Виникнення та становлення реадмісії осіб як міжнародно-правового інституту

Анотація

© ОЛІЙНИК Світлана Миколаївна заступник начальника відділу міжнародного співробітництва Головного управління міжнародно-правового співробітництва Генеральної прокуратури України

Здійснено ретроспективне дослідження реадмісії осіб як інституту міжнародного права, її нормативно-правової регламентації та становлення. Встановлено, що коріння міжнародно-правового регулювання цього явища сягає Х століття.

Ключові слова: ґенеза, реадмісія осіб, міжнародні договори.

Аннотация

Олейник С.Н. Возникновение и становление реадмиссии лиц как международно-правового института

Осуществлено ретроспективное исследование реадмиссии лиц как института международного права, ее нормативно-правовой регламентации и становления. Установлено, что корни международно-правовой регламентации этого явления досягают Х века.

Ключові слова: генезис, реадмиссия лиц, международные договора.

Annotatіon

Oliinyk Svitlana. Accrual and evolvement of readmission of persons as international legal institute

Retrospective research of readmission of persons as institute of international law, its normative legal regulation and evolvement is done. It is determined that origins of the international legal regulation of this phenomenon reach X century.

Key words: genesis, readmission of persons, international treaties

За останніх десять років Україною укладено низку угод щодо спрощеного перетинання державного кордону нашої держави, безвізових поїздок громадян, а також із інших питань, що заохочують вільне пересування як громадян України, так і іноземців. На цьому тлі імміграційної відкритості значна частина сфер життя суспільства опинилась недостатньо захищеною. Одні країни перетворилися на постачальників мігрантів, інші на країни призначення, а деяким була приготована роль країн транзиту1.

Від потоків нелегальних мігрантів країни несуть соціальні, політичні, економічні втрати, а недосконалість законодавства у цій сфері звісно сприяє зросту переправляння осіб через державний кордон і незаконному переміщенню майна та фінансових коштів. Зазначені обставини обумовили визначення у законодавстві України правових механізмів протидії цим негативним явищам, у тому числі видворення та реадмісії осіб.

Дослідження деяких проблем реадмісії в Україні здійснювалось незначною кількістю науковців, зокрема: С. Книш, Ю. Курилюк, З. Макаруха, К. Позняк, Н. Тиндик, В. Чумак та деякими іншими. Зарубіжний досвід вивчення цієї проблеми представлений дещо більшою кількістю праць таких дослідників як: А. Абашидзе, Л. Андріченко, С. Герасімов, О. Кисельова, О. Кожаєва, І. Плюгіна, Л. Суторміна, Г. Вільк-Якубовські, М. Зданович, M. Клачинські, Н. Колман, K. Хайлбруннер, Р. Хернандез-iСегрера та іншими. У той же час окремі важливі теоретичні та практичні питання залишаються невирішеними або недостатньо розробленими й до сьогодні.

Дослідження будь-якого питання, у тому числі такого міжнародно-правового явища як реадмісія осіб, неможливе без вивчення історичних аспектів його виникнення, зокрема, розвитку міжнародних угод, що містять у собі взаємні зобов'язання держав щодо приймання-передавання нелегальних мігрантів на територію тої держави, з якої вони прибули.

Відомо, що слово «реадмісія» є запозиченим англомовним поняттям (readmission), яке у буквальному перекладі означає «переприйняття» («re» зворотна частка (знову, повторно, ще раз) та «admission» доступ, допуск, прийняття, впускання)2. Інститут реадмісії виходить за рамки юрисдикції однієї держави, оскільки він зачіпає зовнішню для держави міграцію та може бути вирішений лише спільними зусиллями усіх зацікавлених країн через укладання міжнародних угод. реадмісія міжнародний право нелегальний

Інститут реадмісії вважається новим феноменом у міжнародному праві3. Українськими дипломатами поняття реадмісії найбільш активно почало використовуватися під час проведення міждержавних зустрічей, а також службовими особами міграційного та прикордонного відомств під час виконання, покладених на них законами завдань, з моменту підписання у 2007 році Угоди між Україною та Європейським співтовариством про реадмісію осіб.

