Оперативна система протидії корупції як складова правового механізму її попередження і подолання

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національного університету ДПС України

Науково-дослідний центр з проблем податкування

О.В. Онишко, к.ю.н.

Анотація

У статті на основі уточнення сутності корупції та визначення причин недостатньої ефективності державної системи протидії корупції обґрунтовано необхідність формувати оперативну систему протидії корупційним діям і визначено її складові.

В статье на основе уточнения сущности коррупции и определения причин недостаточной эффективности государственной системы противодействия коррупции обоснована необходимость формирования оперативной системы противодействия коррупционным действиям и определены ее составляющие.

On the basis of clarifying the nature of corruption and determining the causes of the inefficiency of the state anti-corruption system it is defined the necessity of forming the operative system to counter the acts of corruption.

Ключові слова: корупція, корупційні діяння, корупційні правопорушення, система протидії корупції, оперативна система.

Актуалізація питань, пов'язаних з нагальною необхідністю подолати корупцію, що набула загрозливих масштабів і постає однією із основних загроз економічній безпеці України та її поступальному руху в європейське і світове в цілому співтовариство, вимагає відповідних кроків, які б забезпечували не лише ефективність подолання корупції, а насамперед сприяли попередженню її виникнення та руйнівного впливу.

За висновками Міжнародної антикорупційної организації Transparency International, Україна стоїть в одному ряду з країнами, які відносяться у Європі до найбільш корумпованих, де масштаби корупції зростають, а методи боротьби з нею вважаються неефективними [1].

Необхідність у кардинальній зміні такого стану пояснює великий інтерес науковців до проблем, пов'язаних із корупцією. Широкий спектр питань, що стосуються корупції, розглядали В. Бахін, В. Білоус, В. Борисова, В. Гвоздецький, В. Глущенко, О. Долгий, Д. Заброда, В. Заросило, В. Козак, Ю. Котляр, Б. Левик, В. Лисенко, М. Мельник, Д. Мулявка, В. Настюк, О. Прохоренко, О. Рябченко, С. Стеценко, П. Цимбал, Г. Чигрина, В. Шеттько, С. Шишкарьова та багато інших.

Разом з тим, незважаючи на значний внесок науковців і практиків у вирішення цієї проблеми, сучасні реалії свідчать про існування недостатньо врегульованих питань щодо правових механізмів попередження і протидії корупції, що негативно відображається на їх результативності. Зокрема, нині недостатньо враховується той факт, що корупція вийшла на якісно новий рівень, який є особливо загрозливим. Це проявляється насамперед у поширенні корупції не просто на окремих посадових осіб, а й на цілі структури. Часто система вирішення окремих питань бере початок у вищих органах влади і до нижчих структур доходить переважно на основі грошових відносин. До цього нерідко підключаються й посадові особи правоохоронних органів, що постає серйозним гальмом у протидії корупції. А в умовах, коли до такого об'єднання входять також і кримінальні угруповання, проблема боротьби з корупцією перетворюється у надто складне завдання та вимагає не просто концентрації зусиль відповідних органів, але й задіяння новітніх засобів та методів реалізації таких зусиль.

Тому метою статті є пошук шляхів узгодження і поєднання процесуальних та оперативних можливостей для налагодження ефективної протидії корупції, зокрема за рахунок формування механізму своєчасного реагування на корупційні дії та їх попередження.

Керуючись досить поширеною в юридичній науці позицією, згідно з якою „перш, ніж прийняти те чи інше рішення державного, відомчого або іншого значення, необхідно визначити його концептуальні положення” [2, с. 80], ключовим серед яких безумовно є з'ясування сутності корупції. Відсутність однозначного наукового підходу до цього питання пов'язана із множинністю аспектів, у яких проявляється корупція. І хоча будь-яке визначення apriori не здатне повністю відобразити сутність свого предмета, проте намагаючись відобразити в ньому найголовніше, корупція, на нашу думку, може бути представлена як суспільно загрозливе явище, що охоплює всю сукупність корупційних діянь і правопорушень, взаємопов'язаних узгодженою спрямованістю на протиправне чи неправомірне досягнення особами, уповноваженими на виконання функцій держави, наданої їм влади і посадових повноважень, власних інтересів чи інтересів третіх осіб.

Поділяючи позицію М. Мельника про те, що корупція це соціальне явище, яке охоплює всю сукупність корупційних діянь та інших корупційних правопорушень [3], та зважаючи, що сукупність - „це неподільна єдність будь-чого” [4, с. 475], у запропонованому визначенні додатково акцентується увага на тому, що ця сукупність є взаємопов'язаною узгодженою спрямованістю на конкретну ціль, адже саме цим і забезпечується така неподільність.

