Проблеми та перспективи розвитку нормативно-правового забезпечення нотаріальної діяльності в Україні

Ключевые слова: нотариат, нотариальная деятельность, правовая реформа, нормативно-правовое обеспечение, проблемы, перспективы развития.

Key words: notary, notarial activity, legal reform, regulatory support, the problem, prospects.

Наміри України з приводу становлення як розвиненої правової європейської держави обумовлюють проведення численних правових реформ у різноманітних сферах життєдіяльності суспільства. Це стосується і сфери нотаріальної діяльності, як важливого правового механізму забезпечення реалізації прав та обов'язків суб'єктів права, правової охорони та досудового захисту прав та інтересів громадян, підприємств та організацій. З огляду на це, набуває особливого значення питання належного нормативно-правового забезпечення діяльності нотаріусів у нашій державі.

Окресленому приділено увагу у працях багатьох вітчизняних вчених, зокрема, таких, як В.В. Баранкова, О. Висєканцев, О.М. Заєць, Н.В. Ільєва, В.В. Комаров, О. Нелін, Т.В. Федоренко, С.Я. Фурса, О.В. Чудний, В.Г. Шишленко та ін. Однак, ними розглядаються лише окремі аспекти стану нормативного забезпечення нотаріальної діяльності, а сучасний стан правового регулювання останньої все ще характеризується рядом проблем та недоліків. У зв'язку з цим, метою статті є узагальнене дослідження проблем та перспектив розвитку нормативно-правового забезпечення нотаріальної діяльності в Україні. Для її досягнення необхідним є вирішення низки завдань, а саме: розглянути основні етапи правової реформи у сфері нотаріату; визначити основні проблеми та тенденції розвитку нормативно-правового регулювання нотаріальної діяльності, зумовлені прийняттям відповідних нормативних документів; ознайомитись із сучасним станом правового забезпечення нотаріальної діяльності в Україні; сформулювати відповідні висновки.

Приступаючи до вирішення поставлених завдань, відзначимо, що в Україні правова реформа у сфері нотаріату відбувається шляхом прийняття нових нормативно-правових актів, спрямованих на урегулювання нотаріальної діяльності, внесення змін та доповнень до існуючих, а також таких, що визначають напрямки реформування вітчизняної системи нотаріату. правовий нормативний нотаріальний законодавчий реформа

Відповідно, настання того чи іншого етапу правової реформи ми пов'язуємо із прийняттям основних нормативних актів, які вплинули на становлення та розвиток правового забезпечення нотаріальної діяльності. У цілях нашої статті пропонуємо з ними ознайомитись через призму здобутків та проблем, як наслідків прийняття таких нормативно-правових актів.

Початок правової реформи у сфері нотаріату, а отже і її перший етап, як відомо, пов'язується із прийняттям 2 вересня 1993 р. Закону України «Про нотаріат», яким було змінено існуючу організаційну структуру побудови нотаріату в Україні. Його основним здобутком було запровадження інституту приватного нотаріату. Нові принципи нотаріальної діяльності, які були закладені цим законом дозволили вирішити організаційні проблеми стосовно нотаріального забезпечення суб'єктів цивільно-правових відносин та дозволили державі практично зняти із себе більшість організаційних питань і матеріальних витрат у цій сфері. Внаслідок прийняття названого нормативного акту у сфері нотаріату відбулись докорінні зміни не лише у кількісному, а й у якісному вимірі, зокрема, це стосується: зростання рівня самосвідомості у нотаріальному співтоваристві та відповідальності перед всіма суб'єктами цивільно-правових відносин; підвищення професіоналізму нотаріусів; збільшення чисельності приватних нотаріусів, які в більшості випадків значно краще матеріально-технічно оснащені, ніж державні нотаріальні контори; оперативності обслуговування громадян, підприємств, установ та організацій тощо.

