Деякі підходи до визначення сутності цивільної правоздатності територіальних громад

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деякі підходи до визначення сутності цивільної правоздатності територіальних громад

В.В. Борденюк

За результатами огляду існуючих у літературі поглядів на природу цивільної правоздатності територіальних громад обґрунтовується теза, що їх цивільна правоздатність є спеціальною, оскільки їх цивільні права і обов'язки визначаються законом. У зв'язку з цим у статті критично оцінюються спроби визначити цивільну правоздатність територіальних громад як цільову (чи як функціональну), оскільки поняття «спеціальна правоздатність» та «цільова правоздатність» є синонімічними. Цілі, завдання та функції територіальних громад є чинниками, які зумовлюють специфіку їх цивільної правоздатності та впливають на її обсяг і зміст.

Ключові слова: держава, територіальна громада, цивільна правосуб'єктність, цивільна правоздатність, цивільна дієздатність.

По результатам обзора существующих в литературе взглядов на природу гражданской правоспособности территориальных общин обосновывается тезис, что их гражданская правоспособность является специальной, поскольку их гражданские права и обязанности определяются законом. В связи с этим в статье критически оцениваются попытки определить гражданскую правоспособность территориальных общин как целевую (или как функциональную), поскольку понятие «специальная правоспособность» и «целевая правоспособность» является синонимами. Цели, задачи и функции территориальных общин являются факторами, которые обусловливают специфику их гражданской правоспособности и влияют на ее объем и содержание.

After the examination of the variety approaches in periodic toward the civil law capability of territorial societies the article grounds the thesis of special civil law capability of such societies, as their civil rights and duties are caused by law. Minding that, the article critically estimates attempts to define the targeting (or functional) civil law capability of territorial societies as the definition «special law capability» as well as the «target capability» are synonymous. Aims, tasks and functions of territorial societies are the factors that caused the specifics of their civil law capability and influence on it's capacity and the character.

Передумовою вступу будь-якого суб'єкта цивільного права у цивільні правовідносини є наявність у нього цивільної правосуб'єк- тності, яка включає в себе цивільну правоздатність та цивільну дієздатність. Не є винятком у цьому сенсі і територіальні громади, які відповідно до ч. 2 ст. 2 ЦК України можуть бути учасниками цивільних відносин, що регулюються нормами цивільного законодавства. У той же час ЦК України не містить норм, які прямо вказували б на наявність у них цивільної правоздатності та цивільної дієздатності, як це, наприклад, передбачено стосовно фізичних (статті 25, 30) та юридичних осіб (статті 91, 92).

Очевидно, це зумовлено тим, що вживаний у ч. 1 ст. 2 ЦК України термін «особи» включає в себе лише фізичних та юридичних осіб. Що ж стосується держави, Автономної Республіки Крим (далі АРК) та територіальних громад, то вони, як це випливає зі змісту ч. 2 ст. 2 ЦК України «не іменуються «особами», хоча й визнаються учасниками цивільних відносин. У зв'язку з цим вважається, що вони є «суб'єктами публічного, а не приватного (цивільного) права», що «участь у цивільних відносинах для них не є головним призначенням, а лише зумовлена певною ситуацією» та «має для них вимушений, допоміжний щодо основної діяльності характер»1, з чим навряд чи можна погодитися.

Річ у тому, що їх участь у цивільних правовідносинах є об'єктивно зумовленою і такою ж природною, як і фізичних та юридичних осіб, які, до речі, можуть бути учасниками не тільки цивільних, а й конституційних, адміністративних та інших публічних правовідносин. Це пояснюється тим, що за змістом відповідних положень Конституції (ст. 140) та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Його суть полягає у самостійному вирішенні питань місцевого значення, що включає себе не тільки прийняття владних управлінських рішень, а й надання членам територіальної громади різноманітних освітніх, медичних та інших соціальних послуг. Саме з цією метою територіальні громади визнаються Конституцією України (ч. 1 ст. 142). суб'єктами права комунальної власності, до складу якої входять рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що становлять матеріальну основу їх участі у цивільних правовідносинах. Без включення комунального майна в цивільний оборот територіальні громади не зможуть забезпечити виконання завдань, покладених на них Конституцією і законами України у сфері соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій. Конституційні передумови участі територіальних громад непередбачені і в інших положеннях Основного Закону України. У зв'язку з цим твердження про те, що нібито територіальні громади не є суб'єктами цивільного права, що їх участь у цивільних відносинах зумовлена певною ситуацією, на нашу думку, виглядають такими, що не зовсім відповідають дійсності.

