Еволюція місцевого та регіонального самоврядування в умовах розвитку європейської демократії

Размещено на http://www.allbest.ru//

Еволюція місцевого та регіонального самоврядування в умовах розвитку європейської демократії

Г. В. Бойко

Здійснено науково-практичний аналіз таких демократичних інститутів, як місцеве та регіональне самоврядування та визначено їх роль в умовах розвитку європейської демократії.

Ключові слова: місцеве самоврядування; деконцентрація та децентралізація публічної влади; держава; місто.

Сучасні процеси розбудови громадянського суспільства і демократичної правової держави в Україні в умовах європейської інтеграції, наближення політико-правових систем базуються на загальновизнаних демократичних цінностях, які формувались тисячоліттями, врахуванні сучасних інтересів держав, потреб територіальних громад. Їх метою і завданням є забезпечення сталого цивілізаційного розвитку світового співтовариства та його окремих регіонів, націй, народів.

У цьому контексті місцеве самоврядування як один з демократичних інститутів постає як система організації публічної влади на місцях, якісно новий феномен, незважаючи на давні історичні традиції. У багатьох державах Європи відбувались, а в Україні тривали і на сьогодні активізуються реформи на принципах деконцентрації та децентралізації публічної влади, субсидіарності у наданні публічних послуг тощо.

Вітчизняна наука накопичила чималий доробок наукових досліджень у цій сфері. Зокрема, обстоювали ідеї місцевого самоврядування М. Грушевський, М. Драгоманов, В.Липинський, М. Махновський, В. Винниченко, І. Франко, М. Туган-Барановський, О. Романович-Сла- ватинський, М. Палієнко, Ю. Панейко, С. Подолинський, В. Целевич, М. Стахів та ін. Ще більше дослідників можна відзначити на сучасному етапі, які активно долучаються до наукових дискусій стосовно різноманітних аспектів теорії, історії, вивчення зарубіжної практики і міжнародних стандартів місцевого самоврядування.

Не дивлячись на це, залишається ряд невизначених чи проблемних питань, що потребують належної уваги у межах цієї статті.

Місцеве самоврядування - це результат розвитку людської цивілізації, його витоки сягають родоплемінного самоврядування, що існувало ще до появи держави. Елементи місцевого самоврядування відомі з античних часів. Наприклад, Закон Юлія Цезаря 45 р. до н.е. закріплював таку організацію міської влади (муніципального устрою), принципи якої визначили головний напрям розвитку місцевого самоврядування у світі [1].

Вищим органом міського управління того часу були народні збори громадян - членів міської громади, які обирали муніципальних магістратів і вирішували важливі питання міського життя. Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький орган), а судову та адміністративну владу здійснювала муніципальна магістратура. Більш ніж за двохтисячолітню історію значення цього терміна практично не змінилося. Зокрема, муніципалітетами в Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, а сьогодні - це обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування, уповноважені громадою органи, що виконують визначені завдання і функції.

Зі становим і політичним відокремленням городян від інших класів феодального суспільства пов'язане перетворення середньовічного міста в особливе державне утворення - феодальну міську республіку. Закономірно, що таких державоподібних форм набули міста у тих країнах, де найбільшого розвитку досяг сам міський уклад життя, а саме - в Італії, Німеччині, Франції, Іспанії.

Внутрішнє міське управління в країнах Західної Європи, пов'язаних з державними традиціями Римської імперії на початку середніх віків, традиційно відтворювало основні інститути античного Риму. У містах існували дорадчі ради (з місцевої аристократії, привілейованих громадян, міського патриціату) і консули, що були наділені виконавчою владою й обиралися іноді довічно.

Під час розквіту міського життя в XT-XTTT ст. практично в усій Європі міста ставали центрами торгового й економічного життя, городяни почали боротьбу з феодальними сеньйорами за свої права та самостійність. У результаті сеньйори, частіше єпископи й королі, надавали містам окремі вольності й привілеї, які закріплювались з поч. ХІ ст. в особливих хартіях. Згодом шляхом боротьби, іноді збройної, міста починають визнаватись комунами - самостійними общинами (громадами) з особливим правами своїх жителів, власною адміністративною та судовою адміністрацією. Міста-комуни звільнялись від повинностей на користь колишніх сеньйорів, замість цього вони повинні були надавати військову допомогу і сплачувати щорічну ренту-податок. Європейські міста немовби ставали колективним васалом, нерідко вони виступали у ролі феодала відносно селянства: отримували від вищих феодалів земельні володіння, зобов'язували сільське населення виконувати повинності тощо.