Водночас такі угоди, як відмічає Д. Бутейле-Паке, на даний час є одними з найстаріших інструментів, що використовуються державами для контролю напливу мігрантів4.

При вирішення питання щодо виникнення міжнародних договорів у сфері реадмісії науковці мають різні погляди. На думку О. Кожаєвої це пов'язано з індивідуальними підходами авторів до того чи іншого питання. Щодо становлення інституту реадмісії, слід враховувати, що деякі автори підходять до виділення етапів виникнення договорів про реадмісію з тої точки зору, що європейські держави почали включати положення про реадмісію в свої угоди з іншими державами ще до виникнення такої організації як Європейське Співтовариство (далі ЄС) та формування інституту реадмісії як такого в рамках ЄС. Інші вчені при виділенні етапів становлення інституту реадмісії в рамках ЄС відштовхуються від початку ведення політики безпосереднього регулювання реадмісії державами-членами ЄС5.

Так, польський дослідник М. Клачінські вважає, що після Другої світової війни, коли в умовах відновлення зруйнованої війною економіки функціонувало відносно ліберальне законодавство щодо трудової міграції, західноєвропейські держави почали укладати між собою угоди про контроль за кордонами та поводження з незаконно прибулими особами, що передбачали відповідальність сторін за незаконний в'їзд або перебування власних громадян на території іншої договірної сторони6. Аналогічні точки зору висловлені російськими авторами А. Абашидзе, О. Кисельовою7 та Л. Суторміною8, які наголошують, що це поняття існує з другої половини ХХ ст.

Іншої точки зору дотримується австрійський дослідник Н. Колман. Він зазначає, що ранніми двосторонніми угодами, що торкались питань реадмісії, були угоди 1818 та 1819 рр., укладені між Пруссією та іншими німецькими державами. Трохи пізніше укладено угоду між Нідерландами та Німеччиною від 7 листопада 1906 р., яка встановлювала, що договірні держави зобов'язуються «відкривати свої території» для іноземців. Вона була спрямована на «обмеження повноважень щодо вислання голландських громадян з Німеччини та навпаки». Найбільшу кількість угод про реадмісію укладено європейськими державами у період з початку ХІХ ст. до Другої світової війни, що здебільшого були зосереджені на прийманні власних громадян9.

Водночас С. Герасімов вважає, що реадмісія досить древня категорія, що наслідує історичний відбиток феодального права, в якому відношення до людини, як до речі, має давні корені. Достатньо пригадати, що ідея управління переселенням людей здавна використовувалась владою. За найвищим Указом від 4 вересня 1743 р. Сенат наказав: «Тих, які прийняли віру та виявили бажання залишитись на державній службі в Росії, не відпускати та не висилати, а бути їм там, де хто нині перебуває»10.

Погоджуючись із тим, що зародки врегулювання міграційних питань на міждержавному рівні починають з'являтися у Середньовіччі, І. Сєрова зазначає, що з Древнього Світу до періоду Вестфальського мирного конгресу 1648 р. стосунки між державами визначались майже повним відчуженням народів та домінуванням фізичної сили. Будь-які інші народи, чужоземці для древніх греків, римлян тощо, навіть якщо вони були сусідами, розглядалися як природні вороги. Але у Середньовіччі починають зароджуватися нові принципи та напрями: народи знаходяться у постійній боротьбі один із одним, але розуміють, що вони є братами по вірі та що їх об'єднує світоглядна спільність. Тому вони починають вступати в союзи між собою для досягнення певних спільних цілей11.

І дійсно, саме у Древньому Римі вперше з'являються двосторонні договори з іншими країнами, відповідно до яких громадяни Риму могли мати усі права в іншій державі та навпаки. Як зауважує В. Пероговський, іноземці у Древньому Римі завжди знаходилися під найсуворішим наглядом уряду та могли у будь-який момент бути вигнаними з Риму12. На думку Д. Каченовського видача громадян за злочини проти іноземної держави чи проти її підданих було звичайним явищем Римської історії13. Однак, ці угоди носили більш екстрадиційний характер.

