Правова природа договорів, укладених у межах здійснення державних закупівель

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Національний університет ДПС України,

Хмельницький національний університет

Правова природа договорів, укладених у межах здійснення державних закупівель

С.О. Іванов,

кандидат юридичних наук,

І.В. Сніцар,

кандидат педагогічних наук

Анотація

правовий договір закупівля державний

Розглянуто теоретичні підходи та законодавчу базу щодо суті правової природи договорів про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти. Констатується про колізійність чинного законодавства з цього питання та наведено аргументи щодо вирішення його шляхом визначення договорів з державних закупівель, як специфічних договорів із спеціальними ознаками. На підставі аналізу чинного законодавства та положень доктрини права правова природа укладеного внаслідок розміщення державного замовлення договору приурочується до договору, що виник на підставі правового акта органу державної влади.

Ключові слова: державне замовлення, суб'єкти публічного права, закупівля за державні кошти.

Аннотация

Рассматриваются теоретические подходы и законодательная база относительно правовой природы договоров о закупке товаров, работ и услуг за государственные средства. Констатируется о коллизии действующего законодательства по этому вопросу и приведены аргументы относительно решения его путем определения договоров по государственным закупкам как специфических договоров со специальными признаками. На основании анализа действующего законодательства и положений доктрины права правовая природа заключенного вследствие размещения государственного заказа договора приурочивается к договору, возникшему на основании правового акта органа государственной власти.

Annotatіon

The theoretical approaches and legislative base as to the essence of legislative features of agreement of purchase of goods, work and services funded by the state have been considered. The collision of the acting legislation as to this problem is stated and the arguments as to the solution of the problem by means of the determination of purchasing for state funds as specific agreements with specific features. On the basis of the analysis of the acting legislation and the essence of the principle of the freedom of agreement the legislative nature of the concluded competence as the result of the state order placing, which appeared on the basis of the legal act of the state authority.

Складною та дискусійною у нинішніх умовах стану законодавства України постає практика укладання та виконання договорів про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, зокрема визначення юридичної природи таких договорів, питання суб'єктного складу, питання дійсності договорів, укладених державними замовниками поза обсягом наданих на їх вчинення повноважень та інші.

Така недостатня визначеність у доктрині права щодо суті договорів з державної закупівлі створює передумови для відсутності уніфікації чинного законодавства та призводить до встановлення різнорідної судової практики віднесення спорів по цих видах договорів до того або іншого виду судової юрисдикції: цивільної, господарської або адміністративної. Зокрема, відповідно до положень норм цивільного законодавства особливості укладення договору на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування встановлюються актами цивільного законодавства (ч. 2 ст. 648 Цивільного кодексу України [1] - далі ЦК України). Водночас у господарському законодавстві договори з державного замовлення (державні контракти), врегульовані змістом господарського права, є господарськими договорами (згідно з п. 3 ст. 179 Господарського кодексу України [2] - далі ГК України). У положеннях п. 14 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України [3] згадується поняття адміністративного договору, суть якого подано у такому вигляді, що його положення можна поширити на договори із закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти.

Серед учених, які присвятили свої роботи визначенню окремих аспектів юридичної природи договорів, укладених у межах виконання державного замовлення, можна виділити такі: Дзера О., Кісель В., Луць В., Подцерковний О., Стефанчук Р., Щербина В. та інші. Однак постійно актуальними в нинішніх умовах є проведення досліджень у цій сфері, що зумовлено динамікою змін законодавства, яке регулює процес державної закупівлі, а також зважаючи на традиційно активну судову практику, яка супроводжує цей процес. У процесі дослідження такого складного явища, як юридична природа договорів про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, потрібно використовувати системно-структурні методи дослідження для того, щоб отримати об'єктивну інформацію з позицій різних галузей права.

Метою цього дослідження є розкриття суті та особливостей договорів про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти в умовах нинішнього стану законодавства та внесення пропозицій щодо ліквідації колізій з цього питання.

