Предмет административного права: история, современность и тенденции развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра «Государственно-правовые дисциплины»

Курсовая работа

по дисциплине “Административное право”

на тему “Предмет административного права: история, современность и тенденции развития”

Выполнил студент:

Асабин И.В.

Руководитель:

Рыжова А.А.

2017

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1.1 Общий смысл

1.2 Общие принципы административного права

2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НАУКИ

2.1 Камералистика

2.2 Полицейское право

2.3 Административно-правовая наука в конце XVIII -- начале XIX в

2.4 Административное право конца XIX -- начала XX в

2.5 История развития российской науки административного права

3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ СОВРЕМЕННОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

4. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

4.1 Факторы обусловливающие развитие административного права в Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Административное право является одной из древнейших и фундаментальных отраслей правовой системы. Оно имело и имеет большое общественное значение для жизнеобеспечения и регулирования отношений, складывающихся в обществе.

Современные условия способствуют обусловленности государственного управления с постановкой основной задачи - обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех составляющих частей механизма исполнительной власти.

В своей совокупности механизм исполнительной власти представляет государственную администрацию с полномочиями реализации своих прав в масштабах России. Органы исполнительной власти администрируют, то есть управляют экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества, обеспечивают практическую реализацию законодательных актов. Естественно, что их деятельность носит административный (управленческий, исполнительный, внесудебный) характер.

Сам термин "административное" происходит от латинского слова administration и означает руководить, управлять.

Управление чаще всего воздействует на сам процесс жизненного бытия, затрагивая все сферы и механизмы общества. Регулятором всех отношений возникающих в сфере управления является административное право. Оно призвано регулировать общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления.

Административное право, право внутриорганизационного характера, постоянно усиливает свою социальную значимость.

Действующее в Российской Федерации административное законодательство представляет собой безбрежное собрание правовых норм, разбросанных в различных актах, которые в политическом соотношении просто необозримы.

Такую интерпретацию развития административного законодательства можно отнести не только к постсоветскому времени, но и ко всей ее истории. Большой объем историко-правового материала, лежащий в области административного законодательства, требует его изучения. Актуальность историко-правового исследования развития административного права проистекает не только из его внешнего количественного объема. Задачей первоочередной важности является последовательное системное изучение внутреннего развития форм управления, организации системы государственного управления, развитие норм, понятия и в целом науки административного права.

Актуальность историко-правового анализа административного права заключается еще и в том, что современные российские учебные программы и учебная юридическая литература практически не содержит даже одного параграфа, посвященного истории административного права. В редких изданиях историю развития административного законодательства рассматривают с октября 1917 года.

Подобный подход противоречит общеисторическому пути развития российской государственности и не отвечает современному представлению и уровню знания в данном вопросе.

Включение в учебные курсы современного административного права изучение истории предмета данной науки восполнит создавшиеся пробелы и позволит полнее представить пути исторического развития, выработать всесторонний подход к действующему административному законодательству в России. Елистратов А. И. "Административное право"[электронная версия]

1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1.1 Общий смысл

Административное право можно понимать в двух смыслах.

В самом широком смысле этот термин может означать законы, иные нормативно-правовые акты, создающие административные институты, наделяющие их властными полномочиями и регулирующие дальнейшее осуществление этих полномочий. Понимаемое в этом значении административное право охватывает широкое поле деятельности; оно включает полномочия министерств, государственных департаментов, всех других служб, проверяющих (контролирующих, надзирающих) и прочих органов, реализующих полномочия, которым они наделены по закону. В этом значении административное право включает в себя как саму власть и полномочия, переданные административным органом, так и процедуры реализации этих властных полномочий. Министерские полномочия на решение вопросов, связанных с иммиграцией, полномочия служб на регулирование определённых экологических вопросов, полномочия местных властей на организацию местных школ - вот всего лишь несколько примеров огромного круга проблем, включаемых в административное право, понимаемое в этом значении. Каждая из этих областей, управляемых законом, важна сама по себе и заслуживает подробного изучения, хотя интерес к исследованию таких специальных предметов возникает обычно либо из-за содержания, либо для иллюстрации определенных принципов административное право.

