Унормування адміністративних процедур як напрям удосконалення правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Унормування адміністративних процедур як напрям удосконалення правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування

О.В. Слобожан

Авторське резюме

У статті визначено роль адміністративно-процедурного кодексу в удосконаленні правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування; проаналізовано сучасну законодавчу базу у сфері адміністративних процедур; обґрунтовано необхідність прийняття Адміністративно-процедурного кодексу; подано загальну характеристику проекту цього кодексу.

Ключові слова: адміністративна юстиція, адміністративне провадження, адміністративна процедура, адміністративна послуга, втручальні провадження, адміністративне оскарження.

Normalization of administrative procedures as the direction in the

improvement of the legal providing of activity of organs of local

self-government

O.V. SLOBOZHAN

Higher school of public administration of the National academy for public administration under the President of Ukraine, Kyiv, Ukraine

Abstract

In the article the role of the Administrative-procedural code in the improvement of the legal providing of activity of organs of local self-government is defined ; modern legislative base in the field of administrative procedures is analyzed; the necessity of acceptance of the Administrative-procedural code is gained; general description to the project of this code is given in the article.

Key words: administrative justice, administrative realization, administrative procedure, administrative interferential realization, administrative appeal.

Размещено на http://www.allbest.ru//

Постановка проблеми. На сьогодні більшість органів місцевого самоврядування самостійно визначають засади своїх відносин у системі «особа-влада», не враховуючи багатьох чинників таких відносин. На практиці застосування такого підходу веде до розширення визначених законом повноважень цих органів. У більшості актів органів місцевого самоврядування, якими визначено засади їх взаємодії з особою, основна увага приділена правам відповідного органу та обов'язкам особи. В той же час права особи та процедури їх захисту визначаються схематично, а на сам орган покладаються мінімальні обов'язки [1].

Отже, існує проблема недосконалості © О.В. Слобожан, 2014 правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування в частині унормування адміністративних процедур. Один з основних етапів вирішення цієї проблеми потребує прийняття закону про адміністративні процедури або Адміністративно-процедурного кодексу (далі АПК), який визначить загальні засади взаємодії органів влади (зокрема органів місцевого самоврядування) з фізичними та юридичними особами з орієнтацією на права та інтереси останніх.

Актуальність цього питання засвідчує те, що воно неодноразово піднімалося на протязі 2004-2007 років. У 2004 році Кабінетом Міністрів України проект АПК було внесено на розгляд Верховної Ради України [2]. В оцінці системи державного управління України програмою СІГМА1 також наголошувалося на необхідності розробки та прийняття загального закону про адміністративне провадження [3:16]. Зелена книга «Реформування публічної адміністрації» в одному з варіантів Концепції реформування публічної адміністрації в Україні передбачає інтенсифікувати роботу над проектом АПК [4:40-41]. В 2007 році проект АПК було винесено на громадське обговорення Міністерством юстиції України. На брифінгу першого лютого 2008 року міністр юстиції України Микола Оніщук ще раз наголосив на необхідності прийняття Адміністративно-процедурного кодексу [5]. На сьогоднішній день необхідність розробки та прийняття закону про адміністративну процедуру передбачено Коаліційною угодою парламентських партій більшості у Верховній Раді України VIII скликання (п. 2.3.4. Розділу VII «Децентралізація та реформа публічної адміністрації» [18].

Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить, що питання удосконалення правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, зокрема необхідність прийняття АПК, який би регламентував відносини в системі «особа-влада» на рівні місцевого самоврядування, стало предметом активного вивчення в останні роки. У дослідженнях І.Голосніченко, С.Лінецького, В.Авер'янова, І.Коліуш- ко, Р.Куйбіди, В.Решоти аналізуються окремі аспекти запровадження інституту адміністративної юстиції та адміністративного провадження з точки зору вдосконалення правового забезпечення діяльності органів влади [6-10].

На особливу увагу заслуговують дослідження В.Тимощука [11-12]. Автор аналізує положення проекту АПК, визначаючи його переваги та недоліки, обґрунтовує необхідність прийняття цього нормативно-правового акта з метою підвищення якості адміністративних послуг, що надаються органами влади, зокрема органами місцевого самоврядування.

Спеціалізовані дослідження щодо запровадження законодавства про адміністративні процедури проводились Київським регіональним центром Академії правових наук України та Центром політико-правових реформ [13].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, що їм присвячується стаття. У молодій науці державного управління достатнього висвітлення дістали лише окремі аспекти запровадження інституту адміністративної юстиції та адміністративного провадження з точки зору підвищення ефективності діяльності органів влади тощо. Однак залишається недослідженою проблема визначення ролі АПК у зміцненні правових основ діяльності саме органів місцевого самоврядування. Це питання є найменш розробленим як у теорії державного управління, так і в процедурній частині адміністративного законодавства.