Водночас, практика застосування Закону України «Про нотаріат» довела його недосконалість. Зокрема, до його основних недоліків та проблем, які він зумовив, можна віднести:

- застарілий підхід до урегулювання нотаріальної діяльності внаслідок його орієнтації на радянську концепцію правового забезпечення суспільних відносин;

- невідповідність окремим положенням Конституції України, яку було прийнято пізніше, ніж цей закон, у 1996 р.;

- обмеження приватних нотаріусів щодо вчинення нотаріальних дій;

- значне зростання кількості приватних нотаріусів поряд із зменшенням державних, що призвело до соціальної напруги в суспільстві, у тому числі, у зв'язку з неможливістю отримання громадянами окремих видів нотаріальних послуг щодо оформлення спадкових прав та вжиття заходів з охорони спадкового майна;

- відсутність закріплення гнучкої системи заходів впливу на нотаріусів у разі порушення ними законодавства під час вчинення нотаріальних дій; та ін.

Низький рівень нормативно-правового забезпечення нотаріальної діяльності та численні проблеми на практиці, які мали місце внаслідок прийняття розглянутого нормативно-правового акту, обумовили необхідність продовження правової реформи у цій сфері. Тому її наступний етап пов'язується із прийняттям 1 жовтня 2008 р. Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про нотаріат»», яким було фактично запроваджено нову редакцію Закону України «Про нотаріат». Основними здобутками його прийняття стали наступні:

- приватні і державні нотаріуси були зрівняні в повноваженнях щодо вчинення нотаріальних дій;

- оформлені ними документи отримали однакову юридичну силу;

- було уточнено права та обов'язки нотаріусів, а також поняття нотаріальної таємниці;

- закріплено гарантії діяльності нотаріусів;

- посилено порядок допуску до професії нотаріуса;

- введено поняття відповідальності нотаріусів у разі допущення порушень тощо.

Проте, прийняття названого нормативно-правового акта не вирішило усіх проблем правового забезпечення нотаріальної діяльності. Зокрема, до його недоліків можна віднести наступні:

- не цілком вирішено питання наближення нотаріату до населення, оскільки зберігалось зосередження нотаріусів у столиці, обласних та великих районних центрах;

- не вирішено питання оптимальності оплати вчинюваних нотаріальних дій, так, щоб її вартісний вираз влаштовував як осіб, які звертаються до нотаріуса, так і самого нотаріуса;

- не вдалось привести до єдиного знаменника такі заходи впливу на нотаріуса, як зупинення, припинення нотаріальної діяльності та анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;

- законодавчо неврегульованими залишились питання пенсійного, соціального забезпечення нотаріусів, системи оподаткування доходів нотаріусів;

- недостатньо чітко визначена низка інших питань, включаючи створення інституту професійного нотаріального самоврядування.

З метою вирішення окреслених проблем, сприяння становленню цілісного підходу до визначення функцій нотаріату та побудови чіткої структури нотаріальних органів, наданню населенню послуг правового та нотаріального характеру відповідно до міжнародних стандартів, а також поступового і системного реформування українського нотаріату як інституту позасудового захисту цивільних прав 24 грудня 2010 р. наказом Міністерства юстиції України №3290/5 було затверджено «Концепцію реформування органів нотаріату в Україні», що, на наш погляд, становить наступний етап правової реформи у сфері нотаріату. Цим документом передбачено здійснення, зокрема, таких заходів, як розробка, обговорення та прийняття протягом 2010-2012 рр. базових законів та протягом 2012-2015 рр. створення професійної організації нотаріусів України та становлення професійного самоврядування. Метою реалізації цих заходів, виходячи з аналізу положень Концепції, є подолання розглянутих вище, а також інших проблем правового забезпечення нотаріальної діяльності в Україні.

До них, зокрема, відносяться:

- невизначеність статусу нотаріальних органів, зокрема, державних нотаріальних контор, приватних нотаріусів, державного нотаріального архіву;

- відсутність правової бази, яка б давала можливість нотаріусу як представнику державної публічної влади мати чітко визначені процесуальні права та обов'язки;

- відсутність законодавчо закріплених морально-етичних та професійних правил поведінки у нотаріальній діяльності, системи цінностей;

- відсутність комплексної програми підвищення кваліфікації осіб, які вчиняють нотаріальні дії, в тому числі посадових осіб органів місцевого самоврядування тощо;

- колізії нормативно-правових актів, що регулюють діяльність нотаріату;

- велика кількість підзаконних нормативно-правових актів, які часто суперечать один одному (Інструкції, Положення, Порядки); та ін.