Когда же мы начинаем рассматривать второе значение административного права, тогда и предмет рассмотрения смещается с конкретного множества специальных предметов к набору общих идей и принципов. Это второе значение административного права охватывает два связанных между собой момента. Во-первых, вместо того чтобы включить в себя целый набор материально-правового и процессуального законодательства, относящегося к административным органам, это более узкое значение административного права охватывает общие правила и принципы, связывающие все подобные органы.

Административное право в этом смысле обладает как процессуальными, так и материальными элементами. Процессуальный элемент заключается в некоторых общих принципах, определённых для управления всеми административными органами. Такие принципы обычно содержатся как в общих административно-процессуальных кодексах, как во многих европейских странах, так и в сочетании статутного и общего права, как в большинстве стран общего права. Идея заключается в том, что, каков бы ни был источник, такие процессуальные принципы должны носить общий характер, распространяться на всех, за исключением специфических случаев, выведенных за рамки их юрисдикции.

1.2 Общие принципы административного права

Второе значение административного права может также включать в себя принципы материально-правового характера. Один важный принцип заключается в том, что власть имеет право использовать только те полномочия, которые возложены на неё законом, и что любое действие, выходящее за рамки этих полномочий, будет незаконным.

Этот простой принцип может вызывать весьма сложные правовые споры, а во многих правовых системах приводит к частным судебным тяжбам. Могут быть и другие принципы, например о том, как должно применяться дискреционное право, или принципы, накладывающие некоторые ограничения на вопросы, которые могут быть приняты в рассмотрение в любом административном контексте. Во многих правовых системах распространены принципы, отнесённые к таким вопросам, как содержание дискреции, ограничение способности одной властной структуры делегировать свои полномочия другой, наложение на ограничений на полномочия властных структур заключать контракты с частными организациями. Сходно с этим могут существовать общие принципы того, как административным властям следует обращаться с отдельными гражданами и группами граждан в отношении соблюдения равенства и отсутствия дискриминации.

Административное право в смысле общих принципов, управляющих использованием полномочий властными структурами, не зависит от четкого разграничения между процессуальными и материально-правовыми принципами. В самом деле, как мы увидим позже, линия между этими двумя видами принципов часто нечетка, определяемая критерием, в основе которого классификация принципов по категориям.

Следует также отметить, что административное право во втором значении тесно связано с общим принципом законности и с более конкретными принципами, вытекающими из него. Административное право также определяется набором фундаментальных правовых и юридических принципов, также, как демократия, разделение властей, уважение прав отдельных лиц и их групп. Эти принципы, в свою очередь, могут быть переведены в более конкретные правовые принципы, такие, как процессуальная справедливость или должный процесс, включая право сторон быть выслушанными и обязательность обоснования действий или решений. Мы можем сформулировать принципы непредвзятости официальных лиц, раскрытия информации и доступность апелляций и других форм права регресса первичного акта или решения. Нам не нужно сейчас перечислять все принципы административного права, а просто подчеркнуть мысль о том, что общие принципы, входящие во второе понимание административного права, распространяются на все административные действия (за очень небольшим исключением) и можно проследить их корни в более фундаментальных политических и конституционных принципах.

2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НАУКИ

2.1 Камералистика

Начало развитию науки административного права положила камералистика -- наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика). Корни ???й старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой.

Камеральная наука (к????ая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала ???й инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права XIX столетия.

Практически до XIX в. назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение «счастья граждан», безопасности и благосостояния. Соответственно ???му с термином «полиция» идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). По???му и литература по управлению именовалась «полицейской наукой». Стоит заметить, что она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с данным инструкций и практических указаний по осуществлению административных действий.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Стоит заметить, что оно вырабатывало ???ю терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности.

Важно заметить, что одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, к????ая стала предметом отдельной юридической доктрины. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. В наибольшей степени значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права.

Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие населенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала их возможность самообеспечения при удовлетворении ???их потребностей. Следствием ???го стало проведение глубоких социальных и экономических перемен, появление новых задач публичного управления, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в практику государственного строительства и управления нормативных нововведений. Административное право в те годы развивалось ??????????енно общим тенденциям понимания и развития права, всей правовой системы и законодательства.

2.2 Полицейское право

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдающихся ученых Р. Моля и Л. Штейна. Система управления либерального правового государства характеризуется разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с данным задач управления), «связыванием» законом административной власти правителей и установлением субъективных правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной власти. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что с образованием государственно-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки административного права. Сначала эта наука называлась «государственно-правовой наукой» (наукой государственного права), что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом.