Мета дослідження - визначити роль АПК в удосконаленні правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Для досягнення мети було поставлено наступні завдання: проаналізувати сучасну законодавчу базу у сфері адміністративних процедур; обґрунтувати необхідність прийняття АПК з метою врегулювання відносин в управлінській діяльності органів місцевого самоврядування; подати загальну характеристику проекту АПК, який запропоновано Міністерством юстиції України.

Виклад основного матеріалу дослідження. На сьогодні питання, пов'язані з адміністративним провадженням в органах місцевого самоврядування, регулюють Конституція України, Закон України «Про звернення громадян», укази Президента України спрямовані на забезпечення конституційних прав громадян на звернення та реалізацію цих прав, постанова Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348 «Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації», інші акти Кабінету Міністрів України, а також низка актів органів місцевого самоврядування тощо.

Стаття перша Закону України «Про звернення громадян» проголошує, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення. Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності. Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами [14].

Закон регулює питання реалізації передбаченого статтею 40 Конституції України права направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Однак, цей Закон не забезпечує практичну реалізацію принципу, закладеного в частині другій статті 19 Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» [15:7].

Закон України «Про звернення громадян» не сприяє підвищенню ефективності діяльності органів місцевого самоврядування в системі «особа-влада», оскільки: 1) поширюється лише на громадян і залишає поза увагою звернення юридичних осіб; 2) не диференціює порядок розгляду звернень органами державної влади й місцевого самоврядування та недержавними інституціями; 3) надто поверхново регулює процедурний аспект відносин щодо розгляду звернень громадян; 4) абсолютно не врегульовує «втручальні провадження» [11].

«Втручальні провадження» як вид адміністративних проваджень широко застосовуються в практичній діяльності органів місцевого самоврядування, хоча й не знайшли свого формального відображення в нормативно-правових актах, які регулюють взаємовідносини цих органів з фізичними та юридичними особами. Так, під «втручальними провадженнями» розуміється рішення органу місцевого самоврядування, яке зачіпає права та законні інтереси особи і яке приймає цей орган за власною ініціативою чи внаслідок звернення інших осіб. До окремої категорії «втручальних проваджень» відноситься здійснення перевірок та інших контрольно-наглядових дій у межах повноважень органу [13].

Важливим нормативно-правовим актом, який регулює питання, пов'язані з захистом прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб при здійсненні ними владних управлінських функцій є Кодекс адміністративного судочинства України (далі КАС).

Однак КАС (ст.2, ч.3) не вимагає, щоб адміністративні суди перевіряли, чи порушують рішення та дії суб'єктів владних повноважень права й інтереси людини. Передбачена тільки перевірка за деякими іншими ознаками, в першу чергу, відповідності законам України [16]. На думку В.Авер'янова, сьогодні без подібної перевірки неможливо забезпечити повноцінний захист прав і свобод особи від порушень з боку суб'єктів владних повноважень [8].

Адміністративне оскарження як засіб досудового механізму оскарження рішень, дій та бездіяльності органів місцевого самоврядування та як спосіб захисту прав і законних інтересів приватних осіб у відносинах із цими органами, нормативно-правовою базою у галузі місцевого самоврядування не передбачено взагалі. Також не дістали практичної реалізації у взаємовідносинах органів влади з фізичними та юридичними особами положення п.1, 12 ч.1 ст.92 Конституції України відповідно до яких права і свободи людини й громадянина, гарантії цих прав і свобод, організація і діяльність органів виконавчої влади визначаються виключно законами України [15:23]. Отже, на сьогодні існує гостра необхідність прийняття законодавчого акту, який врегулював би відносини між органами влади та особою, оскільки вони або не врегульовані взагалі, або врегульовані переважно підзаконними нормативними актами.

Таким нормативно-правовим актом має стати Адміністративно-процедурний кодекс, прийняття якого дозволить вперше на законодавчому рівні врегулювати різноманітні процесуальні відносини в управлінській діяльності органів місцевого самоврядування. Винесений свій час на громадське обговорення Мін'юстом і в подальшому зареєстрований Урядом у Парламенті проект АПК складається з преамбули та 126 статей, об'єднаних у вісім розділів. У Преамбулі містяться концептуальні положення, що пояснюють необхідність прийняття цього кодексу: «...утвердження і реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, забезпечення їх гарантій і захисту. забезпечення справедливого, об'єктивного та своєчасного розгляду адміністративних справ відповідно до принципів належного врядуван- ня» [17]. Розділ перший «Загальні положення» розкриває предмет регулювання кодексу, визначає категоріально-понятійний апарат, підстави відкриття адміністративного провадження, принципи адміністративної процедури. Основоположне значення має стаття перша, яка проголошує, що АПК України «регулює відносини, що виникають у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб і виконання ними визначених законом обов'язків, регламентує процедури розгляду адміністративних справ» [17]. Окремо визначено, що дія кодексу поширюється і на інших суб'єктів, які уповноважені здійснювати владні управлінські функції щодо забезпечення реалізації та захисту прав особи і виконання нею визначених законом обов'язків.