У процесі вирішення питань суті договорів із закупівлі продукції для державних потреб насамперед потрібно акцентувати увагу на ряді специфічних ознак зазначених договорів порівняно з іншими договорами. Це пов'язано з тим, що договори про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти укладають суб'єкти публічного права (державними замовниками) для матеріального ресурсного забезпечення виконання публічних завдань (або, як зазначено у преамбулі нещодавно прийнятого Закону України „Про здійснення державних закупівель” [4], - для забезпечення потреб держави та територіальної громади).

З цього випливає, по-перше, певна особливість у процедурі укладання таких договорів. У чинному законодавстві можна виділити декілька обов'язкових переддоговірних стадій здійснення державних закупівель. Ними, зокрема, є: розроблення та затвердження орієнтовних показників обсягів державного замовлення; оприлюднення інформації про закупівлю на веб-порталі Уповноваженого органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державних закупівель; утворення для організації та проведення процедур закупівель замовником (генеральним замовником) комітету з конкурсних торгів; проведення процедури попередньої кваліфікації та інші (ст. 10-11, 37 Закону України „Про здійснення державних закупівель” [4] (далі - Закон про здійснення державних закупівель). Окремою важливою стадією є процес визначення замовником переможця торгів серед учасників конкурсних торгів, пропозиції яких не було відхилено. Далі замовник укладає договір про закупівлю з учасником, пропозицію якого було акцептовано відповідно до вимог документації конкурсних торгів та акцептованої пропозиції. Останньою специфічною стадією процедури закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти є звіт про результати проведення цієї закупівлі (ст. 19 Закону про здійснення державних закупівель).

Наступна специфічна риса договорів, укладених у межах здійснення державних закупівель, є їх цільова спрямованість. Договірна діяльність у цій сфері зумовлюється публічними інтересами і пов'язується поставленою державою-засновником метою і розробленим щодо цього кошторисом бюджетних витрат. Внаслідок цього такий цивільно-правовий принцип як свобода договору має специфічний варіант вираження щодо державних замовників у момент здійснення ними державних закупівель, коли зазначені суб'єкти публічного права водночас із загальнодозволеним характером своїх дій при укладанні договору обмежуються статтями затвердженого кошторису щодо права вибору різновиду договору та його умов, а також волею держави у момент реалізації інтересів останньої. Для підтвердження цього можна навести положення ст. 4 Закону про здійснення державних закупівель, де закріплюється правило про планування закупівель та про надсилання цих планів до органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, або обслуговуючого банку за місцем обслуговування замовника протягом п'яти робочих днів з дня їх затвердження. Крім того, про цільовий характер укладених у межах державного замовлення договорів можна пересвідчитися, розглянувши зміст положень ст. 7 Закону про здійснення державних закупівель, де передбачено повноваження Центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів у вигляді обов'язку здійснити перевірку відповідно до укладеного договору про закупівлю та звіту про результати проведення процедури закупівлі річному плану закупівель та правильність їх оформлення відповідно до законодавства. На цьому також акцентовано у положеннях ч. 1 ст. 648 ЦК України, де встановлено, що зміст договору, укладеного на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, обов'язкового для сторін (сторони) договору, має відповідати цьому акту. Зазначена особливість у процедурі укладання договорів у межах державної закупівлі спрямована на протидію встановленню договірних відносин поза обсягом повноважень, визначених законом та установчими документами, а також на профілактику корупційних діянь.

Як особливості організації договірної роботи в межах здійснення закупівлі продукції за державні кошти можна виділити поширення практики застосування типових договорів у сфері, де є потреба в укладанні значної кількості правочинів, й індивідуальні домовленості на практиці є обтяжливими, зокрема при юридичному оформленні державних контрактів (див., наприклад, наказ Фонду державного майна України „Про затвердження примірних договорів купівлі-продажу” [5] тощо). Типовий договір, незважаючи на свій обов'язковий характер, не виключає ініціативи його сторін. При потребі останні можуть формувати особливі умови або мають право конкретизувати його умови (п. 4 ст. 179 ГК України). Однак за всіх обставин типовий договір залишається стандартизованою правовою формою для осіб (формулярне право).