Административное право отделилось от науки государственного права в качестве самостоятельной части дисциплины публичного права в результате длительного и противоречивого процесса развития. Предпосылкой выделения нового административного права послужило появление уже в XVII--XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории, т. е. чиновников. В те времена сильной центральной государственной власти требовался корпус профессиональных администраторов, к????ый послушно и качественно исполнял бы ???и задачи. Возникновение чиновничества с их верностью закону, беспристрастностью и деловитостью являлось важным условием формирования буржуазного правового государства. В XIX в. произошло дальнейшее укрепление бюрократии, необходимой для выполнения зарождавшегося в то время «управленческого государства».

С превращением тоталитарного «полицейского государства» в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просвещения и Великой Французской революции возник новый взгляд и на административное право: управление должно основываться на законе; оно осуществляется при непременном учете прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам; административные положения уже не могут произвольно изменяться, как ??? было ранее.

Буржуазное правовое государство, проводя разделение властей и признавая защищенную законом ???боду индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематической административно-правовой науки. Так как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции государственных органов и были определены публично-правовые отношения, между государством и гражданами, то появлялась надежда на реальное юридическое установление и систематизацию административного строительства и управленческих действий.

2.3 Административно-правовая наука в конце XVIII -- начале XIX в

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению повествовали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. В наибольшей степени известными авторами были, например: Ж. Пеше («О полиции и муниципалитетах», 1789 г.), Ч.-Ж. Боннен («Принципы государственного управления», 1812 г.), Ж. Имберт («Административные нравы», 1825 г.), А. Вивьен («Очерки об администрации», 1845 г.), А. Шардон («Административная власть», 1912 г.). В данных и других работах преобладало представление о таком управлении, к????ое регламентировано законом, т. е. правовые представления об администрации возобладали над прочими. Административное право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.

Новые социально-экономические условия, сложившиеся после поражения революционного движения в Германии 1848-- 1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине XIX столетия. В то время выдвигались требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и административного права.

Стоит отметить, что особо подчеркивал ??? требование К. фон Гербер, утверждавший, что административно-правовые предписания не должны служить простым приложением к государственному праву.

Параллельно развитию государственного права развивалась и область административного права. Укреплению мысли о необходимости тщательной научной разработки принципов административных действий содействовало то, что понятие правового государства было ограничено в ??????????ии с требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра «Правовое государство». По его мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а самоуправление подчинено судопроизводству.

К. фон Гербер под отношением между государством и гражданином понимал правоотношение, в рамках к????ого должны гарантироваться соблюдение публичных прав и обеспечение правовой защиты. Стоит заметить, что он попытался распространить действие правовых норм на область управленческой деятельности, осуществляемой различными субъектами. Развитие ???й теории продолжил Ф. Майер, к????ый первым высказал идею об объединении земельного (т. е. разрозненного по отдельным землям) административного права в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав воедино из всех германских земель главные административно-правовые положения. Ученый подчеркивал, что «административная юстиция будет предпосылкой административного права», а административное право в узком смысле невозможно представить без судопроизводства.

Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что Ф. Майер в 1862 г. и О. фон Сарвей в 1884 г., являясь представителями так называемого юридического метода в исследовании административно-правовых вопросов, сделали попытку сформулировать общие административно-правовые принципы.

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между собой два направления в развитии административного права.

1. Представители государственно-правового, т. е. политического, направления (научно-государственного метода), используя в методическом плане достижения полицейской науки, пытались привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т. е. материю, составляющую предмет управления. Целью подобного подхода в развитии науки административного права являлось полное описание реального функционирования управления в различных областях государственной деятельности.

Правовые нормы, регулирующие ??????????ующие области .управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управления и относительно ???го получали ???е научное объяснение. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления и объяснял ??????щиеся к ним правовые установления, не создавая при ???м внутреннего единства административного права и ??????????енно не представляя его в качестве разнообразного позитивного правового материала, требующего систематизации и кодификации.