Стосовно конкретизації цілі, яку передбачається досягти, потрібно зазначити, що у Законі України „Про боротьбу з корупцією” така мета сформульована як одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг. У Законі України „Про засади запобігання та протидії корупції” - це „одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди”. М. Мельник формулює її як „задоволення особистих інтересів чи інтересів третіх осіб” [3, с. 135]. Останнє формулювання вважаємо більш обґрунтованим, оскільки саме інтереси рухають діями суб'єкта, визначають їх мотивацію. Важливим є й те, що у такому формулюванні інтереси можна розуміти широко, зважаючи, що вони можуть мати як матеріальний, так і нематеріальний вимір.

Чітка вказівка одночасно з протиправним і на неправомірний характер досягнення інтересів корупціонерів, на нашу думку, обумовлюється потребою відображати ту обставину, що вчинення в окремих випадках дій, які хоча й не суперечать існуючим нормативно-правовим актами, але внаслідок бездіяльності відповідної особи, невиконання (недостатнього виконання) нею своїх функцій і повноважень могли і не відбутися без втручання зацікавленої особи.

Крім того, у запропонованому визначенні дано оцінку соціального явища як суспільно загрозливого, що в загальній постановці вказує на потребу забезпечити правовий захист суспільних інтересів, відповідно публічних чи приватних, а це передбачає розробку механізму правового регулювання протидії корупції адекватними поставленій цілі правовими нормами, засобами і методами.

Поглиблене з'ясування поняття „корупція” має важливе наукове та практичне значення не тільки тому, що є родовим щодо визначення інших похідних понять, таких як корупційні діяння, корупційні правопорушення, корупційні злочини, а головне тому, що є базовою засадою для розбудови ефективного правового механізму протидії корупції, на відсутність якого можуть вказувати, зокрема такі факти.

Так, дослідження науковців свідчать про прийняття понад 250 нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері протидії і попередження корупції, серед яких 18 законів та 18 постанов уряду [5, с. 7]. Одним із найбільш важливих кроків стало впровадження в Україні згідно з Постановою Кабінету Міністрів України №706 від 04.09.2013 р. інституту уповноважених підрозділів (осіб) з питань попередження і виявлення корупції в органах виконавчої влади і підпорядкованим їм підприємствам, установам і організаціям [6, с. 7]. Однак, незважаючи на антикорупційну спрямованість цих документів, у звіті про глобальну конкурентоспроможність країн у 2011-2012 рр., підготовленому під керівництвом професора Клауса Шваба, в Україні фактор „корупція в органах влади” за питомою вагою серед 9 досліджуваних головних перешкод для створення сприятливої економічної кон'юнктури всередині країни і підвищення ефективності підприємницької діяльності, займає перше місце - 16% [7]. Це підтверджують і результати опитування керівників вітчизняних підприємств: майже 2/3 респондентів однією із основних причин своїх проблем вважають корупцію серед чиновників центральної і місцевої влади.

Іншими словами, державна система протидії корупції, яку, на нашу думку, можна визначити як сукупність регулюючих суб'єктів, об'єктів впливу та процесів взаємодії між ними на основі принципів, правил, законодавчо закріплених норм, що забезпечує зниження обсягів нелегальної економіки, рівня нанесеної шкоди (збитків) для державних фінансових інтересів, захист прав та фінансової стійкості економічних суб'єктів, довіру до національної економіки з боку міжнародних інституцій, є недостатньо ефективною. процесуальний оперативний правовий протидія корупція

Серед основних причин такого стану потрібно визначити втрату державою статусу ключового елемента системи протидії корупції. Заходи, що здійснюються, мають переважно не превентивний, запобіжний, а констатуючий характер. З цим пов'язаний і недостатній рівень формування антикорупційної культури як сукупності заходів, методів та інструментів, спрямованих на створення та розвиток антикорупційної системи регулювання.

Однак у межах проблематики даної статті особливу увагу необхідно звернути на відсутність оперативної системи протидії корупції, здатної вчасно делегувати необхідні повноваження на рівень найефективнішого розв'язання проблеми, що може бути досягнуто за рахунок забезпечення координації дій окремих її учасників, пошуку колективних регулятивних механізмів, орієнтованих на якісні перетворення, започаткування нових форм партнерства на базі державної концепції.