Визнання територіальних громад в єдиному контексті з фізичними та юридичними особами учасниками цивільних правовідносини об'єктивно зумовлює наявність у них цивільної правосуб'єктності, яка включає в себе цивільну правоздатність, під якою слід розуміти їх здатність мати цивільні права й обов'язки, та цивільну дієздатність, під якою слід розуміти її здатність своїми діями набувати та здійснювати цивільні права й обов'язки. Це пояснюється тим, що реальним учасником будь-яких правовідносин, у тому числі і цивільних, може бути лише той суб'єкт права, який має правосуб'єктність, що включає в себе правоздатність і дієздатність. Дане теоретичне положення є аксіомою в юридичній науці, в тому числі в науці цивільного права2.

Оскільки місцеве самоврядування за своєю природою є однією форм децентралізації державного управління, суть якої полягає в розподілі повноважень між органами державної влади та органів місцевого самоврядування по здійсненню єдиних завдань і функцій держави на місцях, то для цілей з'ясування природи цивільної правосуб'єктності територіальних громад важливе методологічне значення має з'ясування природи цивільної правосуб'єктності держави, яка, як зазначається в літературі, є «багаторівневим утворенням, до складу якого входить як сама держава Україна, так і Автономна Республіка Крим та територіальні громади...»3. Це зумовлено тим, що в функціональному плані місцеве самоврядування, незважаючи на відносну організаційну відокремленість органів місцевого самоврядування від органів державної влади, нерозривно пов'язане з державою. Це відображається в тому, його основне функціональне призначення полягає у виконанні на засадах відносної самостійності одних і тих самих завдань і функцій держави на місцях. У зв'язку з цим є підстави вважати, що цивільна правоздатність територіальних громад не має принципових відмінностей від цивільної правоздатності держави. На такий зв'язок між право- суб'єктністю держави і відповідних територіальних утворень незмінно наголошується і в російській цивілістичній літературі, де їх право- суб'єктність розглядається в єдиному контексті4.

Аналіз спеціальної літератури свідчить про наявність різних поглядів на те, яку правоздатність має держава, у зв'язку з чим питання її цивільної правоздатності в різні часи вирішувалось по-різному. Приміром, у радянській доктрині цивільного права вважалось, що цивільна правоздатність держави не може бути обмежена, а тому вона може здійснювати будь-які види діяльності. Так, відомий вітчизняний вчений О.А. Пушкін стосовно радянської держави писав, що її не можна розглядати як звичайну юридичну особу, оскільки «вона сама визначає порядок здійснення належних їй прав як суб'єкту цивільних правовідносин. До радянської держави не можуть бути застосовані правила про виникнення і припинення юридичних осіб. Радянська держава сама визначає рамки своєї участі в цивільних правовідносинах. Тому на неї не розповсюджуються і правила про спеціальну правоздатність, що регулюють діяльність юридичних осіб. Радянська держава має універсальну правоздатність5. У сучасних умовах універсальною вважає правоздатність держави російський вчений В. О. Плетньов6.

Близькою за змістом до цієї точки зору є позиція, згідно з якою держава у сфері цивільно-правових відносин володіє загальною правоздатністю7. Відповідного змісту ідеї проводить М.І. Брагінський, який у фундаментальній монографії, присвяченій дослідженню договірного права, сформулював позицію, згідно з якою «Російська Федерація, суб'єкти федерації та муніципальні утворення володіють загальною правоздатністю, а значить, вправі в принципі укладати будь-які цивільно-правові договори, крім випадків, коли інше передбачено законом».

Утім сьогодні в спеціальній літературі домінуючою є ідея обмеженої правоздатності держави, оскільки вважається, що у сучасних умовах ніким необмежена правоздатність може бути притаманна лише політичній (неправовій) державі8. Саме тому нині все рідше зустрічаються твердження про універсальний чи загальний характер правоздатності держави. На те, що цивільна правоздатність держави не може бути абсолютною чи не вперше у радянській цивілістиці звернув увагу М.І. Брагінський. Він, зокрема, писав, що існують строго визначені межі для участі в конкретних типах цивільних правовідносин суб'єктів, що уособлюють виступ у них держави9. Хоча пізніше згадуваний автор, як зазначалося вище, чомусь сформулював дещо іншу позицію10.