2. Научно-правовой (юридический) метод распространялся на сферу исследования административно-правовых вопросов. При ???м использовались достижения сравнительно-правового подхода. Юридический метод был направлен на создание административного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов, он способствовал всестороннему познанию административной жизни и на ???й основе приданию ей правового порядка. В итоге были разработаны понятия «система» и «общее учение» административного права, к????ые, в ???ю очередь, обосновывали самостоятельность правовой дисциплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие.

Немногим позже в западноевропейских странах была создана система административных судов, в к????ых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались административные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г.

В данные же годы продолжало ???е быстрое развитие муниципальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах). В отличие от государственного муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее связан с учреждениями социального благосостояния, т. е. социальная управленческая деятельность местных органов бьыа заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня развития муниципальное самоуправление становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности с помощью такого правового средства, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения.

2.4 Административное право конца XIX -- начала XX в

В переломную эпоху конца XIX -- начала XX в. наука административного права постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину. О. Майер, невзирая на значительное преимущество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской административно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях произошло становление в XX в. современной административно -правовой науки.

О. Майер изложил ???е видение принципа правовой государственности в вышедшем впервые в 1895 г. произведении «Германское административное право». Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего разделял государственную деятельность в области законодательства, юстиции и управления. Ученый основывался на том, что необходимой основой административного права будет конституционное государство, т. е. такое, в к????ом народное представительство при осуществлении государственной власти участвует в законотворчестве. При ???м над всякой государственной деятельностью должен стоять закон; требование установить власть закона над управлением нашло выражение в термине «правовое государство».

О. Майер определил понятие «управление» как «деятельность государства по осуществлению ???их целей в рамках установленного правопорядка». Чтобы ??????????овать принципам правового государства, управление в нем должно быть связано правовыми принципами, создание к????ых обеспечивает, в ???ю очередь, конституционное право». В качестве дополнения к общим принципам права О. Майер выделил властный акт, регулирующий в каждом случае совершения управленческого действия отношения и подлежащий судебному контролю. Сформулированные им понятия субъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия -- весьма заметный вклад в теорию административно-правовой науки.

Современное развитие науки административного права базируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). По???му совершенствование административного права идет путем придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Упомянутый ранее принцип «преимущества закона» (принцип законности или оговорки закона) -- основополагающий для административного права, в сфере совершения административных действий все более распространяет ???е действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, т. е. данные управленческие действия должны быть разрешены законодателем.

Другой важной тенденцией, к????ая развивается в последние годы особенно заметно, будет постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что акцент делается не на анализе имеющихся у органов управления властных полномочий, а на правильном, целесообразном, эффективном и законном их использовании.

2.5 История развития российской науки административного права

Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, такие, как управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, принуждение, акт управления, государственная служба. По???му опыт дореволюционной России применим и сегодня. Ю. Крижанич и И. Посошков, одни из первых русских полицеистов, были сторонниками принудительного государственного вмешательства во все области народной жизни.

Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам», к????ый был подготовлен под явным воздействием идей Р. фон Моля.

В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», в к????ой попытался критически проанализировать уже сделанное в области полицейского права. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович, к????ые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Стоит сказать - полицейское право», развивавшая идеи Р. фон Моля применительно к российским историческим условиям.

Аналогично странам Западной Европы наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н. Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Палибин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М. М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Стоит сказать - полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управление, другие -- все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического.

Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок. Уместно отметить, что определение науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина «полицейская деятельность», под к????ой в узком смысле понималась деятельность государства, осуществляемая правительством, состоящая в наблюдении за предприятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия. Весьма интересное определение науки полицейского права мы находим у И. Т. Тарасова, к????ый относил к ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. По его мнению, эта наука исследует правоотношения, возникающие из государственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Стоит сказать - положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве.

Важно заметить, что одним их важнейших источников науки полицейского права в России являлась практика формирования и деятельности полицейских учреждений. В середине XVIII в. наряду с сугубо правоохранительными функциями полиция исполняла и общеадминистративные полномочия. В общую компетенцию российской полиции в XVIII в. включались следующие задачи: борьба с преступностью и неповиновением населения; дознание; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с нищенством; перепись городского населения; паспортное дело; обеспечение безопасности движения по улицам; надзор за противопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за Ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, ремонт дорог и мостов, очистка рек, укрепление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строительство и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики.

Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что как в Российской империи, так и в западноевропейских странах под термином «полиция» в XVIII в. понимали многообразную деятельность полицейских учреждений, направленную на обеспечение не только общественного порядка и безопасности населения, но и благосостояния общества, а также осуществление функций так называемого «внутреннего управления».

Российское полицейское право как учебный курс на рубеже XIX--XX вв. включал следующие составные части:

- понятие и содержание науки полицейского права; источники действующего полицейского законодательства; меры полицейского принуждения;

- деятельность полиции безопасности (в области предупреждения и пресечения преступлений; наблюдения за печатью; предупреждения и пресечения опасностей, не зависящих от человека; реализации строительной полиции и т. д.);

- деятельность полиции благосостояния (в области образования; обеспечения материального благосостояния; содействия развитию сельского хозяйства и торговой промышленности).

Административное право конца XIX -- начала XX в., понимаемое в широком смысле, представляло собой учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему ???й науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. При этом центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И наконец, наука административного права включала административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности.

В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права.

Материальная, или Особенная, часть науки административного права -- ??? нормы, к????ые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. Сюда входили учения:

- о полиции безопасности;

- о народном здоровье;

- о духовном развитии;

- об экономическом благосостоянии.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. При этом ??? развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, к????ые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевского, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова.

В 1936 г. в Германии была опубликована большая статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.», в к????ой автор выделил четыре этапа развития административного права.

1. Первый период (примерно до середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополизацией банков. В ???т период государственная власть была чрезвычайно децентрализована. Децентрализация вводилась даже в армии, когда вся власть в армии была передана солдатским Советам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в армии была ликвидирована и введена, как и прежде, система назначений командиров.

2. Второй период (середина 1918 -- начало 1921 г.) -- эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие отрасли экономики были сосредоточены (централизированы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития данные процессы достигли в преддверии новой экономической политики. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что характерная для первого периода децентрализация сменилась централизацией государственной власти.

3. С введением новой экономической политики в начале 1921 г. были декларированы новые принципы организации управления. Государство хотело руководить исключительно важнейшими отраслями промышленности.

Стоит отметить, что остальное планировалось предоставить в частные руки и развивать на условиях частной инициативы. По???му объем государственного управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела должны были рассматриваться обычными судами, и государство брало на себя ответственность за незаконные акты ???их чиновников.

Чтобы укрепить законность управления, была создана прокуратура, к????ая имела большие полномочия в сфере надзора за законностью совершения управленческих действий, а также вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров, к????ые возникали из пользования землей. В ???т период, к????ый продлился до конца 1928 г., было сделано много попыток кодифицировать административное право. При этом в тех республиках, где данные попытки имели место, они не завершились успехом.

4. С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным оттеснением частного хозяйства и его заменой государственным хозяйством и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за собой и ??????????ующие изменения в советском законодательстве. Можно здесь вспомнить о введении паспортов.

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права.

Стоит отметить, что основной закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности данных органов, их систему.

Важно заметить, что одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки советского государства и права (июль 1938 г.), на к????ом понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т. д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам ???й отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т. д. В 1940 г. Г. И. Петров повествовал о том, что «советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т. е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства».

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления ???го учебного курса в системе учебных юридических дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень к????ых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г. был подготовлен учебник административного права для юридических вузов.

В течение 1950--1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных важнейшим вопросам и институтам административного права. Серьезным научно-теоретическим анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, административного процесса, государственной службы) характеризовались 60--70-е гг. В 1966 г. вышла монография видного ученого-административиста В. М. Манохина «Советская государственная служба», в к????ой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государственной службе, изданных в 1960--1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отношений.

В середине 80-х -- начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления, его форм и методов; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении.

Стоит отметить, что особое внимание уделяется роли человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

В течение нескольких лет (конец 70-х -- начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское административное право»: «Методы и формы государственного управления» (1977 г.); «Государственное управление и административное право» (1978 г.); «Управление в области административно-политической деятельности» (1979 г.); «Управление социально-культурным строительством» (1980 г.); «Основы управления народным хозяйством» (1981 г.); «Управление отраслями народного хозяйства» (1982 г.).