Стосовно органів і посадових осіб місцевого самоврядування, то вже згадані консули як традиційно виборні посадові особи уповноважувались на управління місцевою міліцією-ополченням, ринками, ремеслом і торгівлею, здійснювали правосуддя. З падінням міського патриціату, власницької аристократії у містах зросло значення народних зборів: міських, поквартальних, професійних, а також з'явилися відповідні представництва - міські ради.

У Німеччині представницькі ради виросли з міських судів, що раніше складали раду общини при сеньйорі. Членами ради були міські радники, які в одних містах призначалися довічно, а в інших обирались на рік особливою колегією виборщиків від професійних або територіальних об'єднань.

Такими чином, міська рада стала історично першим органом місцевого самоврядування в нових умовах.

Пізніше з'являється посада бургомістра (у Франції та Англії - мер). Іноді він був головою міської ради, іноді поруч з ним був особливий голова, а мер-бургомістр відігравав роль старшого міського адміністратора. Водночас у малих містах існували виключно ради, правову основу яких становили цілісні правові акти. Зокрема, у Кельні Союзний запис 1396 р. набув виду внутрішньодержавної конституції, що заклало засади і сприяло формуванню міського права. У результаті місто у Німеччині стало особливим суб'єктом права - відносно інших імперських або земських влад.

Розвиток міського ладу, його судової й адміністративної організації призвів до того, що міське самоврядування переросло свої початкові межі. Найбільші міста фактично стали автономними: Любек, Гамбург, Кельн, Франкфурт. Міста для зміцнення своєї відокремленості створювали особливі політичні союзи, відомими і найстійкішими з яких були Ганзейський союз, Швабський союз, Рейнський союз. Так, останній об'єднував понад 100 міст, сприяв налагодженню між ними відносин у різних сферах.

У межах міської організації того часу склався ще один вид самоврядування - самоврядування станово-професійних організацій. Воно наче пристосовувалось до місцевого самоврядування, створюючи його нижній рівень, іноді переважало у населених пунктах, а загальні установи, ради й магістрати залежали від територіальних або професійних об'єднань.

Ще до становлення міст як відокремлених комун торговці і ремісники для охорони своїх загальних (общинних) інтересів почали утворювати союзи, як правило, приймаючи ідейно-релігійне заступництво святих християнської церкви, отримуючи благословення єпископів і в результаті - дозвіл на деякі привілеї. Прикладами таких об'єднань стали гільдії як професійно-церковні общини, де всі члени товариства були рівними і зобов'язувались визнавати владу общини, її представників. Найбільшого розквіту гільдії набули в Англії та деяких інших європейських країнах [2, с. 192-193].

Велике значення для становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту і системи органів влади мали комунальні революції в Західній Європі XI-XIII століть, у ході яких з'являється так зване комунальне самоврядування. Воно передбачало звільнення міста від влади феодала та створення міських органів самоврядування - виборної ради і магістрату, які були незалежними від центральної “коронної” влади.

В епоху комунальних революцій починається і систематизація норм права у сфері місцевого самоврядування. Так, своєрідним засобом правового закріплення комунального самоврядування стали перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя, Феррара, Піза, Кремона), Франції (Сент-Омер, Бове, Камбаре, Арбуа), Англії (Лондон). Вони закріплювали права на створення виборних органів міського самоврядування, привілеї міської громади, свободу і майнові права її членів, системи управління містом, повноважень, структури і порядку формування органів самоврядування. Але визначена хартіями структура органів самоврядування залежала від згоди короля чи сеньйора, співвідношення сил у міському населенні тощо. За загальним правилом комуна вимагала від своїх громадян клятви вірності всім новообраним посадовим особам комуни [3-4]. Система жорстко регламентованих прав і обов'язків громадян разом з податковою системою була основним засобом управління в середньовічній комуні.