Можливість наявності у держави та інших публічних територіальних утворень універсальної чи загальної правоздатності заперечують і вітчизняні вчені-цивілісти. Приміром, Ю.М. Дзера, за результатами дослідження спільних ознак публічно-правових утворень та юридичних осіб як штучних суб'єктів права, констатує, що «публічно-правові утворення, за загальним правилом, не наділені загальною (універсальною) правоздатністю, оскільки нею наділені природні суб'єкти права - фізичні особи»11, а тому цивільна правосуб'єктність держави є спеціальною12. Аналогічну позицію займає О.М. Клименко, яка також кваліфікує цивільну правоздатність держави як спеціальну13.

Аналогічні підходи щодо оцінки цивільної правоздатності держави та інших публічно-правових утворень (у тому числі муніципальних утворень) спостерігаються і в російській цивілістичній доктрині. Так, О.Є. Суханов, вважає, що їх цивільна правоздатність хоча може бути достатньо широкою за змістом, але в цілому має спеціальний, а не загальний (універсальний) характер, оскільки вказані суб'єкти можуть мати лише ті права, які відповідають їх діяльності і публічним інтересам, у зв'язку з чим компетенція державних органів та органів місцевого самоврядування, в тому числі й щодо участі в цивільних правовідносинах, встановлюється актами публічного, а не приватного (цивільного) права14.

Дещо по-іншому підходить до характеристики цивільної правоздатності держави та інших публічно-правових утворень російський вчений О.О. Іванов. На його думку, правоздатність держави не може бути загальною, оскільки природа держави не дозволяє їй набувати ряд прав та брати на себе деякі обов'язки. Однак вона, вважає він, не може вважатися спеціальною, обмеженою лише тими можливостями, що прямо перелічені законом, оскільки держава, приймаючи закони, сама може встановити більш широкий обсяг правоздатності. Головною перешкодою такого розширення має стати громадянське суспільство, яке має вводити державу в певні рамки, вказуючи їй на цілі, на досягнення яких вона має спрямовувати свою діяльність. Тому правоздатність держави можна назвати цільовою, що випливає з тієї функції носія публічної влади, яку в інтересах всього суспільства виконує держава15. У вітчизняній науці цивільного права тезу про цільовий характер цивільної правоздатності держави підтримує, зокрема, Р.О. Стефанчук16.

Відповідні розбіжності спостерігаються і щодо характеристики цивільної правоздатності територіальних громад. При цьому спостерігається тенденція, за якої цивільна правоздатність відповідних територіальних утворень визначається в єдиному контексті з цивільною правоздатністю держави. Зокрема, у такий спосіб визначають цивільну правоздатність відповідних територіальних утворень В.О. Плетньов та М.М. Брагінський, які відповідно вважають її універсальною або загальною. Утім огляд існуючих поглядів на характер її правоздатності дає підстави констатувати, що переважна більшість авторів, які торкалися проблеми їх правосуб'єктності, одностайні в тому, що у сучасних умовах цивільна правоздатність територіальних громад (як і держави), є обмеженою, а тому не може бути ні універсальною, ні загальною, оскільки, вони можуть мати лише ті цивільні права й обов'язки, які передбачені законом.

Однак, що стосується термінології, яка використовується для характеристики цивільної правоздатності територіальних громад як обмеженої рамками закону, то тут спостерігаються певні розходження. Це знаходить свій вияв у тому, що якщо одні автори визначають правоздатність територіальних громад - спеціальною, то інші цільовою або функціональною. Найпоширенішою є точка зору, згідно з якою цивільна правоздатність територіальних громади (на зразок держави) є спеціальною, що визначається законом17. Аналогічної думки дотримується російська дослідниця Н.М. Колмакова, яка за результатами відповідного дослідження дійшла висновку, що муніципальне утворення «володіє не загальною, а спеціальною правоздатністю», що, на її думку, випливає з природи публічної влади та аналізу норм чинного законодавства РФ18.