У той же час, до числа найдавніших відомих міжнародних угод, що містили норми у сфері реадмісії, на нашу думку, належать міждержавні русько-візантійські договори, укладені від імені руського народу великими князями руськими Олегом (911 р.) та Ігорем (945 р.) з імператорами-самодержавцями візантійськими Леоном (Олександром, Костянтином) та, відповідно, Романом (Костянтином і Стефаном).

Так, договором 911 р. визначалось, що «Той, хто з'явився з будь-якої країни (полонені християни) на Русь та продані (руськими) назад у Грецію або полонені християни, приведені на Русь з будь-якої країни, всі вони повинні повертатись на Грецьку землю»14. Таким чином, русько-візантійські договори були одними з найперших відомих міжнародних угод, що встановлювали обов'язок Русі передавати іноземців (полонених християн) до Візантії.

Пізніше в одній з найбільш ранніх угод «договірного запису» між Росією і Швецією, яку було укладено у 1019 р., обидві держави зобов'язувалися «видавати всіх перебіжчиків без різниці й на майбутнє таких не приймати», що також слід розцінювати як взаємне зобов'язання цих держав щодо здійснення реадмісії осіб, які потрапили на їх території з протилежної сторони.

Пряма вказівка на видачу нелегального мігранта містилася також у трактаті між англійським королем Генріхом II і шотландським королем Вільгельмом 1174 р., за яким особи, що були обвинувачені в зраді та бігли з Англії в Шотландію, підлягали арешту і суду шотландських судових органів чи видачі англійському уряду15.

Середньовіччю відомі також безліч інших феодальних документів, що містять у собі вимоги щодо вигнання з володінь лордів окремих чужоземців або цілих груп іноземців. Зокрема, за часів володарювання короля Англії Генріха ІІ Плантагенета видані Кларендонська (1166) і Нортгемптонська (1176) асизи, що забороняли надавати притулок чужинцям більш, ніж на одну ніч, за виключенням, якщо тільки він хворіє16.

Певне місце в історії правового регулювання міграційних процесів через вислання займає нормотворча діяльність Петра І, який, вважаючи, що некерована міграція «більше нетерпима», звелів «жодних втікачів не приймати, а усіх приходящих людей, які прийшли після 1695 р., відсилати, звідки хто прийшов»17.

Період другої половини ХІХ ст. також характеризується значними міграційними процесами у Росії, що зумовило необхідність укладання цією країною низки міжнародних угод у цій сфері. Так, 15 грудня 1860 р. між Росією, Швецією та Норвегією підписано Конвенцію про взаємне вислання бродяг, злочинців та злиднів18. Цим документом встановлено, що будьякий бродяга, який не має документів, що надають право для перебування в країні, повинен бути висланий у країну свого підданства, а у зворотному його прийнятті повинно бути відмовлено. У разі ж, якщо місце народження або підданство такої особи не можуть бути встановлені, вона висилається до країни, де останнім часом шукала корисного зайняття або державної служби чи просто прибула з неї (ст. 2).

Аналогічні норми викладено у взаємних нотах Міністра закордонних справ Росії та Посла Австро-Угорщини від 1 грудня 1886 р.19 Пунктом 6 цього документу зафіксовано обов'язок Сторін приймати за вимогою іншої Сторони своїх підданих, навіть у випадках втрати ними свого підданства.

Могутній розвиток міжнародних відносин у другій половині ХІХ ст. потребував всебічного дослідження проблем міжнародного права. Саме тому в 1873 р. утворено спеціальний Інститут міжнародного права20, у результаті діяльності якого прийнято низку документів, що безпосередньо порушують проблеми вислання іноземців. Так, у ході чергової конференції у Лозанні прийнято проект «Декларації про права вигнання іноземців» (1888 р.), а у 1892 р. «Правила про допущення або вигнання іноземців»21. Цими документами вигнання іноземців поділялося на звичайне та надзвичайне. Саме звичайне вигнання є праобразом сучасної реадмісії, оскільки воно застосовувалася до окремих іноземців, які обманом або в порушення існуючих правил про їх допуск в'їжджають на територію держави (§ 1 ст. 7 Правил).

