відобразити всі сторони досліджуваного явища [11, с. 61]. Однак наявність системи показників істотно полегшує завдання виміру ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні.

Вважаємо, що для оцінювання ефективності позовної діяльності прокурора доцільно врахувати дві основні групи показників: показники, які характеризують якісну сторону такої діяльності, та ті, що характеризують рівень організації роботи в даному напрямку.

У загальному вигляді показники, які характеризують якісну сторону позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні, можуть бути представлені повнотою та своєчасністю вжиття прокурором заходів цивільно-правового характеру у кримінальному провадженні, відображенням зазначеної діяльності прокурора у судовому рішенні та реальним його виконанням у межах розумного строку.

Другу групу відображають показники ефективності, які характеризують рівень організації роботи на цьому напрямі прокурорської діяльності. Зазначимо, що перша група показників спрямована на оцінювання роботи прокурорів - процесуальних керівників досудового розслідування, а друга - на оцінювання як прокурорів, так і керівників прокуратур з питань організації роботи ввіреного колективу.

Для оцінювання роботи прокурорів - процесуальних керівників досудового розслідування варто застосовувати такі показники: 1) реальний внесок у дослідження обставин, на яких Грунтується цивільний позов; 2) активність і професійна майстерність під час доведення перед судом підстав позову; 3) об'єктивність та повнота вжитих заходів до прийняття судом законного рішення в частині цивільного позову; 4) реагування на незаконні рішення в частині цивільного позову, якість поданих апеляційних, касаційних скарг.

Для оцінювання результатів діяльності керівників прокуратур на зазначеному напрямі основним показником є рівень організації підпорядкованих прокурорів у кримінальному провадженні та рівень організації роботи щодо захисту інтересів громадянина або держави під час виконання судових рішень, визначених у кримінальному провадженні.

Отже, показники ефективності - це складна сукупність даних, які мають відображати багатогранний характер позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні. Виведення якого-не - будь сумарного показника ефективності, а також визначення відносної значимості одних показників стосовно інших неможливе, оскільки зазначена діяльність прокурора пов'язана з такими соціальними цінностями, які лише в обмежених межах виражаються кількісно. Наприклад, прокурор у кожному конкретному випадку визначає наявність підстав представництва інтересів громадян шляхом вжиття заходів цивільно-правового характеру у кримінальному провадженні, у тому числі на основі його внутрішнього переконання, що певним чином впливає й на методи оцінювання результатів його роботи.

З огляду на викладене доходимо висновку, що позовна діяльність прокурора у кримінальному провадженні може бути виражена наступними групами показників стосовно кожного критерію ефективності:

1) показники ефективності, які характеризують повноту та своєчасність заходів щодо відшкодування заподіяної кримінальним правопорушенням шкоди (сума шкоди, спричиненої кримінальними правопорушеннями та іншими суспільно небезпечними діяннями; сума, на яку пред'явлено позови цивільними позивачами самостійно; сума, на яку пред'явлено позови у кримінальному провадженні за зверненнями потерпілих; кількість звернень, за якими прокурором відмовлено у представництві інтересів; кількість справ, що перебувають у провадженні суду за позовом прокурора);

2) показники ефективності забезпечення повноти зібрання належних, допустимих та достовірних доказів в обгрунтування позовних вимог містять: кількість задоволених позовів; кількість позовів, за результатами розгляду яких відмовлено у їх задоволенні, залишено без розгляду не через добровільне виконання; сума, яку добровільно відшкодовано за закритими справами (зокрема, до бюджету); сума, на яку задоволено позовів (зокрема, до бюджету); сума за рішеннями, які набрали законної сили;

3) своєчасність та адекватність оскарження судових рішень в частині цивільного позову характеризують такі показники: кількість внесених апеляційних, касаційний скарг; результати їх розгляду (задоволено/ відхилено);

4) показники повноти та своєчасності вжиття заходів забезпечення позову, реального та своєчасного виконання рішень суду про відшкодування шкоди, спричиненої суспільно небезпечним діянням, або усунення інших наслідків такого діяння, поновлення порушених прав і свобод громадян та законних інтересів держави: сума, на яку реально виконано рішення суду; кількість виконавчих документів зазначеної категорії, що виконуються у встановлений законом термін, та сума, яка підлягає стягненню за цими виконавчими документами; кількість заяв прокурора про відкриття виконавчих проваджень вказаної категорії; кількість актів реагування на порушення чинного законодавства, внесених до державної виконавчої служби, результати їх розгляду.

Зауважимо, що разом із кількісними показниками обов'язково необхідно враховувати якісні характеристики досліджуваної діяльності прокурора. Наприклад, такі як якість позовів, апеляційних і касаційних скарг на незаконні судові рішення зазначеної категорії тощо. Однак ефективність проведеної прокурором роботи оцінюється не тільки запобіганням і відшкодуванням матеріальної шкоди на значні суми, а й значною мірою і моральним аспектом, адже з великою повагою сприймається громадськістю кожен випадок реального поновлення порушених майнових прав громадян і держави.