Місцеве самоврядування кожної країни відображає традиції народу, рівень розвитку суспільства та умови його існування. Це стосується і самоврядування України, яке існує з найдавніших часів і має давні демократичні традиції. Так, у стародавні часи, зокрема у період Київської Русі, спостерігається розвиток громадського самоврядування.

Згодом виникає Магдебурзьке право (Jus Theutonicum Magdebur- gense, Sachsischas Weichbild або Magdeburger Weibildrecht), що у більшості досліджень визначається як середньовічне міське право, за яким міста частково звільнялись від центральної адміністрації (королівські) або влади феодала (приватні), створювали самоврядні органи. Воно було започатковане привілеями 1188 р., отриманими німецьким містом Магдебургом від архієпископа - власника міста [5, с.85]. Водночас нерідко зазначається, що врядування середньовічних міст на підставі магдебурзького права було першою історичною формою місцевого самоврядування.

Магдебурзьке право - це збірник законів, що виник у кін. XIII ст. із “Саксонського Зерцала” і магдебурзького міського шеффенського права, за звичаєм і зразком міст римських там, де люди з'їжджалися на торги і ярмарки: це місце позначалося особливим знаком “Weichbild” [6, с. 731]. Спочатку вони підпорядковувались королівській владі, а згодом звільненням міст від неї, Weichbild стало означати магдебурзьке міське право. У прусських володіннях магдебурзьке право під назвою хелминського права перетворюється на основний закон країни і зберегло це значення до 17 ст.

Його суть полягала у тому, що міське населення звільнялось від юрисдикції урядової адміністрації (феодалів, воєвод, намісників та ін.) й місту надавалась можливість самоврядування на корпоративній основі. До складу громади входили міщани, тобто жителі міста, але лише ті, які мешкали поза межами земельної території, що належала єпископу чи княжому замкові [7, с. 59-60]. Проте ієрархія станових, групових й індивідуальних соціально-правових статусів визначає усе правове життя суспільства, “міру чести” кожної соціальної групи й окремої особи.

Магдебурзьке право поширилось на Польщу і було відоме під різними назвами, що стали зразками для інших магдебургій (наприклад, Хелм - хелмське право тощо). Звідси німецьке право поширилося на Литву і Русь. У Галичині таке право вперше з'являється ще при руських князях, а за час польського панування набуло характеру приватного привілею, даного німецьким мешканцям міста. Після унії Литви з Польщею 1386 р. німецьке право інтенсивно поширювалось у литовсько-руських містах, польський уряд надавав містам певні привілеї.

Прагматизм і універсальність магдебурзького права та духовна спорідненість українців з європейською культурою об'єктивно зумовили його поширення в Україні в усіх сферах суспільного життя. Його проникнення в управління місцевими справами відбувалося паралельно зі збереженням і розвитком старого українського звичаєвого права. Однак польські та німецькі впливи зростали на цих землях і в XV ст. домінують у Великому Князівстві Литовському. Про це свідчать факти надання українським містам магдебурзького права, в окремих випадках у обмеженому обсязі. самоврядування демократія європейський

Перше українське місто, яке набуло магдебурзького права, - Новий Санч на Лемківщині (1299 р.). У 1339 р. останній галицький князь Юрій-Болеслав подарував місту Сянок привілей на магдебурзьке право, з переходом під польське правління майже всі галицько-руські міста отримують від королів привілей на магдебурзьке право: Львів (1356 р.), Кам'янець-Подільський (1374 р.), Стрий і Володимир-Волинський (1431 р.), Луцьк (1432 р.), Снятин (1442 р.), Мукачеве (1445 р.) Рівне (1493 р.), Київ (1494 р.), Дубно (1507 р.), Острог (1528 р.), Любомиль (1541 р.), Тернопіль (1548 р.), Корсунь (1584 р.), Переяслав (1585 р.), Біла Церква (1588 р.), Чигирин (1592 р.), Канів (1600 р.), Богуслав (1620 р.), Чернігів (1623 р.), Вінниця (1640 р.) та ін. [8, с. 120-121]. Після такого сплеску європеїзації місцевого самоврядування, а особливо після Переяславської ради 1654 р., тут поширюються русифікаторські процеси.

