Адаптація екологічного законодавства України до права навколишнього середовища Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Адаптація екологічного законодавства України до права навколишнього середовища Європейського Союзу

Анотація

Наукова стаття присвячена дослідженню деяких аспектів розвитку екологічного законодавства України, зокрема, його кодифікації та адаптації до права навколишнього середовища Європейського Союзу. На основі порівняльно-правового аналізу досвіду держав-членів ЄС обґрунтовується доцільність прийняття екологічного кодексу України.

Ключові слова: кодифікація екологічного законодавства,адаптація екологічного законодавства, екологічний кодекс, acquis communautaire.

Аннотация

Научная статья посвящена исследованию некоторых аспектов развития экологического законодательства Украины, в частности, его кодификации и адаптации к праву окружающей среды Европейского Союза. На основании сравнительно-правового анализа опыта стран-членов ЕС обосновывается целесообразность принятия экологического кодекса Украины.

Ключевые слова: кодификация экологического законодательства, адаптация экологического законодательства, экологический кодекс, acquis communautaire.

Summary

Scientific article is devoted for research of certain aspects of Ecological Law of Ukraine development, in particular its codification and adaptation for European Union Environmental Law. On the basis of the comparative-legal analysis of EU state-members experience is substantiated appropriateness of ecological code of Ukraine adoption.

Key words: codification of ecological law, adaptation of ecological law, ecological code, acquis communautaire.

В юридичній літературі виділяють такі специфічні риси, ознаки екологічного права, як відносна молодість і надзвичайна інтенсивність розвитку, численність і різнорідність нормативного матеріалу, виключна оновлюваність і новизна правових норм, конфліктність, яка проявляється в першу чергу між екологічними і економічними пріоритетами, інтересами держави і індивідів¹. екологічний законодавство європейський

Така характеристика сучасного екологічного права України зумовлює тривалі наукові дискусії щодо можливих шляхів його подальшого розвитку та вдосконалення.

Одним з факторів, що безпосередньо впливає на розвиток законодавства України взагалі, і в сфері навколишнього середовища, зокрема, є політика Європейського Союзу (ЄС) та прийняті з метою її реалізації відповідні правові акти ЄС. Це пояснюється тим, що Україна прийняла на себе міжнародні зобов'язання з адаптації свого національного законодавства до законодавства ЄС (acquiscommunautaire).

Метою цієї статті є визначення найбільш оптимального шляху адаптації екологічного законодавства України до acquiscommunautaire з урахуванням досвіду держав-членів ЄС.

Так, Україна була однією з перших країн колишнього СРСР, яка підписала Угоду про партнерство та співробітництво з Європейськими співтовариствами та їх державами-членами (УПС)². Відповідна угода була підписана 14 червня 1994 р. та набула чинності 1 березня 1998 р. Нею був започаткований процес адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. В ст. 51 УПС були визначені пріоритетні галузі, в яких законодавство України в першу чергу має бути приведене у відповідність до законодавства Співтовариства. До таких пріоритетних галузей було віднесено, зокрема, охорону здоров'я та життя людей, тварин і рослин, а також навколишнє середовище.

Новий важливий етап розвитку двосторонніх відносин між Україною та Європейським Союзом був обумовлений розширенням Європейського Союзу в 2004 році, коли Україна та Європейський Союз стали безпосередніми сусідами і задекларували наміри посилювати свою політичну та економічну взаємопов'язаність. З метою посилення співпраці був прийнятий 12 лютого 2005 р. План дій «Україна-Європейський Союз»³. Його метою було сприяння реалізації положень УПС як діючої основи співробітництва України та ЄС та підтримка мети України щодо подальшої інтеграції до європейських економічних та соціальних структур. Імплементація Плану дій мала на меті значно наблизити українське законодавство, норми та стандарти до законодавства Європейського Союзу, зокрема у сфері захисту навколишнього середовища, забезпечуючи тим самим досягнення довгострокової цілі сталого розвитку.

Подальшій адаптації екологічного законодавства України до acquis communautaire також сприяло приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства. Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства був ратифікований Законом України від 15 грудня 2010 р. № 2787-VI⁴. Відповідно до ст. 12 цього Договору кожна Договірна Сторона впроваджуватиме положення нормативно-правової бази Європейського Співтовариства з екології згідно зі встановленим графіком ужиття таких заходів. З цією метою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2011 р. № 733-р був затверджений План заходів щодо виконання зобов'язань в рамках Договору про заснування Енергетичного Співтовариства⁵.