Понятійний характер має ст.2, що містить визначення адміністративної процедури, адміністративного провадження, адміністративного органу, адміністративного акта, адміністративної справи, адміністративної послуги тощо. Вперше на законодавчому рівні пропонується визначити категорію «адміністративна процедура». Визначальним є запровадження принципу презумпції правомірності дій і вимог особи: «Адміністративний орган визнає дії та вимоги особи правомірними, поки інше не буде доведено в результаті розгляду адміністративної справи» (ст.19) [17].

Розділи другий «Засади адміністративного провадження» та третій «Адміністративне провадження» присвячено основним вимогам до адміністративного провадження. Визначено склад учасників адміністративного провадження, окремо виділено осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи (гл.2 Р.ІІ), чітко прописано процедуру документування (гл.3 Р.ІІ), визначено поняття та види доказів (статтею 44 обов'язок доказування покладено на адміністративний орган), розписано види адміністративних витрат та порядок їх розподілу (гл.5 Р.ІІ), окрема глава присвячена строкам в адміністративному провадженні (гл.6 ст.49-52).

Особливості здійснення адміністративного провадження за заявою (скаргою) та за ініціативою адміністративного органу визначаються розділом третім (гл.1, 2). Відносини щодо надання адміністративних послуг регулюватимуться в частині процедури їх надання цим Кодексом та іншими законами, що регулюють відповідні відносини (ст.60). Наприклад, Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» детально регламентовано процедуру реєстрації суб'єктів господарювання. Пропонується чітко визначити форму та зміст заяви (скарги), порядок їх реєстрації та розгляду, а також порядок прийняття рішення за результатами розгляду заяви (скарги). Другою главою визначено особливості адміністративного провадження за ініціативою адміністративного органу, яке починається у зв'язку з прийняттям органами державної влади, органами місцевого самоврядування рішень, реалізацією яких можуть зачіпатися права, свободи та законні інтереси окремих фізичних або юридичних осіб тощо. Глави 3-5 цього розділу визначають процедуру відкриття та підготовки адміністративної справи, підстави зупинення або закриття адміністративного провадження, алгоритм розгляду та вирішення адміністративної справи. місцевий самоврядування адміністративний кодекс

Розділ четвертий «Адміністративний акт» регламентує процедури щодо оформлення, визначення змісту, набрання чинності адміністративним актом та припинення його дії. Зокрема, визначено строки реєстрації адміністративного акту і порядок доведення його змісту до відома осіб, інтереси яких зачіпає цей акт, умови правомірності, відкликання або визнання недійсним адміністративного акту. Зазначимо, що проектом Кодексу встановлюється обов'язок відшкодування витрат, завданих внаслідок відкликання або визнання недійсним адміністративного акту (ст.98).

Процедурі адміністративного оскарження присвячено п'ятий розділ. Встановлено, що адміністративне провадження за скаргою розпочинається з моменту подання оскаржувачем суб'єкта розгляду скарги, оформленої відповідно до вимог цього Кодексу; визначено склад учасників адміністративного провадження за скаргою та його предмет і строки, суб'єкт розгляду скарги, її форма, зміст, порядок та наслідки подання; підстави, що виключають здійснення адміністративного провадження за скаргою, обов'язки суб'єкта розгляду скарги, права оскаржувача під час здійснення адміністративного провадження, порядок закриття адміністративного провадження за скаргою та прийняття рішення за скаргою. Під адміністративним оскарженням розуміється «звернення із вимогою про захист в поза- судовому порядку відповідно до цього Кодексу має будь-яка правосуб'єктна особа, яка вважає, що адміністративним актом чи його виконанням порушено або може бути порушено її права, свободи чи законні інтереси» (ст. 100). При чому оскаржуватися може як законність так і доцільність адміністративного акту.

У розділі шостому «Виконання адміністративного акту» визначено процедуру звернення до виконання адміністративного акту - добровільного або примусового. Статтею 115 передбачені наступні заходи примусу: «а) виконання дій за рахунок зобов'язаної особи - адресата адміністративного акту; б) адміністративне стягнення; в) безпосередній примус» [17]. При цьому зазначається, що захід примусу має відповідати меті, з якою необхідно виконати адміністративний акт та має бути обраний таким чином, щоб збитки зобов'язаної особи та суспільства були мінімальними.