Щодо цього деякі вчені, враховуючи нинішні процеси децентралізованого правового регулювання цивільних відносин, пропонують замість типового договору застосовувати примірний договір. Останній володіє перевагами типового договору, однак має рекомендаційний характер і не обмежує ініціативу сторін, а тому більшою мірою відповідає природі договірних відносин [6].

Наведені вище специфічні ознаки свідчать про особливість групи договорів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти від інших різновидів договорів, закріплених у положеннях ЦК України.

У порядку вирішення питання юридичної суті договорів закупівлі за державні кошти потрібно чітко окреслити їх суб'єктний склад. У цій ситуації однією із сторін договору виступає держава (в особі уповноважених для представництва її інтересів суб'єктів права - органів державної влади, юридичних осіб тощо), яка для виконання своїх завдань використовує правові форми приватного права. Тезу про виступ держави стороною зобов'язальних відносин під час поставки продукції в умовах державного замовлення відстоює в наукових роботах багато вчених [7]. У чинному законодавстві щодо цього державне замовлення визнано засобом державного регулювання економіки шляхом формування на контрактній (договірній) основі складу та обсягів товарів, робіт і послуг, необхідних для забезпечення пріоритетних державних потреб (ст. 13 ГК України). Примітно, що в новій редакції Закону про здійснення державних закупівель при визначенні особи генерального замовника (замовника) чомусь не визначається, що ця особа діє в інтересах держави від її імені, хоча преамбула цього закону містить суть закупівель товарів, робіт і послуг через забезпечення потреб держави. Більше того, в положеннях Закону про здійснення державних закупівель у редакції 2014 року не згадуються норми права, які були закріплені у скасованому нині Законі України „Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб” [8], відповідно до яких за зобов'язаннями державних замовників держава несе майнову відповідальність як гарант цих зобов'язань. Водночас у ст. 42 Закону про здійснення державних закупівель відповідальність у сфері державних закупівель покладається не на державних замовників - юридичних осіб, а на членів комітету з конкурсних торгів замовника (генерального замовника), членів органу оскарження, службових (посадових) осіб Уповноваженого органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державних закупівель, службових (посадових) осіб органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (обслуговуючого банку). У цій ситуації йдеться про відповідальність держави, адже ці зазначені вище посадові особи реалізують свою владну компетенцію уособлюючи державу. Отже, маємо не зовсім логічну ситуацію, коли інтереси держави в державному замовленні є наявними, однак держава та механізм її юридичної (цивільної) відповідальності за цими договорами в Законі про здійснення державних закупівель не згадуються. Можливо таке рішення законодавця зумовлено політичним аспектом наявної нині в Україні економічної кризи, для того щоб убезпечити бюджетні кошти держави додатковим ризиком гарантування виконання договорів у сфері державного замовлення. Однак, незважаючи на таку „недоробку” в нинішньому Законі про здійснення державних закупівель, логічним видається твердження, що стороною договору закупівлі товарів, робіт і послуг для реалізації інтересів держави виступає в цілому держава як суб'єкт права, а не відповідні державні посадові особи чи органи державної влади. Це потрібно врахувати у процесі дослідження суті такого договору.

На основі акцепту розміщеного державного замовлення між замовником та переможцем укладається відповідний договір. Щодо договорів, укладених на основі розміщення державного замовлення, в юриспруденції поширена думка про їх розуміння як господарських договорів [9]. Дійсно з позицій змісту доктрини господарського права договори з державного замовлення (державні контракти) закріплюються у господарському законодавстві (ст. 13 ГК України) і є господарськими договорами (згідно з п. 3 ст. 179 ГК України), тобто договорами, в яких сторони або хоча б одна з них - це юридичні особи або фізичні особи-підприємці, а самі договори укладені з метою, не пов'язаною з особистим споживанням [10]. Історичною передумовою такого твердження є наукова база радянського цивільного права, представники якої зазначали, що договори, які укладаються організаціями на основі актів планування з метою обслуговування їхньої господарської діяльності, є господарськими договорами.