Тобто мова йде про важливість виділення у складі державної системи протидії корупції її оперативної підсистеми, яка здатна зробити свій внесок, бути певною вихідною точкою основних засад розвитку державної системи в цілому. Хоча тут не відкидається та обставина, що основоположні засади оперативної підсистеми закладені, безумовно, саме державною системою протидії корупції. Це дає достатні підстави вважати оперативну систему одночасно й підсистемою державної системи протидії корупції.

Запропонована модель організації державної системи протидії корупції створює передумови прийняття не лише задекларованих зверху конкретних завдань і механізмів, але й набуття нижчими структурами реальної здатності власноруч вирішувати проблеми подолання корупційних дій. За такого підходу завдання окремих структур, різних рівнів їх ієрархії тісно переплітаються спільною метою, що становить ключову ознаку їх успішного виконання. Адже з'являється реальна можливість без втрати часового фактора, додаткових, часто бюрократичних узгоджень більш повно врахувати та вжити необхідних заходів, що забезпечать їх належну якість та результативність. Подібна децентралізація функцій і повноважень також сприятиме налагодженню тісніших взаємозв'язків інтересів і завдань окремих адміністративно-територіальних, відомчих структур і утворень, що сьогодні, як відомо, становить окрему проблему.

Як зазначалося вище, одна з причин появи нових рис прояву корупційних дій лежить у площині долучення до таких дій працівників правоохоронних, зокрема фіскальних, органів. Тому в межах формування оперативної системи протидії корупції особливої уваги потребує розробка підходів до оцінки схильності працівників цих органів до корупційних діянь. Дослідження цього питання дозволяє зробити деякі висновки. Конкретною сферою корупційних діянь може бути:

- процес вирішення певних питань у даному органі;

- процес взаємодії з іншими правоохоронними органами;

- процес взаємодії з органами державної влади.

При цьому працівники правоохоронних органів можуть:

а) свідомо здійснювати корупційні діяння одноосібно;

б) свідомо брати участь у корупційних діяннях;

в) бути мимоволі задіяними або втягненими до корупційних діянь.

У зв'язку з цим проблемних працівників важливо класифікувати за рівнем їх схильності до корупційних діянь за такими статусами:

- схильність за певних умов до корупційних діянь;

- підвищений ризик;

- особлива увага.

Перелік показників для оцінки корупційних дій повинен охоплювати як ті, що стосуються виявлених корупційних дій, так і ризики, що сприяють виникненню корупції в подальшому. Їх можна об'єднати у дві великі групи.

Першу групу формують показники, що свідчать про існування певних ризиків і умов для корупції у зовнішньому середовищі, враховуючи також регіональну та галузеву специфіку. Так, необхідно оцінити ризики соціально-економічного розвитку, джерела тінізації фінансових потоків та фінансових операцій, розбіжності між ключовими макроекономічними показниками, зокрема такими, як:

1) показники номінального та економіко-технологічного зростання корпоративного сектору;

2) динаміка пасивних заощаджень домогосподарств як резерву нелегального грошового обороту;

3) зміна розриву між споживчими видатками домогосподарств і товарооборотом товарів і послуг тощо.

Зважаючи на існування значних відмінностей між окремими регіонами, які по-різному можуть впливати на можливість появи корупційних дій, важливо виявити ті показники, за якими доцільно згрупувати окремі регіони для визначення територіальних, а також галузевих ризиків з метою запобігання розвитку корупційних дій. Мова йде про показники спеціалізації окремих регіонів, їх питомої ваги у загальнодержавних показниках, рівнях тінізації економіки регіонів, рівнях організованої злочинності і т.д. Цей перелік вимагає постійного уточнення й аналізу.

Друга група включає показники, що свідчать про імовірність створення умов для корупційних діянь у середовищі самого працівника. Зокрема, йдеться про оптимізацію рівня фінансового та соціального забезпечення. Одним із основних економічних джерел корупції є саме недостатній рівень такого забезпечення та існуючий розрив між ним і обсягами складності та характером виконуваної роботи. Базові матеріальні цінності мають бути виконані в першу чергу, лише після їх задоволення формується суспільна свідомість, її намагання до вищих ідеалів, культури, права. За даними соціологічного опитування, працівники, що допустили неслужбові зв'язки, обґрунтовують це такими обставинами:

1) страх за життя та здоров'я особи і членів сім'ї - 23,4%;

2) низький рівень зарплати - 22,5%;