Серед учених немає єдності у питанні специфіки магдебурзького права, що застосовувалося того часу. На думку проф. М. Ф. Владимир- ського-Будакова, у російських містах діяли чужоземні джерела, а не місцеві звичаї [9-10]. А. Ф. Кистяківський визнавав застосування судами ручних книг “Магдебурзьке право”, складених польськими юристами, але підкреслював, що це право зазнало впливу місцевих юридичних звичаїв і поглядів, що нерідко діяли поряд з ним і його замінювали [11-12].

Отже, українські міста не лише запозичили нові правила, але і пристосовували їх до своїх особливостей. Магдебурзьке право доповнювалося місцевими традиціями, тому організація і функції органів самоврядування в різних містах могли не збігатися або мати відмінності. Організація влади за магдебурзьким правом у містах ставила їх на один рівень з європейськими. Як відзначає А. П. Грицкевич, отримання магдебурзького права українськими містами означало, що вони досягли високого економічного і соціального розвитку, зрівнялись з багатьма німецькими і польськими містами [13].

У грамотах польських королів, якими дарувалось магдебурзьке право окремим містам, зазначалося, що король ліквідує “всі інші права польські, литовські і російські і всі інші звичаї, що не узгоджуються з правом німецьким магдебурзьким”. Місто звільнялося від влади воєвод, панів, старостів, підсудків, намісників й інших урядників. Міщани набули права на вільну торгівлю, значну площу землі навколо міста, право на “вхід” у хазяйські лісові масиви і води (для випасу тварин, користування деревом для будівництва й опалення, полювання і рибної ловлі) [14]. Міста з магдебурзьким правом, розташовані на торгових шляхах, будували для іноземних купців „гостинні двори”. Обов'язки ж “вільних” міст були невеликими, що фактично зводилися до сплати мита у державну скарбницю (магістрат розподіляв його на всіх міщан), у тому числі і незвичні податки на військові потреби. Тобто, міщани таких міст були привілейованим соціальним прошарком населення.

Не дивлячись на отримання лише елементів магдебурзького права рядом міст і містечок, з наданням міщанам юридичних гарантій приватної власності було створено сприятливі умови для господарського розвитку міст. В адміністративно-правовому плані самоврядування завдяки цьому праву відокремило місто від волості, передбачались власні самоврядні органи - магістрати у складі ради на чолі з бурмістром, лави на чолі з війтом.

Війт, як найвища посадова особа міста, в основному призначався королем, і з усіх міст України, що мали магдебурзьке право, лише жителі Києва самостійно його обирали. Він виконував поліцейсько-дисциплінарні функції, а бурмистр - контроль за діяльністю комунальних служб, витрат міської скарбниці, охороною громадського порядку тощо. Статути міст передбачали суворі покарання за порушення норм магдебурзького права, що стосувались зазіхань на життя, честь і гідність членів магістрату, війта і бурмистра.

Хоча форма муніципального управління запроваджувалась у Польщі, Литві і Русі на зразок тієї, що склалась у Сілезії, можна виділити її особливості: 1) спочатку влада війта не стосувалась міської общини; 2) влада війта здійснювався у міській общині, управлялася замкнутою радою; 3) влада ради обмежується представницькими общинними установами. Такий історичний шлях міста проходили у різний час: одні з 14 ст., інші у 17 ст.

Крім міст, магдебурзьке право набували і села. Сільське місцеве самоврядування теж ґрунтувалося на німецькому праві, але в спрощеній формі. Представником сільської громади був війт як посередник між селом і польським чи німецьким паном. Згодом керівником села (за відсутності ради одноособово) стає солтис з адміністративними, поліцейськими, судовими функціями. Магдебурзьке право надавали шляхом купівлі-продажу або дарування, коли село передавалось третій особі як винагорода за військову чи урядову службу. Спадковий характер солтиства підтверджувався в усіх привілеях.