У правозастосовній практиці щодо цього, зокрема у Рекомендації господарським судам Президії Вищого господарського суду України „Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам” [11], зазначено, що у господарських судах мають вирішуватися усі спори, що виникають з господарських договорів між суб'єктами господарювання і органами державної влади і місцевого самоврядування, включаючи угоди із закупівлі товарів (робіт, послуг) для державних потреб (останній абзац пункту 3).

Щодо наведених положень про суть договорів про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти як господарських договорів потрібно зазначити, що, дійсно, у ст. 13 ГК України державний контракт визнається договором, який регулює господарські відносини між його сторонами. Проте аналіз положень норм господарського законодавства дозволив виявити, що термін „господарський договір” у ГК України не розкривається, а ст. 179 ГК України вказує, що господарські договори укладаються за правилами, встановленими Цивільним кодексом України з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами щодо окремих видів договорів. Крім того, відповідно до ст. 8 ГК України держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання (тобто буквально, не можуть здійснювати процес господарювання та укладати будь-які господарські договори, які за своєю природою не пов'язані із особистим споживанням отриманих результатів). Отже, з тезою, що державні договори про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти є господарськими договорами можна погодитися в ситуації тлумачення господарського права, як комплексного законодавства, яке поєднує в собі публічно-правові та приватноправові механізми регулювання майнових правовідносин публічних осіб із приватними, а не як галузі права, яка відповідно до положень ГК України має на меті забезпечити розвиток підприємництва та зростання ділової активності суб'єктів господарювання (органи державної влади та держава, як уже підкреслювалося, не є суб'єктами господарювання). Зазначені договори за наслідками свого укладання забезпечують інтереси держави необхідними матеріальними ресурсами (через механізм договірного права) і не є підприємницькими (комерційними). Тому щодо договорів про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти положення норм господарського законодавства повинні застосовуватися на практиці лише в ситуації відсутності аналогічних положень цивільного законодавства та коли вони не суперечать нормам ЦК України.

Науці відомі категоричні позиції вчених, які зазначають про те, що термін „господарський договір” необхідно вилучити з чинного законодавства [12]. Як альтернативу, вчені вказують те, що договори з державного замовлення укладаються у публічних інтересах, їх цільова спрямованість полягає у досягненні загального блага, тому вони є адміністративними (публічно-правовими) договорами держави у процесі її управлінської регуляторної діяльності. Адміністративний договір є „міжгалузевим правовим договором” [13].

Щодо цієї доктринальної пропозиції про суть договорів про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, як адміністративних договорів потрібно зазначити, що у законодавстві адміністративний договір визнається як дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди (п. 14 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України [3]). На основі аналізу положень чинного законодавства та змісту доктрини права особливостями адміністративних договорів є те, що однією з їх сторін обов'язково виступає суб'єкт владних повноважень; укладаються вони з дотриманням пріоритету загального блага над індивідуальним, з урахуванням юридичної нерівності та імперативним методом регулювання відносин між сторонами. Важливе значення при цьому має також факт детальної урегульованості в законодавстві порядку їх укладання (зокрема, визначеність законодавством підстав і мети укладання), а також присутність великої кількості третіх зацікавлених осіб в отриманні результатів виконання цих договорів, пов'язаних із реалізацією публічних інтересів.

Щодо існування конструкції „адміністративний договір” та можливості її застосування для характеристики договорів закупівлі за державні кошти потрібно зазначити про дещо суперечливий характер існування загалом такого поняття, як „адміністративний договір” з позицій закону логіки. Розкриваючи зміст словосполучення „адміністративний договір”, отримаємо, що цей договір виступає правовим інститутом адміністративного права, призначеним в імперативному порядку реалізовувати інтереси держави (про це свідчить ознака „адміністративний”), однак на засадах домовленості (друга складова цього поняття -- „договір”). Така конструкція про адміністративно-правову сутність договору суперечить як сутності поняття „договір”, тобто домовленості, яка розвивається за диспозитивним методом регулювання (принцип свободи договору), так і змісту механізму адміністративного управління (де не може бути домовленостей між суб'єктами права).

