Формування національної стратегії у сфері прав людини: методологічні та концептуальні підходи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формування національної стратегії у сфері прав людини: методологічні та концептуальні підходи

Зв'язок між кризою політичного розвитку та системними порушеннями прав людини проявлявся в різних країнах, у тому числі й в Україні. Соціально-політичні рухи та трансформації 2013-2014 років в Україні стали наслідком системного порушення прав людини. Для сотень тисяч людей основним гаслом суспільної поведінки стали слова «Права людини - понад усе». І сьогодні, коли Україна прагне стати розвинутою країною, увагу потрібно приділяти не лише технічним та технологічним питанням, але, в першу чергу, формуванню системи недопущення порушень прав людини, їх захисту та відновлення в разі порушень. Для цього є політична воля влади, позитивний досвід громадських та правоза- хисних організацій, науковців та експертів, низки державних структур.

15 жовтня 2014 року згідно з Указом Президента України започаткована робота по розробці проекту Національної стратегії у сфері прав людини [1]. Як зазначається в Указі, Стратегія розробляється з метою вдосконалення правових та організаційних засад у сфері прав людини, створення дієвого механізму всебічного забезпечення в Україні прав і свобод людини і громадянина.

Будь-який політико - правовий документ (а саме таким є і Стратегія) має базуватися на певних методологічних та концептуальних засадах, а також підходах до його формування та подальшого впровадження в життя.

У даній статті розкриваються та аналізуються деякі актуальні методологічні та концептуальні підходи до формування Національної стратегії у сфері прав людини, які необхідно враховувати в роботі та вносяться пропозиції щодо їх використання.

Зазначеним вище Указом Президента України встановлені жорсткі терміни до розробки документу - до 1 січня 2015 року. Відповідальним суб'єктом за розробку Стратегії визначено Кабінет Міністрів України. Разом з тим поставлене завдання щодо залучення представників органів державної влади, місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства, провідних вітчизняних учених і міжнародних експертів до такої роботи, що є важливим підходом, який має забезпечити відкритість та прозорість діяльності, комплексність та міжсекторальність, а також врахування кращого міжнародного та національного досвіду такої діяльності.

Для реалізації Указу Президента 24 жовтня 2014 року наказом міністра юстиції України № 245/7 утворена та почала діяльність робоча група з підготовки проекту Національної стратегії у сфері прав людини, затверджено її склад [2]. Вже відбулося її перше засідання, а також засідання робочих підгруп, розроблено проект стратегії і можна зробити перші коментарі щодо підходів до розробки , змісту та концептуального забезпечення.

Як зазначається в проекті, Національна стратегія розрахована на 5 років. Зазначимо, що такий термін вбачається недостатнім для стратегічного документу та цілей, які мають бути досягнуті. Стратегія має бути більш довготривалим документом не тільки для забезпечення виконання наміченого, але й сталості та системності такої діяльності. То ж оптимальним терміном вбачається 8-10 років. Затверджуватися Національна стратегія має Президентом України як гарантом дотримання конституційних прав та свобод людини. На її виконання на кожні 2-3 роки мають розроблятися та затверджуватися Кабінетом Міністрів України національні плани дій. У планах конкретизуватимуться завдання по досягненню цілей за кожним напрямом, мають бути вказані кількісні та якісні індикатори, які дозволять здійснювати постійний моніторинг та оцінювання стану реалізації плану та стратегії відповідно.

Мета формування Стратегії в існуючому проекті визначена наступним чином: вироблення системного підходу до подолання порушень прав людини в усіх без виключення сферах суспільного життя та дотримання прав людини та основоположних свобод при здійсненні державними органами своїх функцій.