В 1995--1998 гг. было издано много научной и учебной административно-правовой литературы. Профессора А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихомиров и другие ученые опубликовали ???и учебники по административному праву. Государственной службе посвящены также книги Д. М. Овсянко «Государственная служба Российской Федерации» (1996 г.) и В. М. Манохина «Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование» (1997 г.). В ??? же время оббазируется целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право.

Возрос интерес ученых и к проблеме административного договора административно-деликтного и полицейского права, к административной деятельности органов внутренних дел. Дальнейшее развитие получили также проблемы административно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях.

После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ, новых федеральных законов, законов субъектов РФ перед наукой административного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; административная юстиция (административно-судебная деятельность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы); укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления. административный правовой камералистика полицейский

На протяжении последнего десятилетия административное право стремительно развивается в трудах многих российских ученых-административистов. В 1995--2003 гг. было издано много учебной административно-правовой литературы. Профессора А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Ю. А. Тихомиров и другие ученые опубликовали учебники и учебные пособия по административному праву.

Предметом теоретического анализа отношений в сфере действия норм административного права все чаще в настоящее время становятся главные содержательные характеристики административно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения общественной безопасности, эффективности управления государственными и общественными делами, для защиты прав и ???бод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

В качестве доктрины развития современного российского административного права можно считать совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития административного права и его подотраслей и институтов. В ???й доктрине важное место должно занимать обеспечение законной организации и функционирования публичного управления в российском государстве, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его прав и ???бод.