Після Першої світової війни основними форумами з вирішення міжнародних проблем стали Міжнародний суд справедливості, Ліга Націй, а після Другої світової війни Організація Об'єднаних Націй та її Комісія з міжнародного права. Разом з тим Інститут міжнародного права продовжив вивчати міжнародні суперечки, намагаючись вирівняти відмінності між законодавствами країн світу. На Нью-Йоркській пленарній сесії 1929 р. Інститут прийняв Декларацію міжнародних прав людини. У цьому документі розглядалися права на еміграцію, в'їзд та притулок, проблеми біженців, осіб без громадянства та вигнанців. Ці дослідження враховано у роботі конференції Ліги Націй з кодифікації, що відбулася в Гаазі у 1930 і 1931 рр.22

У другій половині ХХ ст. зважаючи на транскордонний характер злочинності, збільшення прозорості кордонів та посилення міграційних процесів, відбувається активізація міжнародних зустрічей з приводу співробітництва між національними органами держав, що займаються боротьбою із злочинністю, охороною кордонів, питаннями імміграції та надання політичного притулку, а також судовими та правовими наслідками посилення транскордонного руху24.

У 50-ті та 60-ті рр. ХХ ст. прийнято першу генерацію сучасних реадмісійних угод, що стосувались осіб, які помилково переміщались між державами-членами, що пізніше утворили Шенгенську зону. Ця політика проявилася у другому поколінні двосторонніх угод про реадмісію, укладених з країнами Центральної та Східної Європи23. Угоди ці повинні були запобігти нелегальній і неконтрольованій міграції після падіння «Берлінської стіни». Однак зобов'язання торкались лише громадян Сторін та не торкались іноземців та осіб без громадянства.

Поширення подібних зобов'язань на громадян третіх країн та осіб без громадянства стало особливо актуальним у 70-х 90-х рр. ХХ ст. через дві причини. З однієї сторони, основні програми в'їзду були заморожені у відповідь на нафтову кризу та різкий спад економіки, а з іншої політичні зміни в Європі спричинило значне збільшення обсягів вимушеної міграції із пострадянського простору та перетворили держави Центральної та Східної Європи із «постачальників» мігрантів, насамперед нелегальних, у «транзитні коридори» для них25.

Ініціатива включення до міждержавних стосунків країн-членів ЄС положень реадмісії по відношенню до громадян третіх країни було висунуто 7 грудня 1997 р. Фінляндією та підтримано на вищому рівні Радою ЄС у Тампере в жовтні 1999 р.

Таким чином, проведене нами дослідження історичних аспектів виникнення та становлення інституту реадмісії осіб дає достатні підстави стверджувати, що корені міжнародно-правового регулювання реадмісії сягають Х ст.

Одні з перших двосторонніх міжнародних договірних актів, що вміщували у собі взаємні зобов'язання держав щодо приймання-передавання нелегальних мігрантів на територію тої держави, з якої вони прибули, виникли саме на українській землі та укладені між Руссю й Візантією у 911 р.

Література

1. Курилюк Ю.Б. Реадмісія осіб: досвід Державної прикордонної служби України / Ю.Б. Курилюк // Науковий вісник Державної прикордонної служби. 2013. № 3. С. 35.

2. Новий англо-український словник: понад 160 000 слів та словосполучень / склав M. І. Балла [5-те стер. вид.]. К. : Чумацький Шлях, 2008. 666 с.

3. Тиндик Н.П. Угода про реадмісію початок формування нових підходів у міграційній політиці України / Тиндик Н.П. // Діяльність органів. Л. : ЛьвДУВС, 2009. С. 282.

4. Bouteillet-Paquet D. Passing the Buck: A Critical Analysis of the Readmission Policy Implemented by the European Union and Its Member States / D.Bouteillet-Paquet // European Journal of Migration and Law. 2003. №5. P. 360.