3) відсутність соціальних гарантій - 29,1%;

4) вимога порушень закону від вищого керівництва - 5,8%;

5) інші причини - 19,2%

До цієї групи відносять і показники, що характеризують існуючу систему мотивації праці, виходячи з основних вимог до цієї системи, які полягають у:

- наданні рівних можливостей щодо зайнятості і посадового руху відповідно до результативності;

- узгодженні рівня оплати праці з його результатами;

- створенні належних умов для безпеки праці;

- забезпеченні можливостей для підвищення професійної майстерності і реалізації здібностей;

- підтримці в колективі атмосфери довіри, зацікавленості у досягненні загальної цілі, можливості комунікації між керівництвом і усіма категоріями працівників (корпоративна культура).

На основі перелічених та інших показників виникає потреба розробити методичний інструментарій оцінювання ймовірності службового зловживання, що передбачає обчислення ймовірності причетності особи до корупції. Таку ймовірність можна визначати як середньозважену ряду складових, серед яких: регіональна, посадова, матеріально-соціальне забезпечення, непрозорість діяльності, особистісна тощо. Без реалізації відповідних заходів, в основі яких науково-методичне забезпечення, чітка і об'єктивна оцінка причин та дій посадових осіб, які порушили закон, неможливе зниження потенційної привабливості корупції, яка становить один із ключових мотивів виникнення цієї проблеми.

Зважаючи на прихований характер корупційних діянь особливе місце у формуванні оперативної системи протидії корупції займає підвищення ролі та усунення перешкод для ефективної діяльності оперативних працівників. У попередніх дослідженнях [8] ми неодноразово звертали увагу на те, що сьогодні існують обмеження при зборі, користуванні та доступу до оперативно-розшукової інформації. Працівникам оперативних підрозділів заборонено проводити оперативно-розшукові заходи без відкриття кримінального провадження. Слідчі і працівники оперативних підрозділів не можуть здійснювати оперативно-розшукові заходи, співпрацювати і здійснювати конфіденційне співробітництво без початку кримінального провадження. Разом з тим очевидно, що без заходів оперативно-розшукового характеру неможливо забезпечити нормальне функціонування цілого ряду важливих сфер соціального і правого життя суспільства і держави.

Отже, основними складовими формування оперативної системи протидії корупційним діям повинні стати:

а) інформаційно-аналітична, що включає моніторинг, розробку та аналіз прямих і опосередкованих показників, про особливості яких йшла мова вище;

б) контролююча, що включатиме внутрішній і зовнішній контроль;

в) організаційна, для вчасного делегування необхідних повноважень на рівень, здатний забезпечити ефективне розв'язання проблеми;

г) нормативно-правова, а саме розробка нових і внесення змін до існуючих нормативних та законодавчих актів.

Схематично алгоритм забезпечення ефективності цієї системи можна зобразити так (рис. 1).

Рис. 1. Алгоритм забезпечення ефективності системи протидії корупції

Підводячи підсумок, потрібно зазначити, що державна система протидії корупції, базуючись на сукупності принципів, правил, законодавчо закріплених норм, у свою чергу, становить важливий елемент правового механізму попередження і подолання корупції. Удосконалення цієї системи, зокрема, за рахунок виділення її оперативної підсистеми є важливим кроком забезпечення ефективності такого правового механізму.

Список використаної літератури

1. The Global Corruption Barometer [Електронний ресурс].

2. Євграфова Є. Доктрини та концепції у правовій системі України: форми і сфери застосування / Є. Євграфова // Право України. - 2010. №5. - С. 80.

3. Мельник М.І. Корупція: сутність, поняття, ознаки, заходи протидії: монографія / Мельник М.І. - К., 2001.

4. Новий тлумачний словник української мови. - К.: Видав-во „АКОНІТ”, 2008. - Т. 3. - 862 с.

5. Визначення корупційних ризиків та запобігання їм у діяльності органів ДПС України: проблеми теорії та практики: [монографія]. - К.: Алерта, 2010. - 224 с.

6. Питання запобігання та виявлення корупції : Постанова Кабінету Міністрів України: від 04.09.2013 р. №706 // Урядовий кур'єр: від 03.10.2013. №180.

7. The Global Competitiveness Report 2011-2012 // World Economic Forum [Електронний ресурс].

8. Онишко О.В. Роль податкового розслідування у правовому механізмі регулювання податкових правовідносин / О.В. Онишко // Право і безпека. - 2013. №3. - С. 9-104.

Размещено на allbest.ru