Будь-який аналіз статистичних показників з точки зору оцінювання ефективності має бути доповнений конкретним якісним аналізом результатів роботи. Як свідчить наведений вище перелік показників ефективності, їх визначення вимагає більш широкої інформації, ніж та, що міститься в матеріалах статистичної звітності. Джерела цієї додаткової інформації можна отримати насамперед шляхом вивчення матеріалів кримінальних та виконавчих проваджень. Для цієї мети також придатні аналітичні документи й узагальнення про результати діяльності органів прокуратури з представництва інтересів громадян та держави в суді, участі у кримінальних провадженнях, звіти про роботу прокурорів із зазначених питань на оперативних нарадах, на колегіях, акти цільових і комплексних перевірок їхньої роботи вищестоячими прокуратурами.

З урахуванням викладеного можна зробити висновок, що практичне впровадження категорії «ефективність» для оцінювання й удосконалення позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні можливе за умови застосування таких методів:

- статистичного методу, що полягає у використанні показників державної статистичної звітності, яка надає загальне уявлення про стан позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні;

- методу якісного аналізу, який дає більш повне уявлення про стан позовної діяльності прокурора у кримінальному судочинстві (він припускає вивчення матеріалів кримінальних проваджень, виконавчих проваджень та інших джерел інформації);

- соціологічного методу, що передбачає опитування учасників кримінального провадження (передусім потерпілих) щодо діяльності прокурора на цьому напрямі.

Отже, безпосереднє оцінювання ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні на основі практичного застосування проаналізованих критеріїв ефективності включає наступні етапи: 1) виведення показників ефективності роботи; 2) порівняння визначених показників з аналогічними показниками роботи інших прокуратур; 3) висновок про рівень ефективності діяльності прокурорів та керівників прокуратур на зазначеному напрямі.

Крім того, оцінювання ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні полягає в оцінюванні різних сторін такої діяльності. Це й аналіз прокурорської роботи з виконання функції нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування з точки зору належного виконання прокурором завдань із забезпечення повноти збору належних, допустимих і достовірних доказів в обгрунтування позовних вимог, повноти та своєчасності вжиття заходів забезпечення позову. З іншого боку, оцінювання ефективності роботи прокурора на зазначеному напрямі здійснюється у межах функції прокуратури з представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, щодо повноти й своєчасності вжиття заходів, спрямованих на відшкодування заподіяної кримінальним правопорушенням шкоди, а також реального та своєчасного виконання рішень суду про відшкодування шкоди, спричиненої зазначеним діянням, або усунення інших наслідків такого діяння, поновлення порушених прав і свобод громадян та законних інтересів держави. Вказана діяльність прокурора має оцінюватись через виконання функції підтримання державного обвинувачення в суді, що передбачає забезпечення своєчасності й адекватності оскарження судових рішень в частині цивільного позову.

Змістовна характеристика ефективності позовної діяльності прокурора у кримінальному провадженні шляхом застосування запропонованих критеріїв оцінювання припускає використання якісних і кількісних показників, які свідчать про ступінь виконання поставлених перед прокурором завдань у вказаному напрямі.

Список використаних джерел

позовний прокурор кримінальний провадження

1. Державне обвинувачення: довідник з питань організації роботи з підтримання державного обвинувачення в судах І [упоряд.: С.М. Бурдейний, В.П. Лобач, М.В. Курапов, С.В. Пересунько, Ю.П. Федюк; відп. ред. В.В. Кудрявцев. - К., 2003. - С. 184.

2. Бахрах Д.Н. Особенности социального управления I Д.Н. Бахрах II Правоведение. - 1974. - №2. - С. 22.

3. Проблемы эффективности прокурорского надзора I [за ред. К.Ф. Скворцова]. - М.: Юридическая литература, 1977. - 160 с. Див. також: Проблеми забезпечення ефективності діяльності органів кримінального переслідування в Україні: моногр. І кол. авт.; за заг. ред. В.І. Борисова, В.С. Зеленець - кого. - X.: Право, 2010. - 400 с.

4. Кадровое обеспечение государственной службы I [отв. ред. В.К. Игнатов]. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1994. - С. 84.

5. Зеленецкий В.С. О структурно-функциональном подходе к определению эффективности решения задач в уголовном процессе Украины І В.С. Зеленецкий II Питання конституційно-правового статусу прокуратури України та удосконалення її діяльності. - Харків, 1999. - С. 95-97.

6. Середа Г.П. Категорія ефективності як засіб удосконалювання роботи органів прокуратури І Г.П. Середа II Питання конституційно-правового статусу прокуратури України та удосконалення її діяльності. - X., 1999. - С. 63-67.

7. Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України: Наказ Генерального прокурора України №1-гн від 26 листопада 2011 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=94102

8. Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні: Наказ Генерального прокурора України від 19 листопада 2012 року №4-гн [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=94102

9. Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень: Наказ Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року №6-гн [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.gp.gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=94102

10. Морщакова Т.Г. Социологические аспекты изучения эффективности правосудия I Т.Г. Морщакова, И.Л. Петрухин II Право и социология. - М.: Наука, 1973. - С. 264.

11. Проблеми забезпечення ефективності діяльності органів кримінального переслідування в Україні: моногр. І кол. авт.; за заг. ред. В.І. Борисова, В.С. Зеленецького. - X.: Право, 2010. - С. 61.

Размещено на Allbest.ru