Повертаючись до питання поширення юридичної природи адміністративного договору на договори про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, потрібно зазначити, що наяна об'єктивна необхідність у застосуванні цивільно-правового механізму регулювання відносин, що виникли на основі розміщення державного замовлення. Це пов'язано із тим, що у процесі укладання та виконання таких договорів між контрагентами не існують і не повинні встановлюватися адміністративно-правові відносини влади й підпорядкування. Для підтвердження цього можна навести положення п. 31 ст. 1 Закону про державну закупівлю, де закріплено, що учасником процедури закупівлі виступає фізична особа, у тому числі фізична особа - підприємець, юридична особа (резидент або нерезидент), яка письмово підтвердила намір взяти участь у процедурі закупівлі та/або подала пропозицію конкурсних торгів, або цінову пропозицію, або взяла участь у переговорах у разі застосування переговорної процедури закупівлі. З цього випливає, що іншої стороною разом із генеральним замовником договору про здійснення державної закупівлі виступає особа, яка не підвладна волі цього замовника, тобто закріплено прояв диспозитивізму у процесі встановлення договірних зв'язків. Конкретизуючи цю тезу, зазначимо, що для однієї із сторін державного контракту - генерального замовника, потреба в укладанні такого договору є обов'язком, бо є однією із форм виконання своїх владних управлінських функцій, для іншої сторони - суб'єкта приватного права - це є проявом реалізації власної цивільної, а не адміністративної правосуб'єктності. Прописані у чинному спеціальному законодавстві певні обмеження засад вільного волевиявлення, свободи договору, юридичної рівності у процесі укладання цих договорів стосуються лише сторони суб'єкта публічного права (державного замовника) в рамках його компетенції (зокрема, щодо можливості державним замовником у виборі контрагента, яка обмежена законодавством спеціальними процедурами у вигляді проведення конкурсних торгів). Більше того, у положеннях Закону про здійснення державних закупівель у редакції 2014 року не закріплено положення про обов'язок у виконанні державного замовлення для суб'єктів права, заснованих повністю або частково на державній власності, а також щодо суб'єктів господарської діяльності України всіх форм власності - монополістів на відповідному ринку продукції, як це було прописано у положеннях не діючого нині Закону України „Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб” [8]).

Доцільно констатувати, що в момент укладання договору про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти держава реалізує закріплену у ч. 2 ст. 2 ЦК України свою цивільну правосуб'єктність учасника цивільних відносин (у протилежному випадку - в ситуації реалізації адміністративної правосуб'єктності - у момент оферти або акцепту, стороною майбутнього договору потрібно було б визнавати конкретну посадову особу держави, яка безпосередньо укладає договір, а не саму державу, хоча вище були наведенні аргументи за визнання стороною договору про закупівлю товарів, робіт та послуг для державних потреб саме держави).

Зауважимо водночас, що у наукових дослідженнях з адміністративного права нині переважає думка вчених про нагальність нині створення легальних умов служіння держави народові, на забезпечення пріоритету прав людини та запровадження „людиноцентристської” ідеології служіння держави інтересам людини [14, с. 80].

У законодавстві деяких європейських держав, наприклад, Литви, усі договори, незалежно від того, до якої інституції належить сторона, прописані цивільними контрактами (це також стосується публічних закупівель), а тому адміністративні суди не розглядають питання договірної відповідальності адміністративних органів.