Як зазначається в проекті, завданням Стратегії є утвердження поваги до прав людини, підвищення ефективності національного механізму забезпечення та захисту прав людини і основоположних свобод; впровадження європейських стандартів правозахисту у національний правопорядок та гарантування відповідальності держави у разі їх порушення чи незабезпечення; досягнення справедливого та розумного балансу між правами людини та публічним інтересом, передусім охороною і захистом державного суверенітету, забезпеченням національної безпеки й територіальної цілісності української держави; розвиток та підтримка у сфері реалізації прав людини та основоположних свобод різних форм активності інститутів громадянського суспільства та соціально відповідального бізнесу; підвищення суспільної обізнаності щодо прав людини, їх обсягу та змісту, національних та міжнародних засобів юридичного захисту.

Планується сфокусувати Стратегію на досягнення таких результатів, як: стале функціонування демократичних інститутів та утвердження верховенства права відповідно до стандартів Ради Європи; удосконалення конституційних гарантій прав людини та реформування конституційної системи захисту прав людини; забезпечення сталого розвитку, зокрема, удосконалення захисту екологічної безпеки, охорони довкілля та невиснажливого використання природних ресурсів; забезпечення незалежності та ефективності системи правосуддя, завершення судової реформи; наближення правових засад діяльності органів системи кримінальної юстиції до європейських стандартів, посилення громадського контролю у відповідній сфері; реформування пенітенціарної системи та подальша гуманізація кримінального, кримінально- процесуального та кримінально-виконавчого законодавства і системи виконання покарань; подолання корупції та протидія легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом; належний захист прав людини та основоположних свобод; реформа системи освіти; реформа системи охорони здоров'я; пенсійна реформа.

Якщо з формулюванням мети та завдань Стратегії можна в цілому погодитися, то перелік очікуваних результатів потребує корегування. Оскільки такі очікування, як пенсійна реформа, реформа системи охорони здоров'я, подолання корупції та протидії легалізації доходів, одержаних нелегальним шляхом, реформування пенітенціарної системи та інші подібні вдосконалення системи державного управління є безумовно важливими, але, водночас, виявляються дуже розширеним результатом, який для свого досягнення потребує значно більшого, ніж реалізації Національної стратегії прав людини. Тому їх доцільно із переліку прибрати або переформулювати.

Також, не відкидаючи сформульовані в проекті Стратегії амбіційні цілі та завдання, сформулюємо деякі концептуальні речі, які на сучасному етапі роботи поки залишилися поза увагою розробників, али вони є дуже важливими для того, щоб бути врахованими при подальшій роботі.

1. У Національній стратегії прав людини мають бути відображені сучасні підходи до розуміння прав людини, які сформульовані перш за все в документах Ради Європи, ООН, ОБСЄ. Україна є учасницею більшості договорів у галузі прав людини. І саме на їх положеннях має базуватися Національна стратегія. Починати потрібно з визнання державою своїх зобов'язань, які відображені у Загальній декларації прав людини, Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права та Міжнародному пакті про політичні та громадянські права, Європейській конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, конвенціях ООН та Ради Європи, а також із визнання того, що Україна поки не всі з них виконує і створення умов для їх повного виконання.

2. Сучасні підходи виявляються і в коректному і повному трактуванні визначених понять. Проілюструємо цей підхід на прикладі розділу проекту Стратегії «Протидія тортурам та нелюдському поводженню». У проекті він сконцентрований виключно на порушеннях прав людини в пенітенціарній системі та правоохоронних органах. Тому наведемо першочерговий текст та запропонований після опрацювання робочою підгрупою.

Існуючий проект Стратегії: «За останні роки поліпшено умови тримання осіб в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах. Водночас низка проблем залишаються не розв'язаними. Існуюча система виконання кримінальних покарань та попереднього ув'язнення ще не повною мірою відповідає сучасному рівню соціально-економічного розвитку суспільства та принципам гуманізму і поваги до прав і свобод людини у процесі виконання покарань.

Виконання міжнародних зобов'язань України у сфері захисту прав і свобод люди- ни створило підґрунтя для удосконалення підходів до організації виконання та відбування кримінальних покарань з метою безумовного забезпечення захисту інтересів особи, суспільства і держави.