Передостанній, сьомий, розділ проекту містить загальні питання відповідальності учасників адміністративного провадження, а також визначення сутності та принципів здійснення контролю за адміністративним провадженням. Зокрема, зазначається, що контроль може здійснюватися за ініціативою особи, а також за власною ініціативою органу і здійснюється шляхом проведення перевірки і оцінки дотримання принципів адміністративного провадження, а також інших вимог цього Кодексу та інших актів законодавства під час здійснення адміністративного провадження (ст. 124).

Висновки

Аналіз сучасної законодавчої бази у сфері адміністративних процедур та положень проекту АПК дає підстави зробити такі висновки:

Нині важливого значення набуває такий напрям забезпечення реалізації прав людини, як дієва їх охорона та захист у разі порушення. У цьому зв'язку потребують чіткої регламентації умови, порядок та процедура здійснення захисту прав і свобод.

Чинне законодавство, що регулює відносини в галузі місцевого самоврядування, недосконале: по-перше, чітко не регулює відносини, що виникають у діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб; по-друге, практично не визначає порядок діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо надання якісних адміністративних послуг; по-третє, майже не регламентує процедури розгляду адміністративних справ. В адміністративному законодавстві саме процедурна частина є найменш розвиненою. На сьогодні відсутнє поняття та визначення категорії «адміністративна процедура», що не сприяє підвищенню ефективності діяльності органів місцевого самоврядування.

Адміністративно-процедурний кодекс України має забезпечити органічні демократичні умови участі фізичних і юридичних осіб у процесі прийняття адміністративних рішень і чітко врегулювати повноваження органів місцевого самоврядування щодо підготовки, прийняття та виконання цих рішень. Це в свою чергу, сприятиме вдосконаленню правового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Подальшого наукового дослідження потребує аналіз можливих негативних наслідків при реалізації положень АПК, у разі його прийняття парламентом, в практичній діяльності органів місцевого самоврядування.

Список літератури

Висновки міжнародної конференції «Кваліфікований правовий захист громадянина: принципи правової держави як складова частина європейської політичної ідентичності»// http://www.parlament.org.ua/content/print.php?action=news&ar_id=1546

Офіційний веб-сайт Верховної Ради України // http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/ webproc4_1?id=&pf3511=17973

Україна. Оцінка системи врядування. Березень 2006 р.//http://www.sigmaweb.org/ dataoecd/47/1/37127338.pdf

Зелена книга «Реформування публічної адміністрації»//http://www.center.gov.ua/data/ upload/publication/main/ua/275/Green_01_-_Secretariat_of_the_President_U.pdf

http://www.pravda.com.Ua/news/2007/7/25/61832.htm; http://ua.for-ua.com/ukraine/ 2008/02/01/143844.html

Голосніченко І. Правове регулювання надання державних управлінських послуг та вирішення адміністративних спорів // http://pravoznavec.com.ua/period/article/1161/%C3

Лінецький С. Адміністративна юстиція по-українськи: варіації на задану тему // http:// www.justinian.com.ua/article.php?id=73

Авер'янов В. Про передумови належного функціонування адміністративної юстиції // http://www.legalweekly.com.ua/article/?uid=34

Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України / Упоряд.:

І.Б.Коліушко, Р.О.Куйбіда. - К.: Факт, 2003. - 536с.

В.В. Решота Адміністративна юстиція як захист від свавілля органів державної та муніципальної служби // http://www.kbuapa.kharkov.Ua/e-book/n_1_2006/doc/4/06.pdf

Тимощук В. До проблеми правового регулювання адміністративно-процедурних відносин // http://www.justinian.com.ua/article.php?id=106

Тимощук В.П., Кірмач А.В. Оцінка якості адміністративних послуг. - К.: Факт, 2005. - 88с.

Проблеми реформування публічної адміністрації // http://www.cpp.org.ua/ aspekts/128/364; http://www.justinian.com.ua/article.php?id=73

Закон України «Про звернення громадян» // Відомості Верховної Ради України. -- 1996. - № 47. -- Ст.256.

Конституція України. Частина перша. - Одеса: Студія «Негоціант», 2006. - 86с.

Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. - 2005. - №35-37. - Ст.446.

Проект Адміністративно-процедурного кодексу України // http://www.minjust.gov. ua/41461; http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=44893

Проект Коаліційної угоди // http://solydarnist.org/wp-content/uploads/2014/11/the_ coalition_agreement_1.pdf

Размещено на Allbest.ru