Щодо цього постає питання сфери поширення рецепційованих у нашу систему права адміністративних договорів. Термін адміністративний договір потрібно розглядати як угоду про встановлення, зміну, припинення саме адміністративних правовідносин. Зокрема, мова про адміністративний договір може йти в разі встановлення специфічного суб'єктного складу, коли стороною певної домовленості виступають суб'єкти публічного права, які діють у межах закріпленої компетенції. Наприклад, механізм адміністративного договору є у момент проведення в рамках закону перемовин між не підпорядкованими один одному суб'єктами влади у процесі виконання покладених на них законодавством функцій (наприклад, під час делегування ряду адміністративних повноважень іншій особі). Так, ряд учених пропонує поширити механізм адміністративного договору під час делегування обласними та районними радами своїх повноважень відповідним місцевим державним адміністраціям, що зумовлено суспільною потребою у покращанні вирішення органами публічної влади питань місцевого значення [15, с. 87]. Зрештою це твердження отримало своє законодавче закріплення, де адміністративними договорами потрібно вважати договори між органами місцевого самоврядування про перерозподіл окремих повноважень та власних бюджетних коштів (ч. 7 ст. 16 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” [16]); договори між місцевим органом виконавчої влади та органом місцевого самоврядування щодо здійснення спільних програм, створення спільних органів та організацій (ч. 5 ст. 35 Закону України „Про місцеві державні адміністрації” [17]); тощо. Адміністративний договір в зазначених вище ситуаціях забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у випадках, коли суб'єкти управління у певних ситуаціях своєї діяльності є юридично рівноправними та непідлеглими і виникає необхідність у координації їх діяльності. Крім того, через застосування механізму адміністративного договору вирішуються питання, які виникають у зв'язку з недостатністю правового регулювання відповідних відносин на законодавчому рівні.

Щодо цього пропонуємо максимально перерахувати в законі певні види договорів, які можуть бути прямо визначені законом як адміністративні (через підготовку і прийняття окремого закону про адміністративні договори, адже в публічно-правовій сфері діє принцип: „дозволено лише те, що передбачено законом”) або нормативно визначити їх критерії кваліфікації для того, щоб у випадках прогалин закону правову природу зазначених адміністративних договорів могли з'ясовувати суди та інші правозастосовні органи.

Підтвердженням наведених вище теоретичних міркувань є поширена правозастосовна практика (хоча заради справедливості потрібно вказати, що судова практика в цих питаннях не є уніфікованою та однозначною - прим. автора). Так, у п. 3 Інформаційного листа Голови Судової палати в господарських справах [18], зазначено „якщо ж суб'єкти (в тому числі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи), хоча б і на реалізацію своїх повноважень, вільно укладають договір відповідно до норм ЦК України, під час укладання такого договору його сторони вільно домовляються про зміст та обсяг прав і обов'язків за договором, можуть відмовитись від його укладання, то такий договір може бути цивільним (господарським), але не адміністративним, оскільки в змісті цього договору відсутні відносини влади і підпорядкування, що є обов'язковими для адміністративного договору, а кожний суб'єкт такого договору виступає як рівний один до одного”. У ситуації підпорядкування одної сторони іншій виключається необхідність укладення договору, адже таке питання вирішується одностороннім управлінським актом, тоді як договір підтверджує формальну рівність сторін домовленості. Напевне в умовах становлення ринкових відносинах та громадянського суспільства приватних осіб не можна змушувати укладати договори, навіть якщо однією із сторін є держава (або орган місцевого самоврядування).

Наведені вище аргументи логічно обумовлюють виникнення у окремих учених пропозицій з розгляду державних контрактів як „особливих різновидів цивільно-правових договорів”, стороною яких виступає держава [19]. Особливість цих різновидів договорів виявляється у суб'єктному складі, підставах та порядку укладення, у публічності оприлюднення на всіх стадіях закупівель, у додатковому регулюванні їх умов положеннями іншого нецивільного законодавства. Зрештою про регулювання державної закупівлі саме на договірних засадах йдеться у положеннях Закону про здійснення державних закупівель. Так, у преамбулі цього Закону закріплена мета здійснення державних закупівель у створенні конкурентного середовища у цій сфері, що зрештою повинно запобігти проявам корупції, дати розвиток добросовісної конкуренції, забезпечити раціональне та ефективне використання державних коштів. Як окремий аргумент цивілістичної (приватноправової) суті таких договорів можна навести закріплене конституційне положення про рівність усіх видів власності перед законом, а отже, і про відсутність нагальної потреби введення окремої та особливої інституції - адміністративного договору - для держави під час реалізації з її боку домовленостей із учасниками цивільних відносин (згідно з положеннями ст. 167 ЦК України держава діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин). У цій ситуації відбувається реалізація інтересів держави у приватноправовій сфері за допомогою існуючих тут правил і методів.