3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ И СТРУКТУРЫ СОВРЕМЕННОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Проблема системы и структуры административного права длительное время находится в «поле зрения» ученых, что свидетельствует об актуальности данного вопроса для дальнейшего совершенствования правового регулирования и повышения эффективности деятельности исполнительной власти. В этой связи хотелось бы высказать свое скромное мнение по указанной проблеме в свете той дискуссии, которая имела место на страницах журнала «Административное право и процесс». Традиционно в отечественной административно-правовой науке предлагается выделять следующие элементы: норма административного права, институты и субинституты админитративного права, подотрасли административного права. Причем последний из приведенных элементов отдельными учеными не признается. Все эти элементы объединяются в рамках Общей и Особенной частей административного права (отдельные ученые предагают выделять еще и Специальную часть административного права) Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. 1993[электронная версия] . Нам представляется, что сложившаяся дискуссия об элементах системы административного права не имеет в настоящее время принципиального значения, т.к. мы вряд ли найдем различия между институтом и подотраслью права, а их предметный способ выделения дает возможность бесконечному «дроблению» отрасли на большие и малые нормативные комплексы. Малоперспективным является и деление административного права на Общую, Особенную и Специальную части. Следует признать, что в настоящее время данное деление не отвечает потребностям развития административно-правовых отношений. Аргументами в пользу отказа от такой дифференциации норм административного права, по нашему мнению, является, во-первых, то, что нормы так называемой Общей части административного права потому и являются таковыми, что имеют отношение к иным элементам системы административного права. В этой связи уместно их распределять между обслуживаемыми ими институтами административного права. Во-вторых, соотношение Особенной и Специальной частей отрасли весьма условно. Непонятно, почему Специальная часть охватывает лишь так называемое «полицейское право» и не затрагивает нормы, регулирующие организацию и деятельность иных специальных служб, являющихся федеральными органами исполнительной власти (ФСБ России, СВР России и т.п.). В-третьих, Особенная часть строится по отраслевому и межотраслевому принципам организации государственного управления, что в настоящее время не вполне отвечает сферам деятельности исполнительной власти. Нам представляется, что право государственного управления, как элемент системы административного права, должно иметь отношение ко всем сферам, отраслям и иным видам организации государственного управления, включая специфику отраслевого, межотраслевого и специального государственного управления, а также федеральной и территориальной организации государственного управления. В-четвертых, вопросы административной и дисциплинарной ответственности, а также процессуальные аспекты деятельности исполнительной власти имеют специфику, обусловленную особенностями тех административных правоотношений, которые возникают в процессе функционирования исполнительной власти. Это обстоятельство свидетельствует, что нормы административного процесса, относимые всегда к Общей части, направлены на реализацию регулятивных и охранительных норм Особенной и Специальной частей. Вместе с тем, административно-процессуальное право (понимаемое в широком смысле) не является единым, а дифференцируется, прежде всего, от специфики норм материального административного права, которые оно помогает реализовывать. Приведенные обстоятельства свидетельствуют о необходимости поиска новых решений по вопросу о системе современного административного права. Представляется, что построение системы современного административного права должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, система административного права неразрывна с его структурой. В теоретической науке отмечается, что «система права - это обусловленное состоянием общественных отношений внутреннее строение права, выражающееся в единстве и согласованности всех действующих правовых норм и их логическом распределении по отраслям и правовым институтам». Внутренняя организация нормативного материала в рамках системы права рассматривается как структура системы права. Т.В. Кашанина пишет: «Право - это сложная система, где каждый ее элемент обособляется в зависимости от функции, им выполняемой в процессе правового регулирования» Кашанина Т.В. Структура права // Ленинградский юридический журнал. 2011. № 2[электронная версия]. Приведенный автор, исследуя соотношение «системы» и «структуры», отмечает, что «понятие ``структура'' включает в себя понятие ``система'' и является более широким по объему. Это предполагает необходимым в исследовании структуры права одновременно затрагивать и вопросы, касающиеся системы права, т.е. того, какие элементы ее составляют, но, конечно, основной упор при этом делать на характер взаимоотношений между элементами» Подобный подход к пониманию «системы» и «структуры» права представляется обоснованным и с точки зрения философского понимания этих категорий. Так, в философском словаре категория «структура» понимается как «строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами, а также законов данных взаимосвязей». В свою очередь, категория «система» понимается как «совокупность элементов, находящихся в отношениях связи между собой и образующих определенную целостность, единство». В Философском энциклопедическом словаре термин «система» определяется как «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места». В свою очередь, «структура» понимается как «совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, таким образом, сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях». Основными признаками, характеризующими категорию «система», являются, во-первых, внутреннее строение определенного явления как некоего целого; во-вторых, многоэлементность системы; в-третьих, четкое определение места элементов в едином целом. Категория «структура» характеризуется следующим образом: а) совокупность устойчивых связей некоего целого; б) форма организации системы; в) обеспечение тождественности и целостности элементов системы некоему целому. Приведенные положения позволяют признать, что «система» и «структура» отрасли административного права - тесно взаимосвязанные философские и общетеоретические правовые категории, раскрывающие внешние и внутренние свойства исследуемого явления. Здесь уместно подчеркнуть различное значение понятий «структура» и «структурность». Последнее есть неотъемлемое свойство системы. В свою очередь, «систематика» и «структурирование» отрасли административного права есть некий процесс организационного построения данной отрасли права. Поэтому мы не можем согласиться с мнением Т.