Потребує удосконалення існуюча система виконання покарань, не пов'язаних з позбавленням волі, у тому числі, з точки зору підвищення правової захищеності осіб, засуджених до таких покарань. Процес виконання покарань, не пов'язаних із позбавленням волі, на сьогодні не забезпечує соціально-виховного впливу на засуджених, відсутні інструменти вивчення потреб засуджених та ризиків їх повторної протиправної поведінки.

Мета: покращення умов тримання в місцях несвободи і попередження тортур та інших жорстоких, нелюдяних або таких, що принижують гідність видів поводження чи покарання з урахуванням міжнародних стандартів та зобов'язань України у цій сфері.

Завдання: продовження реформування пенітенціарної системи та здійснення подальшої гуманізації кримінального законодавства і системи виконання покарань; удосконалення системи подання скарг та розслідувань у цілях забезпечення її ефективності; приведення умов утримання відповідно до міжнародних стандартів і забезпечення поваги до гарантій затриманим; забезпечення доступу до відповідного медичного обслуговування ув'язнених у пенітенціарних та випробувальних закладах; розробка ефективних програм реабілітації та реінтеграції для тих, хто проходить випробування та колишніх в'язнів; забезпечення постійного підвищення професійної кваліфікації співробітників пенітенціарних установ».

Автор, як член робочої групи по розробці Стратегії пропонує варіант, який враховує визначення «тортур» з конвенцій ООН та Ради Європи[4, 5]:

«Тортури та нелюдське поводження залишаються проблемою закритих установ, де громадяни перебувають під контролем держави. За останні роки запроваджено роботу національного механізму попередження катувань, поліпшено умови тримання осіб в установах виконання покарань та слідчих ізоляторах. Водночас здебільшого тортури трактуються у звуженому вигляді, не охоплюючи проблем усіх закритих установ, зокрема інтернатних закладів, військових гауптвахт, місць тримання мігрантів тощо.

Мета: недопущення тортур та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження чи покарання, а також створення ефективної системи розслідування усіх подібних випадків з урахуванням міжнародних стандартів та зобов'язань України у цій сфері, із дотриманням принципу недискримінації та тендерної рівності.

Завдання: приведення умов тримання якої причини, що ґрунтується на дискримінації будь-якого виду, коли такий біль або страждання заподіюються державними посадовими особами чи іншими особами, які виступають як офіційні, чи з їх підбурювання,чи з їх відома, чи за їх мовчазної згоди. В цей термін не включаються біль або страждання, що виникли внаслідок лише законних санкцій, невіддільні від цих санкцій чи спричиняються ними випадково [стаття 1.1, 4]

Дивись також статтю 4 Факультативного протоколу до Конвенції ООН протии катувань: « 1. Кожна держава-учасниця дозволяє відвідування згідно із цим Протоколом, механізмами, про які йдеться в статях 2і3,

будь-якого місця, що знаходиться під її юрисдикцією та контролем, де утримуються чи можуть утримуватися особи, позбавлені волі, за розпорядженням державного органу чи за його вказівкою, або з його відома чи мовчазної згоди (далі - місця утримання під вартою). Ці відвідування здійснюються з метою посилення, за необхідності, захисту таких осіб від катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання.

2. Для цілей цього Протоколу позбавлення волі означає будь-яку форму утримання під вартою чи тюремного ув'язнення або поміщення особи в державне чи приватне місце утримання під вартою, яке ця особа немає права залишити за власним бажанням, за наказом будь-якого судового, адміністративного чи іншого органу[6].