З метою підготовки та сприяння набуття чинності Угоди про асоціацію Україною та ЄС був підписаний Порядок денний асоціації Україна - ЄС, який набув чинності 23 листопада 2009 р.⁶. Цим документом передбачається, що в сфері навколишнього природного середовища сторони співпрацюють щодо підготовки до імплементації актів acquis ЄС, зазначених у відповідних додатках до Угоди про асоціацію.

Безпосередньо сама Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони була підписана у частині політичних положень 21 березня 2014 р. та у частині торговельно-економічних і галузевих положень 27 червня 2014 р. Угода про асоціацію ратифікована Законом України від 16 вересня 2014 року № 1678-VII⁷.

Відповідно до ст. 363 цієї угоди поступове наближення законодавства України до права та політики ЄС у сфері охорони навколишнього природного середовища здійснюється відповідно до Додатка XXX до цієї Угоди. Згідно із зазначеним Додатком Україна має адаптувати своє законодавство до 26 директив та 3 регламентів ЄС у таких секторах як:

- управління довкіллям та інтеграція екологічної політики у інші галузеві політики,

- якість атмосферного повітря,

- управління відходами та ресурсами,

- якість води та управління водними ресурсами, включаючи морське середовище,

- охорона природи,

- промислове забруднення та техногенні загрози,

- зміна клімату та захист озонового шару,

- генетично модифіковані організми.

З метою практичного виконання завдань з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, в Україні була прийнята ціла низка нормативно-правових актів, спрямованих на організаційно-правове забезпечення цього процесу. Основним нормативно-правовим актом у цій сфері є Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 р. № 1629-IV⁸.

Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного правотворення та правозастосування.

Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір вступити до нього.

Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу визначається пріоритетною складовою процесу інтеграції України до Європейського Союзу, що, в свою чергу, є пріоритетним напрямом української зовнішньої політики. Невід'ємною частиною Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є Перелік актів законодавства України та acquis Європейського Союзу в пріоритетних сферах адаптації.

До таких пріоритетних сфер адаптації віднесено і довкілля.

Також Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики України на період до 2020 р., які були затверджені Законом України від 21 грудня 2010 р. № 2818⁹, визначається як стратегічна ціль адаптація законодавства України у сфері збереження навколишнього природного середовища відповідно до вимог директив Європейського Союзу. З цією метою передбачається необхідність зробити огляд стану адаптації законодавства України до законодавства ЄС та затвердити базовий план адаптації законодавства України до законодавства ЄС у сфері охорони навколишнього природного середовища.

На виконання цієї норми Закону Національним планом дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки¹⁰ передбачена підготовка огляду стану адаптації українського природоохоронного законодавства до законодавства Європейського Союзу та плану адаптації українського природоохоронного законодавства до законодавства Європейського Союзу, в тому числі:

- проведення аналізу та складення переліку джерел acquis communautaire, їх переклад,

- проведення засідання за круглим столом, семінарів та консультацій з громадськістю,

- опублікування огляду,

- проведення аналізу та складення переліку джерел acquis communautaire для підготовки базового плану адаптації українського природоохоронного законодавства до законодавства Європейського Союзу на підставі огляду.

Відповідальним органом за здійснення цих заходів визначено Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди).

Базовий план адаптації екологічного законодавства України до законодавства Європейського Союзу був затверджений наказом Мінприроди від 17 грудня 2012 р. № 659¹¹.

Також на офіційному сайті Мінприроди розміщено Національну стратегію наближення (апроксимації) законодавства України до права ЄС у сфері охорони довкілля, яка була виконана в рамках реалізації проекту «Додаткова підтримка Міністерства екології та природних ресурсів України у впровадженні Секторальної бюджетної підтримки».

Таким чином, при розгляді можливих напрямів розвитку екологічного законодавства України, слід приймати до уваги основні положення acquis communautaire в цій сфері.

Одночасно право ЄС є важливим фактором впливу на розвиток національного законодавства держав-членів ЄС у сфері охорони навколишнього середовища. Аналіз досвіду окремих держав-членів ЄС в цій сфері має важливе значення при розгляді питання адаптації екологічного законодавства України до acquis communautaire.

Пошук шляхів вдосконалення екологічного законодавства є предметом дослідження багатьох європейських вчених.