Необхідно також уникати й іншої крайності, визнаючи процедуру закупівлі матеріальних ресурсів за державні кошти виключно цивільно-правовим інститутом. Державне замовлення та укладені на його реалізацію договори відрізняються виділеними вище специфічними ознаками (особлива конкурсна процедура обрання контрагента, де немає вільного вибору на власний розсуд, а також спрямованість результатів цих договорів на задоволення публічних, а не особистих (комерційних) інтересів сторін). У зв'язку з цим ряд процедур та етапів формування державного замовлення та укладання договорів про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти містять спеціальні умови, які виходять за рамки звичайних цивільно-правових договірних відносин і підпадають під правове регулювання норм публічного права.

У підсумку можна констатувати, що державне замовлення та укладені на його виконання домовленості сторін є формою реалізації публічних інтересів уповноваженими суб'єктами права з використанням приватноправових норм і правил (процес розміщення та виконання державного замовлення є комплексним інститутом права, де є поєднання публічно-правових та приватно-правових відносин). Комплексний механізм регулювання процедури здійснення державної закупівлі закріплений у нещодавно прийнятому Законі про здійснення державних закупівель, у структурі якого окремо виділено розділ II „Державне регулювання та контроль у сфері закупівель”, де державне регулювання та контроль у сфері закупівель здійснюють Уповноважений орган та інші органи відповідно до їх компетенції та розділ IX „Договір про закупівлю”, де договір про закупівлю укладається в письмовій формі відповідно до положень Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Процес застосування адміністративного ресурсу спостерігається в момент формування основних показників державного замовлення, коли держава в особі Кабінету Міністрів України визначає і затверджує перелік державних замовників, обсяги та склад державного замовлення (відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону про здійснення державних закупівель). Такі правила існують у межах адміністративних відносин і поширюються на посадових осіб певного замовника державного замовлення в момент підготовки до укладання державного контракту за результатами розміщення державного замовлення. При цьому адміністративні приписи в державному замовленні є передумовою правового регулювання укладених на їх основі домовленостей сторін. Однак зазначені адміністративні обмеження та процедури стосуються виключно однієї сторони договору - суб'єкта публічного права (державного замовника).

Цивільно-правовий механізм регулювання закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти застосовується із стадії укладання державного контракту про закупівлю. Державні замовники, розміщуючи замовлення на поставку продукції для державних потреб з визначеними виконавцями, укладають правочини, які підпадають під дію загальних норм приватного договірного права і регламентовані загальними для них нормами й актами (договори про поставку, контрактації сільськогосподарської продукції, будівельного підряду та ін.). Ця позиція, зрештою, знайшла своє нормативне підтвердження у ч. 2 ст. 648 ЦК України, де зазначено, що особливості укладення договору на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування встановлюються актами цивільного законодавства.

Так, інститут державного замовлення закупівлі товарів для державних потреб має комплексний міжгалузевий характер (процес розміщення та виконання врегламентований потенціалом різних головним чином публічних галузей права - бюджетного, господарського законодавства, спеціальним законом про державну закупівлю). З моменту укладання договорів у межах розміщення державного замовлення процес їх укладання встановлюється актами цивільного та в акцесорному порядку господарського законодавства. У спеціальному законі прописані окремі специфічні ознаки договорів з державного замовлення, однак ця специфіка не повинна суперечити конституційним та цивільно-правовим основам регулювання (йдеться, зокрема, про необхідність закріпити в Законі про здійснення державних закупівель механізму цивільної відповідальності держави за договорами, в яких реалізуються публічні інтереси). Правову природу таких домовленостей пропонуємо розглядати через особливі різновиди цивільно-правових договорів, стороною яких виступає держава або територіальна громада (договір про закупівлю товарів, робіт та послуг для публічних потреб).