Усіх осіб, які перебувають під контролем держави в закритих установах до міжнародних стандартів; удосконалення системи охорони здоров'я осіб, які перебувають в установах закритого типу під контролем та наглядом держави; удосконалення механізму подання та розслідування скарг на тортури і нелюдське поводження в закритих установах, де громадяни перебувають під контролем та наглядом держави;забезпечення постійного підвищення професійної підготовки та кваліфікації працівників закритих закладів та установ з питань міжнародних стандартів поводження із утримуваними особами; укріплення національного механізму попередження катувань та розширення сфери його застосування».

Другий варіант може змінюватися та редагуватися, але, сподіваємося, буде залишений у відповідності до міжнародних документів.

3. Невиконання Україною положень міжнародних документів та договорів, а також рекомендацій моніторингових органів міжнародних організацій є серйозною проблемою. Звідси одне з завдань, яке має бути сформульоване в Національній стратегії прав людини, - створення умов для виконання положень міжнародних договорів з прав людини, а також рекомендацій моніторингових органів. Так, після здійснення моніторингу стану виконання міжнародних договорівв галузі прав людини, який відбувається кожні 2-4 роки, Україна щоразу отримує рекомендації, які має втілити в життя, щоб законодавство та практика його виконання відповідали положенням договорів з прав людини. Щойно Центр «ЛаСтрада - Україна» спільно з ЮНІСЕФ закінчив здійснення моніторингу виконання Україною Заключних спостережень Комітету ООН з прав дитини за результатами розгляду третьої та четвертої об'єднаних доповідей щодо виконання державою Конвенції ООН з прав дитини. Висновок: значна частина рекомендацій повторюється, тому що не виконується. Більша частина з того, що було рекомендовано, - не виконана[3]. Така ж ситуація спостерігається з положеннями й інших документів, зокрема Конвенції ООН про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок.Є ціла низка ще поки не ратифікованих міжнародно-правових договорів в галузі прав людини. Тож завдання, яке має бути сформульоване в Стратегії - приєднання до існуючих міжнародних документів, зокрема Конвенція Ради Європи № 210 про попередження насильства щодо жінок та домашнього насильства та боротьбу із цими явищами, яка була підписана Україною в листопаді 2011 р.; Третій Факультативний протокол до Конвенції ООН про права дитини, який дає право дітям на подання індивідуальних скарг до Комітету ООН про права дитини, відкритий для підписання в 2012 році та інші.

4. Не менш важливим за договори є і інші документи міжнародного характеру, зокрема резолюції, рекомендації та плани дій, які формулюють сучасні погляди на права людини в конкретних сферах. Це, наприклад, Пекінська Платформа Дій (1995), Каїрська декларація, Декларація ООН про викорінення насильства стосовно жінок, Цілі розвитку тисячоліття, Віденська платформа дій (1993), резолюції Генеральної Асамблеї ООН, зокрема 1325 та інші, які мають бути відображені в Стратегії. Міжнародно визнаний зміст прав людини має стати мовою Національної стратегії. А це означає, що за кожним напрямом вона має будуватися за кращим міжнародним досвідом.

5. Стратегія має розглядати права людини не абстрактно, а в конкретному контексті, враховуючи, що вони носять транссекторальний характер, присутні в усіх сферах суспільного та приватного життя. Оскільки основний обов'язок держави - дотримуватися та захищати права людини, і це стосується будь-якого органу влади. Поки це - теоретичне положення, яке не знаходить реалізації в практичній діяльності усіх центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Наочною ілюстрацією цього висновку є той факт, що низка міністерств, включаючи міністерство економіки, міністерство фінансів, міністерство транспорту та інші не направила до робочої групи по розробці стратегії своїх представників, аргументуючи це тим, що проблема прав людини не лежить у сфері їх компетенції. Такий підхід є не тільки помилковим, а й шкідливим, оскільки за додержання прав людини відповідають усі державні інститути, кожний у своїй галузі діяльності. Тому позитивним індикатором впровадження Стратегії в життя можна вважати той факт, що усі органи влади (центральні, регіональні, місцеві) включать правозахисну перспективу та погляди у свою діяльність.