Як зазначає професор М. Фауер, у багатьох європейських країнах екологічне законодавство спочатку походило з різних частин секторального охоронного законодавства, наприклад водного, земельного, атмосферного повітря. Це призводило до розбіжностей, оскільки природоохоронні положення законодавства могли бути зовсім різні, одночасно процедури ліцензування та встановлення стандартів також дуже відрізнялись. Така ситуація негативно впливала на процес прийняття рішень у сфері охорони навколишнього середовища, зокрема застосування відокремлених та секторальних частин екологічного законодавства призводило до відсутності координації між різними уповноваженими органами, у результаті чого їх рішення були не узгоджені між собою. Також з часом секторальне екологічне законодавство стало таким громіздким і складним, що громадянам було важко усвідомити зміст своїх екологічних обов'язків. Ці фактори викликали необхідність гармонізації екологічного законодавства в багатьох європейських країнах, що було реалізовано шляхом прийняття більш або менш всеохоплюючих правових актів з охорони навколишнього середовища¹².

Кодифікація визнається найбільш повною формою гармонізації, коли в процесі апроксимації окремі секторальні природоохоронні правові акти замінюються частково або повністю новим правовим документом.

На думку професора Рехбшдера, кодифікація має свої переваги, оскільки це не лише технічний юридичний процес, а перш за все вираження політичної волі забезпечити кращу охорону навколишнього середовища. Кодифікація через її раціоналізаторський ефект вдосконалює, або принаймні може вдосконалити добровільне виконання, публічний доступ до екологічного законодавства, екологічну обізнаність та державний контроль за виконанням¹³.

Професор Клоепфер також підтримує ідею розвитку екологічного законодавства шляхом кодифікації. Він визначає такі цілі кодифікації, як екологічний прогрес, гармонізація та пояснення, вдосконалення застосування, більша узгодженість положень екологічного законодавства.

На його думку, кодифікація також може подолати традиційний дисфункціональний секторальний підхід шляхом прийняття транс секторальної концепції екологічного регулювання. Більшість екологічних законів не застосовується до навколишнього середовища в цілому, частіше до сфери їх правового регулювання належать окремі екологічні сектори, специфічні види забруднення певними речовинами, зокрема, як правило, не регулюється адекватно переміщення забруднення з одного сектору в інший, а також загальні наслідки від забруднення. Розвиток екологічного законодавства шляхом кодифікації, використовуючи більш сильні схоластичні елементи, може вдосконалити керівний управлінський потенціал екологічного законодавства. Незважаючи на те, що видається неможливим повністю відмовитися від секторального регулювання, за допомогою кодифікації можливо принаймні подолати традиційну фрагментацію екологічного законодавства та погодити транссекторальний та секторальний підхід до екологічного регулювання¹⁴.

Результатом таких наукових дискусій стало прийняття в ряді європейських країн екологічних кодексів.

Наприклад, Екологічний кодекс Швеції був прийнятий у 1998 р. та набрав чинності 1 січня 1999 року. Він замінив 15 правових актів, основні положення яких були об'єднані в кодексі. Рішення про прийняття Екологічного кодексу було зумовлено тим, що попереднє законодавство було визнано неефективним у вирішенні екологічних проблем, які виникли при забезпеченні сталого розвитку. При розробці Екологічного Кодексу Швеції були поставлені такі завдання, як модернізація та оновлення екологічного законодавства, його систематизація, врахування судової практики та посилення ролі центрального (не місцевого) законодавства.

Метою Екологічного кодексу визначено сприяння сталому розвитку, який має забезпечити здорове та неушкоджене навколишнє середовище для сучасного та наступних поколінь. З цією метою кодексом встановлюється, що людське життя та навколишнє середовище захищаються від шкоди та втрат, які можуть бути спричинені забрудненням або в результаті інших дій, охороні підлягають біорізноманіття, важливе природне та культурне довкілля. Використання землі, води та фізичного оточення має забезпечувати довготривале належне управління з екологічної, соціальної, культурної та економічної точки зору. Повторне використання та переробка матеріалів, сировини та енергетичних ресурсів заохочується з метою встановлення та підтримки природних циклів.

Екологічний кодекс Франції був прийнятий у 2000 році. До нього ввійшло 39 законів, які були прийняті до 2000 року. Стаття L. 110-1 цього Кодексу визначає, що природні території, ресурси та місця поширення (ареали), а також ландшафти, якість повітря, види тварин та рослин, біологічне різноманіття та баланс, якому вони сприяють, є частиною загального надбання нації. Захист, збільшення, відновлення, реабілітація та управління всім вищезгаданим має здійснюватися в загальних інтересах та сприяти меті досягнення сталого розвитку.