В. Кашаниной о том, что структура является более широким понятием, чем система, по объему, так как она отражает качественно иные свойства явления, чем система. Наиболее утилитарно соотношение этих категорий можно было бы охарактеризовать как-то, что система есть «каркас» явления, внутренняя его форма, в то время как структура есть содержательная характеристика явления, выражающая функциональную, практическую составляющую отрасли, отражающая связи между ее элементами. Во-вторых, следует по-иному взглянуть на критерии систематики и структурирования отрасли российского административного права. Поскольку система и структура административного права являются различными, но, вместе с тем, принципиально взаимосвязанными явлениями, постольку в основе их построения (выделения) лежат совершенно различные критерии. В этой связи дальнейшим развитием системы административного права может выступать именно внутренняя структура данной отрасли права, которая наполняет систему конкретным нормативно-правовым содержанием. Следует предложить следующие критерии выделения элементов системы административного права: а) статусно-субъектный критерий систематики отрасли, под которым пони- мается объединение норм административного права, в рамках которого формируется специальный административно-правовой статус лица и механизм его осуществления; б) инструментальный критерий характеризуется совокупностью специфических правовых средств (норм административного права), посредством которых достигается реализация задач и функций исполнительной власти; в) объектный критерий заключается в объединении норм административного права, закрепляющих особенности объекта управленческого воздействия на управляемую подсистему. Выделенные по указанным критериям элементы системы административного права, объединяющие нормы административного права, могут между собой пересекаться, тем самым дополнять положения и повышать эффективность нормативного обеспечения выделенного элемента, то есть нормы института, выделенного по статусно-субъектному критерию, могут содержаться в институте, сформированном по объектному или инструментальному критерию. Например, нормы института административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти могут содержаться, кроме указанного института, в институте обеспечения законности в государственном управлении (инструментальный критерий выделения) или институте административно-правового режима чрезвычайного или военного положения (объектный критерий). Следует отметить, что в системе административного права следует выделять только те элементы, которые могли бы обеспечить адекватное структурирование отрасли и обеспечить цели правового регулирования управленческих отношений. Решить данную задачу можно лишь посредством определения критериев такого структурирования. В этой связи структуру современного административного права, по нашему мнению, следует строить на основе иных, чем система, критериях, к числу которых следует отнести: а) цели административного права (или цель административно-правового регулирования общественных отношений); б) административно-правовую политику; в) административно-правовую теорию; г) предмет административного права как комплекс общественных отношений, возникающих при осуществлении задач и функций исполнитель- ной власти; д) направление управленческого воздействия административно-правовых норм на объекты государственного управления в процессе осуществления административно- публичной деятельности уполномоченных органов. В российской и зарубежной административно-правовой науке отмечается, что цель отрасли права неразрывно связана с административно-правовой политикой государства, являясь элементом ее содержания. Китайский ученый-административист Ло Хаоцай обоснованно указывает, что научная теория не может в полной мере решать все вопросы структурной организации отрасли без политического влияния государства («политического регулирования»). Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / под ред. А.А. Демина. М., 2010 [электронная версия] Анализ высказанных идей на цель административного права, как отрасли права позволяет признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка. Юсупов В.А. Административное право. Философия и общая теория административного права. М., 2012. Т. 1. [электронная версия] Во-первых, целью этой отрасли права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного (административного) управления как вида деятельности государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечения их реализации сообразно с общечеловеческими (международно-правовыми) ценностями. Другим критерием построения структуры административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации именно системы любой отрасли российского права. Причем важное значение имеет объем предмета правового регулирования, который характеризуется сферой, областью, видом и разновидностью общественных отношений. Для образования структуры отрасли имеет значение содержательная, сущностная сторона общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования. Содержательный, сущностный аспект предмета правового регулирования административного права как критерия структурирования зависит от того, какова сущность самого государственного управления как социального явления. Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления характеризовалась зависимостью от того или иного подхода к определению содержания предмета административного-правового регулирования управленческих отношений. Нам представляется, что современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права. Вполне адекватным представляется подход, в соответствии с которым государственное управление (или административно-публичная деятельность) понимается как урегулированная «нормами административного права деятельность органов исполнитель- ной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, ох- раны и защиты общественных отношений. Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права). Предмет административного права, как критерий построения структуры административного права, выполняет, кроме указанного, еще одно предназначение. Он предопределяет тот объем норм права, который в рамках системы административного права подлежит структурированию. Следующим выделенным нами критерием структурирования, позволяющим формировать структуру современного административного права, является направление административного воздействия субъекта на объект управления (право, регулирующее внутриорганизационные отношения, и право, регулирующее отношения с субъектами, организационно не подчиненными). Данное обстоятельство следует учитывать не только для структурирования, но и для систематики современного административного права. Таким образом, основываясь на предложенных критериях построения структуры современного административного права, можно формировать ее содержание, выявлять устойчивые связи элементов данной структуры и системы, которые могут быть использованы для дальнейшего исследования вопросов административного права. Изложенные нами положения позволяют предложить следующие элементы системы и структуры современного административного права России: а) право государственного управления (администрации); б) право административной юстиции; в) административно- деликтное право и процесс. Данные элементы следует определить как «нормативно-правовую общность». Административно-правовая нормативная общность является условным объединением норм административного права по целевому критерию, т.е. имеет задачу сформировать внутри отрасли права нормативное объединение, отражающее целевое предназначение отрасли, и административно- правовую теоретическую модель последующей систематики и структурирования рассматриваемой отрасли права на институты, которые делятся по статусно-субъектному, инструментальному и объектному критериям. К сожалению, мы не можем раскрыть все элементы системы и структуры административного права, сложившиеся в настоящее время, в связи с ограниченными возможностями данной статьи, вместе с тем, предложенная концепция наиболее адекватно, по нашему мнению, отражает механизм организации рассматриваемой нами отрасли российского права.