6. Україна потребує модернізації, основний смисл якої - «більше шансів - більшій кількості людей». Враховуючи традиційне дискримінаційне становище жінок в суспільстві, посилення сталих ґендерних стереотипів, вимоги повноти прав для жінок і проблематика мають стати важливою складової Стратегії, носячи інтегративний характер. Водночас, враховуючи рекомендації Ради Європи щодо ґендерного інтегрування, важливо зауважити, що воно не відміняє собою діяльність, спрямовану на дотримання та захист прав жінок. Тому ґендерна проблематика має бути концептуально подвійно відображена в Стратегії: і як інтегративний компонент до кожного напряму, кожного права, і як окремий підрозділ. Проект окремого підрозділу, підготовленого за участю автора статті, а також експертів - членів Ґендерної стратегічної платформи наведемо в повному обсязі.

«Забезпечення ґендерної рівності, протидія гендерному насильству та торгівлі людьми. Забезпечення ґендерної рівності є невід'ємною складовою демократичного суспільства та проголошеного курсу євроін- теграції України хоча Україна є учасницею Конвенції ООН про ліквідацію дискримінації жінок ратифіковано, низку інших міжнародних та регіональних актів у цій галузі, в Україні продовжує існувати системна невідповідність у правах жінок і чоловіків.

Мета: забезпечення рівних можливостей реалізації прав жінок і чоловіків в усіх сферах життєдіяльності суспільства, запобігання ґендерній дискримінації, насильства на ґендерному підґрунті та торгівлі людьми, відновлення порушених прав постраж- далих осіб та їх захист, надання їм допомоги; невідворотність покарання винних у насильстві та торгівлі людьми.

Завдання: створення можливостей та умов для подолання ґендерних стереотипів та сексизму в діяльності державних структур та громадській свідомості;посилення Національного механізму забезпечення рівних прав та можливостей жінок та чоловіків;забезпечення рівного доступу жінок до правосуддя; досягнення збалансованої участі жінок та чоловіків у політичних та публічних процесах прийняття рішень; включення ґендерної проблематики в усіх політиках і заходах, застосування ґендерно- го підходу у національних та місцевих стратегіях та програмах соціального та економічного розвитку;попередження і боротьба з усіма виявима ґендерно обумовленого насильства, дискримінації та торгівлі людьми; удосконалення чинного законодавства та практики його застосування відповідно до принципів та стандартів міжнародного права; приєднання до міжнародних договорів у сфері подолання насильства після проведення відповідних змін до законодавства; освіта та підвищення кваліфікації кадрів державних службовців та працівників органів місцевого самоврядування з питань ґендерної рівності; створення умов для активного залучення жінок у процеси миробудування та вирішення конфліктів; створення ефективної системи аналізу, моніторингу та оцінки програм та заходів з протидії ґендерної дискримінації, насильству та торгівлі людьми, забезпечення інформаційної прозорості, підвищення ефективності інформування громадськості з питань забезпечення ґендерної рівності».

7. Важливим є розуміння розширення сфери втручання держави на порушення прав у приватній сфері, зокрема в сім'ї, як це зазначено у Віденській програмі дій (1993 р.), включення теми зв'язку екології та прав людини, також ролі недержавних актів, зокрема бізнесу та корпорацій, особливо в стані кризи, в якому перебуває Україна.

8. Викликає категоричне непогодження виділення в Стратегії категорії «вразливі групи», що вже саме по собі є виявом застосування дискурсу, який суперечить принципам прав людини. Тим більше непогодження експертів пов'язане із включенням до вразливих груп питання прав дітей. Діти завжди мають право на особливе ставлення до них з боку держави, як окремої соціальнозначимої категорії, а не через поняття «вразливі групи». Такий підхід має бути врахований при доопрацюванні Стратегії.