Водночас, не дивлячись на проведену роботу на підставі названої Концепції, на сьогодні не можна стверджувати про її реалізацію, оскільки сучасний стан правового регулювання у сфері нотаріату все ще характеризується рядом проблем та недоліків. Насамперед, мова йде про наступні:

- відсутність чітко сформованої та закріпленої нормативно-правової бази з регулювання інституту нотаріату, що призводить до зловживань, використання нормативних розбіжностей в особистих цілях та, як наслідок, допущення помилок під час вчинення нотаріальних дій, наслідком чого є порушення прав та інтересів фізичних та юридичних осіб;

- збільшення кількості нормативно-правових актів, що призводить дублювання, нечіткостей та різночитань дефініцій, матеріальних та процесуальних норм, якими регулюється нотаріальна діяльність. Наприклад,: норми, що регулюють порядок посвідчення заповітів та довіреностей, прирівняних до нотаріально посвідчених, які містяться у ст.40 Закону України «Про нотаріат», продубльовано у ст.ст.245 та 1252 Цивільного кодексу (далі - ЦК) України; положення ст.750 ЦК України щодо обов'язків набувача забезпечити відчужувача житлом дублюються у підпункті 7.7 п. 7 глави 2 розділу ІІ Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22 лютого 2012 р. №296/5; норми ст.40 Закону України «Про Нотаріат» щодо передачі засвідчених заповітів державним нотаріальним архівам, продубльовано у п. 23 Порядку посвідчення заповітів і довіреностей, що прирівнюються до нотаріально посвідчених, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 1994 р. №419; та ін;

- наявність прогалин у законодавстві та неузгодженостей між положеннями нормативно-правових актів. Наприклад, ст.37 Закону України «Про нотаріат» закріплено вичерпний перелік нотаріальних дій, які можуть вчинятись посадовими особами місцевого самоврядування, до яких віднесено: вжиття заходів щодо охорони спадкового майна, посвідчення заповітів (крім секретних), видачу дублікатів посвідчених ними документів, засвідчення вірності копій (фотокопій) документів і виписок з них, засвідчення справжності підпису на документах. Всупереч цьому, положенням п.4 ч.2 ст.40 Закону України «Про нотаріат» посадових осіб місцевого самоврядування наділено повноваженням щодо посвідчення довіреностей. Тобто, з одного боку, маємо неузгодженість між положеннями одного нормативно-правового акта, а іншого - доповнення, розширення положень однієї статті положеннями іншої. Прикладом прогалин законодавства можна вважати відсутність закріплених на законодавчому рівні конкретно встановлених принципів, якими б мали керуватись нотаріуси при проведенні своєї діяльності, як загальними засадами, основоположними правилами здійснення нотаріальної діяльності.

Вирішення наведених та інших проблем сучасного нормативно-правового забезпечення нотаріальної діяльності, на нашу думку, можливе шляхом проведення комплексної систематизації законодавчих положень та положень підзаконних правових актів. У такому ракурсі, підтримуємо позицію вчених (В.В. Баранкова, О.М. Заєць, Н.В. Ільєва, В.В. Комаров, В.Г. Шишленко та ін.) щодо необхідності прийняття двох загальних нормативно-правових актів внаслідок проведеної систематизації, а саме: Закону України «Про організацію нотаріату» (або «Про організацію нотаріальної діяльності в Україні») та Нотаріального процесуального кодексу. На наш погляд, такий крок дозволить комплексно врегулювати окремо питання організації системи нотаріату в Україні та окремо врегулювати усі процедурні аспекти здійснення нотаріальної діяльності, а отже і вирішити проблеми дублювань, прогалин, колізій законодавства тощо.

Таким чином, не дивлячись на тривалу правову реформу, сучасний стан нормативно-правового забезпечення нотаріальної діяльності характеризується наявністю численних проблем та недоліків. Перспективою його розвитку має стати проведення систематизації положень нормативних документів у цій сфері, що дозволить вирішити розглянуті проблеми.