5. Кожаева О.С. Становление института реадмиссии в рамках Европейского Союза / О.С. Кожаева // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2013. № 2. С. 266.

6. Klaczynski MReadmission agreements concluded by Poland / M. Klaczynski // Refugees in Europe: 7th Polish-German Seminar on Contemporary Problems of International Law (Poland, Krakow, 4-10 May 1997). Krakow: Jagiellonian University, 1999. P. 34.

7. Абашидзе А. Реадмиссия в отношениях России и ЕС. Перспективы заключения соглашения / А. Абашидзе, Е. Кисельова // Обозреватель-Observer. 2004. № 2. С. 48.

8. Сутормина Л. Диалог России с Европейским Союзом об отмене виз / Л. Сутормина // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. С. 114.

9. Coleman N. European Readmission Policy: Third Country Interests and Refugee Rights / Coleman N. Leiden-Boston: BRILL, 2009 395 p. Р. 11-13.

10. Герасимов С.А. Историко-политические предпосылки правового регулирования реадмиссии // Правовые основы реадмиссии: учебное пособие / [С.А. Герасимов, Л.И. Белянская, С.А. Акимова]; под ред. И.Н. Глебова, А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С. 20.

11. Серова І.І. Міжнародно-правове регулювання процесу протидії нелегальній міграції / І.І. Сєрова; [відп. ред. В.Н. Денисов]. К. : Реферат, 2009. С. 23.

12. Пероговский В. О началах международного права относительно иностранцев у народов Древнего мира / Пероговский В.. К. : Унив. тип., 1859. С. 46.

13. Каченовский Д. Курс международного права/ Каченовский Д. Ч. 1. Х. : Унив. тип., 1863. С. 191.

14. Історія держави і права України. Джерела права періоду Київської Русі: навч. посіб. / упоряд. і наук. комент. А.М. Гуз. К. : КНТ, 2007. С. 24.

15. Зелінська Н.А. Конкуренція інституту видачі та права притулку у стародавні часи та середньовіччі / Н.А. Зелінська // Актуальні проблеми держави і права. 2009. Вип. 48. С. 275.

16. Памятники истории Англии XI-XIII вв. / пер., сост. и введ. Д.М. Петрушевского. М. : Гос. соц. эк. издво, 1936. С. 60, 63.

17. Соловьев С.М. Публичные чтения о Петре Великом / Соловьев С.М.; [подг. текста, статья и коммент. Л.Н. Пушкарёва]. М. : Наука, 1984. С. 113.

18. Хрестоматия русского международного права [в 2 ч.] / состав. О. Эйхельман. Ч. 1. К.: Универ. типогр., 1887. С. 163-266.

19. Собрание действующих договоров, заключенных Россией с иностранными державами [в 2 т.] / состав. И. Ивановский. Т. ІІ. Одеса : Типогр. «Одесского вестника», 1889. С. 211-214.

20. Казанский П. Институт международного права (1873-1893 г.): Вступительная лекция / Казанский П. Казань : Типография Т-во ПЕЧЕНКИНА и Кеми,1893. С. 2.

21. Ривье А. Учебник международного права (с приложением постановлений Института международного права по публичному праву за 1873-92 гг.) / Ривье А.; под ред. и с предисл. Л. Комаровского; пер. с нем.: П. Казанский. М. : Тип. И.П. Малышева, 1893. С. 313318.

22. Дорская А.А. Институт международного права: опыт неофициального научного сообщества / А.А. Дорская // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2010. № 134. С. 96.

23. Roig A. EC Readmission Agreement: A Re-evaluation of the Political Impasse / T.Huddleston, A. Roig // European Journal of Migration and Law. 2007. № 9. P. 367.

24. Макаруха З. Правове регулювання актуальних проблем співробітництва України та ЄС у сфері свободи, безпеки та юстиції / З. Макаруха // Право України. 2010. № 6. С. 135. 25. Абашидзе А. Цит. работа. С. 48.

Размещено на Allbest.ru