Правове регулювання кодексу базується на таких принципах, як запобіжний, принцип превентивних та реабілітаційних дій, принцип «забруднювач платить», принцип участі

У квітні 2006 р. Екологічний кодекс також був прийнятий в Італії. Його метою є підвищення якості людського життя шляхом охорони та покращення екологічних умов, а також бережного та раціонального використання природних ресурсів.

Екологічний кодекс Італії регулює відносини щодо оцінки впливу на навколишнє середовище, інтеграційного попереджувального контролю за забрудненням, захисту води та ґрунтів, захисту атмосферного повітря та зменшення викидів, управління відходами та рекультивації забруднених територій, претензій щодо екологічної шкоди.

Екологічний кодекс Італії базується на таких принципах як сталий розвиток, запобігання нанесення шкоди навколишньому середовищу, забруднювач платить, законодавство має встановлювати мінімальний контроль, необхідний для забезпечення захисту навколишнього середовища, свобода доступу до екологічної інформації та участі в екологічних процедурах.

Розглянутий досвід окремих держав-членів ЄС у сфері вдосконалення природоохоронного законодавства свідчить про доцільність одночасного проведення кодифікації екологічного законодавства України та його адаптації до acquis communautaire. Це означає, що норми права, що увійдуть до Екологічного кодексу України мають бути приведені у відповідність до вимог acquis communautaire згідно з міжнародними зобов'язаннями України та з вимогами національного законодавства України в цій сфері, оскільки здійснення кодифікації екологічного законодавства передбачає його вдосконалення по суті та оновлення застарілих нормативно-правових норм.

Прийняття Екологічного кодексу України у відповідності із вищезазначеними вимогами сприятиме тому, що в подальшому нові закони та підзаконні нормативно-правові акти, які будуть розроблятися на його виконання, будуть апріорі відповідати основним принципам та вимогам acquis communautaire у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Література

1. Кобецька Н. Р. Екологічне право України : [навч. посібник] / Кобецька Н. Р. - К. : Юрінком Інтер, 2007. - 352 с. - С. 22-23.

2. Угода про партнерство та співробітництво між Європейськими співтовариствами і Україною від 14 червня 1994 р. // Офіційний вісник України. - 2006. - № 24. - Ст. 1794.

3. План дій «Україна - Європейський Союз» від 12 лютня 2005 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon1. rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_693

4. Закон України «Про ратифікацію Протоколу про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства» від 15 грудня 2010 р. № 2787-VI // Офіційний вісник України. - 2011. - № 1. - Ст. 1.

5. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо виконання зобов'язань в рамках Договору про заснування Енергетичного Співтовариства» від 3 серпня 2011 р. № 733-р // Урядовий кур'єр. - 2011. - 30.08.2011. - № 157.

6. Порядок денний асоціації Україна - ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_990/pageСитнік Т.М. Землі під зеленими насадженнями у населених пунктах як об'єкт правових відносин

7. Закон України «Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» від 16 вересня 2014 р. N° 1678-VII // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 40. - Ст. 2021.

8. Закон України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 р. № 1629-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 29. - Ст. 367.

9. Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» від 21 грудня 2010 р. № 2818 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 3. - Ст. 158.

10. Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 роки» від 25 травня 2011 р. № 577-р // Урядовий кур'єр. - 2011. - 27.07.2011. - № 135.

11. Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України «Щодо затвердження Базового плану адаптації екологічного законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Базовий план апроксимації)» від в 17 грудня 2012 р. № 659.

12. Prof. Dr. Michael G. Faure. METRO Institute, Maastricht University. The Harmonization, Codification and Integration of Environmental Law: A Search for Definitions / European Environmental Law Review. - June 2000. - P. 174.

13. Rehbinder. Points of Reference for a Codification of National Environmental Law. - The Codification of Environmental Law. Proceeding of the International Conference in Ghent, February 21 and 22, 1995. - Kluwer Law International - 1996. - P. 157-166.

14. Koepfer M. On the Codification of German Environmental Law. - The Codification of Environmental Law. Proceeding of the International Conference in Ghent, February 21 and 22, 1995. - Kluwer Law International. - 1996. - P. 87-100.

Размещено на Allbest.ru