Окремі галицькі села управлялися на основі волоського права, яке запроваджувалось із сусідніх Угорщини та Молдавії. Воно походило з німецького, однак врядування й ведення господарства в селах за його нормами були більше пристосовані до життя, зокрема у питаннях податків. Різниця між німецькою правовою моделлю самоврядування і волоською полягала у тому, що за останньою селами управляли українські пани без конфесійних обмежень.

У цілому поширення магдебурзького права в українських містах і селах можна оцінювати позитивно. Відбувалося єднання міщанства, налагодження відносин між західними і східними українськими регіонами, які в сер. XVII ст. визначали соціально-економічний та політичний характер національно-визвольного руху, очолюваного козаками.

Козацький рух призвів до утворення на власній території третьої за своєю національною суттю української держави -- козацької, в епоху якої місцеве самоврядування зазнало суттєвих змін. У містах з магдебурзьким правом самоврядування було збережено, і це надавало їм незалежність від козацької адміністрації, вони не зазнавали культурних і конфесійних утисків. Справами усіх міст Лівобережжя займалася управа (рада), до складу якої також входила і ратуша, очолювана городовим чи козацьким отаманом і водночас підпорядкована вищій козацькій адміністрації.

Поступово на українських землях розвивається місцеве та регіональне самоврядування у формі військово-адміністративного самоврядування. Це зумовлювалось полково-сотенним устроєм Української козацької держави, а також правовими та іншими джерелами того часу. І в Конституції П.Орлика 1710 р. підтверджувалося станове самоврядування, зроблено намір захистити його від свавілля урядовців, закласти основи сучасного самоврядування.

Після підписання Українсько-московського договору 1654 р. починається поступова ліквідація українських форм місцевого самоврядування, створюються станові органи місцевого самоврядування - міські думи за російським зразком. Тому наступний період до поч. XX ст. характеризується становленням в Україні загальноімперських форм місцевого самоврядування. Запроваджуються з 1838 р. для державних і вільних селян сільські товариства, подібні до сільської громади, з корпоративною власністю, якою розпоряджались обрані сільський схід, сільський голова та призначений сільський писар.

Після земської реформи 1864 р. регіональне самоврядування на загальноімперських засадах передбачало губернські земські збори, що формувались за куріальною системою, обирали земську управу та губернатора. Подібним чином було організоване місцеве самоврядування і в повітах. За Міським положенням 1870 р. реформа місцевого управління проводилась на розсуд міністра внутрішніх справ з урахуванням місцевих особливостей, за принципом відділення розпорядчої влади від виконавчої, які надавалися думі й управі. Виборці не мали права давати гласним (групам, партіям) інструкцій, але багатонаціональний склад міст, ворогуючі групи виборців призвели до міської контррефор- ми 1892 р. Колегіальне вирішення міських справ нерідко було лише формальністю, а самоврядування перетворювалося у “фікцію”.

Окрему сторінку в історії розвитку місцевого (регіонального) самоврядування складають спроби побудувати його систему на поч. ХХ ст. незалежними українськими урядами (Генеральним Секретаріатом, Гетьманатом, Директорією), і тому саме з цього періоду слід робити відлік процесу його українізації. Так, за ініціативою Центральної Ради проводились губернські та повітові національні з'їзди, запроваджувались Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, комісари (згодом старости) [15]. За часів Української Держави гетьмана П. Скоропадського розбудовувалась “сильна” місцева адміністрація, але активність місцевого населення проявлялась шляхом створення організацій, які захищали права міських дум - “Спілки міст північної України”, “Ради представників великих міст України”.

Директорія, як правонаступниця УНР у “тимчасовій Конституції УНР”, у Законі “Про місцеві конгреси і ради трудового народу” визначила модель місцевого самоврядування на основі співпраці комісарів, місцевих трудових рад, обраних пропорційно від селян і робітників [16, с. 17-21]. Фактично після утворення ЗУНР у 1918 р. місцеве самоврядування зайняло гідне місце серед усіх органів управління. До 1939 р. у Східній Галичині воно існувало за австрійською системою, на Волині - за моделлю російської земської реформи 1864 р., у Буковині до 1940 р. панувала румунська система місцевого самоврядування, а в Закарпатті у 1920-1938 рр. у межах Чехословаччини проголошена крайова автономія, яка повинна була гарантувати йому власну систему місцевого самоврядування.