Список використаної літератури

1. Цивільний кодекс України: Закон України: від 16.01.2003 р. №° 435-IV // ВВР України. - 2003. - №> 40-44. - Ст. 356.

2. Господарський кодекс України: Закон України: від 16 січня 2003 р. №° 436-IV // ВВР 2003. №> 18, 19-20, 21-22. - Ст. 144.

3. Кодекс адміністративного судочинства України: від 06.07.2005 р. №° 2747-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - №° 35-36, №° 37. - Ст. 446.

4. Про здійснення державних закупівель: Закон України: від 10 квітня 2014 року №° 1197- VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - №° 24. - Ст.883.

5. Про затвердження примірних договорів купівлі-продажу : наказ Фонду державного майна України від 22.08.2005 р. №° 2411, зареєстр. в Міністерстві юстиції України 14.09.2005 р. за №° 1045/11325 // Офіційний вісник України. - 2005. - №° 38. - Стор. 124. - Ст. 2394.

6. Горбунов М. П. Договор как правовая форма хозяйственной инициативы / М. П. Горбунов // Правоведение. - 1979. - №° 2. - С. 79-80.

7. Цивільний кодекс України: Коментар / [за заг. ред. Є. О. Харитонова, О. М. Калітенко].Одеса : Юридична література, 2003. - С. 143; Подцерковний О. Правова природа відносин в сфері державного замовлення / О. Подцерковний // Підприємництво, господарство і право. - 2003. - №> 5. - С. 9.

8. Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб : Закон України: від 22.12.1995 р. №° 493/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - №° 3. - Ст. 9. // Закон втратив чинність на підставі Закону №° 1197-VII (1197-18) від 10.04.2014, ВВР- 2014. - №>24. - Ст.883.

9. Демченко С. Недосконала законодавча база сприяє криміналізації економіки / С. Демченко // Юридичний вісник України. - 2008 - №° 13 - 29 березня - 4 квітня. - С. 4.

10. Щербина В. С. Господарське право : [підручн.] / В. С. Щербина. - [3-те вид., перероб і доп.]. - К. : Юрінком Інтер, 2006. - С. 367.Рекомендації господарським судам Президії Вищого господарського суду України від 27 червня 2007 р. за № 04-5/120 „Про деякі питання підвідомчості і підсудності справ господарським судам” [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://pro-zakon.com/node/ 558

11. Мороз М. В. Правові питання оренди майна державних підприємств : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.03 „Цивільне право і цивільний процес; сімейне право; міжнародне приватне право” / М. В. Мороз . - Х., 2000. - С. 12.

12. Казанцев М. Ф. Концепция гражданско-правового договорного регулирования : автореф. дисс. на соискание учен. степени д-ра юрид. наук : спец. 12.00.03 „Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право” / М. Ф. Казанцев. - Екатеринбург, 2008. - С. 16.

13. Демський Е. Ф. Проблема правового забезпечення адміністративних послуг / Е. Ф. Демський // Юридична наука. - 2011. - № 1(1). - С. 34-39.

14. Лагус І. І. Адміністративний договір як інструмент регулювання відносин між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на регіональному рівні / І. І. Лагус // Науковий юридичний журнал. - 2011. - № 1 (1). - С. 85-89.

15. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України: від 21 травня 1997 року № 280/ 97-ВР // Відомості Верховної Ради України. -- 1997. - № 24. - ст.170.

16. Про місцеві державні адміністрації: Закон України: від 09.04.1999 № 586-XIV // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21. - Ст. 190.

17. Інформаційний лист Голови Судової палати в господарських справах: від 26 грудня 2005 р. № 3.2.-2005 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/ laws/main.cgi?nreg=v3 -2-700-05&new= 1

18. Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством : автореферат дисс. на соискание учен. степени д-ра юрид. наук : спец. 12.00.03 „Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право” / В. Г. Голубцов. - М., 2008. - С. 42.

Размещено на Allbest.ru