9. Право людини на боротьбу з гнобленням та тиранією не може виключатися з переліку прав людини. Право людей на повстання записане у Загальній декларації прав людини. Події в Україні 2013-2014 рр. показали, наскільки важливим є це право людини.

10. Необхідність формування нових прав, наприклад, права людини та біоети- ка. Проблеми, які виникають через технологічні зміни, можуть сприяти змінам існуючих норм або створенню нових прав людини (права, що виникають у зв'язку із новими репродуктивними технологіями). У деяких випадках прийдеться формувати нові права людини, щоб захистити людську гідність та благополуччя від нових загроз, якщо існуючі норми не працюють.

11. Стратегія має надати відповіді на питання, чому проблемним є захист та дотримання прав людини в Україні. Серед чинників -- нерозуміння та незнання прав людини як з боку більшої частини державних службовців, так і суспільства в цілому.У зв'язку із цим в Національній стратегії мають бути відображені питання освіти в галузі прав людини, а саме: запровадження системи підготовки, перепідготовки та контролю знань державних службовців у галузі прав людини протягом всієї службової кар'єри; включення знань прав людини у систему оцінювання діяльності державних службовців тощо. Якщо ж говорити про суспільство в цілому, то знань у галузі прав людини недостатньо і тут. Це стосується і дорослих, і дітей. Саме тому Комітет ООН з прав дитини в 2011 році рекомендував Україні розробити та запровадити освіту дітей з прав дитини. Але ця рекомендація не була виконана. Це системна робота, яка розрахована не на один рік, має бути відображеною у Національній стратегії прав людини.

Крім того увага має бути приділена розробленню системи інформування та навчання громадян.

12. У Стратегії має бути відображена роль недержавних суб'єктів, зокрема бізнесу та корпорацій щодо захисту (або порушень) прав людини. Світовий та національний досвід показують, що безвідповідальні дії корпорацій потребують втручання держави для захисту прав людини.

13. При формуванні Національної стратегії необхідно враховувати ризики та загрози, які мають бути прописані в преамбулі або в загальних положеннях. Ці виклики пов'язані, зокрема, з існуванням в суспільстві груп, які виступають проти прав громадян, чия діяльність пов'язана із посиленням фундаменталістських та тради- ціоналістських рухів.

Принципи захисту прав людини вимагають, щоб їм відповідали не лише політичні кроки та програми, але й сам політичний процес прийняття рішень. А це значить, що політка повинна формуватися в умовах відкритості, прозорості та громадської участі (особливо жінок), а органи влади мають стати відповідальними.Важливо, що держава має визнати, що зобов'язана поважати, захищати та виконувати права людини, а також дотримуватися принципів недискримінації, розширення участі рядових громадян у політиці, прозорості та відповідальності управління.

Література

1. Указ Президента України № 811/2014 від 15.10.2014 р. Про розроблення Національної стратегії у сфері прав людини. - Електронний ресурс. Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/ show/811/2014

2. Наказ міністра юстиції України № 245/7 від 24.11.2014 р. Про утворення робочої групи з підготовки проекту Національної стратегіїу сфері прав людини. - Електронний ресурс. Режим доступу^ир:// www.minjust.gov.ua/news/46392

3. Моніторинг виконання Українською державою Заключних спостережень Комітету ООН про права дитини за результатами третьої і четвертої об'єднаної доповіді України (2011 р.)- Колектив авторів.- Електронний ресурс. Режим доступу^ир:// www.la-strada.org.ua/ucp_mod_library_ view_300.html

4. Конвенція проти катувань та інших жорстоких, нелюдських аботаких, що принижують гідність, видів поводження і покарання .- Електронний ресурс. Режим доступу:http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/995_085

5. Європейська конвенція про запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню (1987 р.) .- Електронний ресурс. Режим доступу:http://zakon1.rada.gov. ua/laws/show/995_068

6. Факультативний протокол до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження та покарання.- Електронний ресурс. Режим доступу^ир:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_f48

Размещено на Allbest.ru