За радянських часів ради хоча і були виборними, але не повною мірою представницькими органами влади, діяли на основі принципу демократичного централізму в системі органів державної влади. До їх компетенції належали:

запровадження в життя всіх постанов вищих органів влади;

розвиток територій у господарському і культурному аспектах;

керівництво всіма підпорядкованими їм органами державного управління;

вирішення інших питань місцевого значення [17-18].

Сучасна історія місцевого самоврядування в Україні починається З прийняття Закону “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” 1990 р. Це перша спроба трансформації місцевих рад усіх територіальних рівнів єдиної системи органів державної влади в органи місцевого самоврядування. Наступні кроки в умовах політико-правових і економічних реформ зумовили відхід від дуалізму та впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування, розвиток системи місцевого самоврядування за міжнародними стандартами.

Таким чином, зі зміною політико-адміністративних систем у різні епохи змінювалась і природа інститутів місцевого самоврядування на усіх рівнях: безпосередньо локальному і регіональному. Тому важливо при цьому ґрунтовно досліджувати форми, системи місцевого самоврядування, їх значення для демократичного розвитку, співвідношення інститутів місцевого та регіонального самоврядування з інститутом демократії в умовах становлення сучасного місцевого самоврядування.

Якщо самоврядування з'явилося до демократії, за первіснообщинного ладу, то з виникненням держави воно трансформувалось у локальне управління, віддалені від центру структури і сфери життя (магдебурзьке право, селянські общини, земське самоврядування, автономії університетів тощо). У ході проведення демократичних реформ, розгортання інтеграційних процесів і запровадження спільної регіональної політики Європейського Союзу, розбудови “Європи регіонів” і “Європи громад” спостерігається підвищення ролі місцевого самоврядування, територіальних громад та інших локальних спільнот.

Тому перед Україною, науковцями різних галузей постають невідкладні завдання стосовно подальшого вивчення як теоретичних, історичних, так і порівняльних особливостей розвитку систем місцевого самоврядування, перспектив удосконалення та підвищення ефективності цього інституту з метою забезпечення гідного існування людини, суспільства і цілісності держави відповідно до наявних європейських демократичних цінностей і стандартів.

Література

Місцеве самоврядування / [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.zoda.gov.ua/article/1291

Бостан Л. М., Бостан С. К. Історія держави і права зарубіжних країн. 2-е вид. перероб. й доп. : Навч. посібник. - К.: Центр учбової літератури, 2008. - 730 с.

Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід : посіб. - 2-ге вид. - К.: Заповіт, 1998. - 186 с.

Ткачук А. Ф. Демократичні системи місцевого самоврядування та шляхи їх формування / [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.pdp.org. ua/analytics/local-government/993

Гошко Т. Д. Нариси з історії магдебурзького права в Україні (XVI - початок XVII ст.). - Львів: Афіша, 2002. - С. 85.

Погорілко В. Ф., Батанов О. В. Місцеве самоврядування // Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко та ін. - Т.3. - К., 2001. - С.

Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності // Вісник УАДУ при Президентові України. - 1996. - № 1. - С. 58-61.

Кобилецький М. Магдебурзьке право у селах Галичини // Право України. - 2003. - № 8. - С. 120-121.

Владимирський-Буданов М. Німецьке право в Польщі і Литві. - Львів, 1903.

Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. - Ростов н/Д.: Феникс, 1995. - 639 с.

История политических и правовых учений: учебник [под ред. В. С. Не- рсесянца]. - М., 1998. - С. 493-497.

Камінська Н. В. Місцеве самоврядування: теоретико-історичний і порівняльно-правовий аналіз: навчальний посібник. - К.: КНТ, 2010. - 232 с.

Грицкевич А. П. Частные города Белоруссии в 16-18 веке. - Минск: Наука и техника, 1975.

Гошко Т. Д. Нариси з історії магдебурзького права в Україні (XVI - початок XVII ст.). - Львів: Афіша, 2002. - С. 85.Размещено на Allbest.ru