Протилежну позицію займає О.Ю. Боярова, на думку якої, цивільна правосуб'єктність муніципального утворення повинна бути охарактеризована як цільова (але не загальна чи спеціальна), оскільки назва «спеціальна» не відображає її специфіки, а тому її краще йменувати цільовою (або функціональною)19.

Є.Л. Слепньов вважає, що правоздатність муніципального утворення визначається його функціями, у зв'язку з чим він визначає її як функціональну правоздатність, що випливає із специфіки функцій муніципального утворення у створенні громадянського суспільства, забезпеченні та інтегруванні місцевих та державних інтересів для задоволення потреб поселень20. На функціональний характер правоздатності муніципального утворення вказує О.О. Камалов, який вважає її модифікацією спеціальної правоздатності, оскільки муніципальне утворення може мати цивільні права і нести обов'язки, необхідні для здійснення функцій з вирішення питань місцевого значення21.

Вітчизняний дослідник О.О. Первомайський, досліджуючи питання, яку «правоздатність мають територіальні громади - загальну (універсальну) чи спеціальну (цільову), вважає, що «правоздатність територіальної громади слід визначити як загальну», оскільки «територіальна громада не є органом державної влади чи органом місцевого самоврядування», а тому на неї не повинен поширюватися принцип, закріплений у ч. 2 ст. 19 Основного Закону України, згідно з яким «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»

З огляду на це, на його думку, регуляторний принцип «дозволено лише те, що закріплено у законодавстві» не повинен застосовуватися до територіальної громади під час її участі у цивільних правовідноси- нах22, оскільки «... втілення ідеї спеціальної (цільової) правоздатності територіальної громади призведе до необґрунтованого звуження її можливостей до участі в цивільних правовідносинах й у цілому не слугуватиме інтересам членів територіальної громади»23.

На думку цього вченого, конструкція спеціальної (цільової) правоздатності має застосовуватися не до територіальної громади, а до органів місцевого самоврядування (представницьких, виконавчих тощо), що є самостійними учасниками цивільних правовідносин (місцеві ради, виконкоми, управління), бо ці органи, дійсно, не є самодостатніми у сенсі свого створення й існування і виконують покладені на них законодавством та територіальною громадою функції в інтересах останньої.

На підставі наведеного згадуваний автор доходить висновку «про необхідність утвердження у законодавстві загальної правоздатності територіальної громади, тобто здатності мати будь-які цивільні права й обов'язки, що, зрозуміло, не надає їй прав і свобод, притаманних виключно фізичній особі як природному суб'єкту, та прав і обов'язків, які не можуть належати територіальній громаді, виходячи з її сутності, наприклад, право на фірму (комерційне найменування) тощо»24.

Пропозиція закріпити за територіальною громадою загальну правоздатність хоч і виглядає привабливою, однак спростовується аналізом відповідних положень Конституції України, яка поширила на органи місцевого самоврядування принцип позитивного регулювання їх діяльності, що дістало відображення у відповідних положеннях Основного закону, за змістом якого органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти в межах повноважень, визначених законом. А оскільки за змістом ст. 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом, то у такому контексті пропозиція визначити правоздатність територіальної громади як загальну поза межами компетенції відповідних органів місцевого самоврядування виглядає дискусійною.

Завершуючи огляд існуючих поглядів на природу правоздатності територіальної громади, слід зазначити, що, на нашу думку, більш продуктивним, теоретично і практично виваженим виглядає підхід, згідно з яким правоздатність територіальної громади є спеціальною, оскільки її цивільні права і обов'язки визначаються законом.

У зв'язку цим спроби обґрунтувати різницю між цільовою і спеціальною правоздатністю стосовно територіальної громади (як і держави в цілому), виглядають, на нашу думку, не зовсім вдалими, оскільки у дійсності ці два поняття є синонімічними. Адже у цивільному праві, як слушно зауважив О.Є. Суханов, цільова правоздатність традиційно ототожнювалась зі спеціальною25. Зазначене повною мірою стосується й визначення цивільної правоздатності територіальних громад як функціональної, що зумовлена їх функціями. На нашу думку, цілі, функції та завдання територіальних громад та інших публічно-правових утворень є чинниками, які зумовлюють специфіку їх цивільної правоздатності та впливають на її обсяг і зміст.

Тому спроби запровадження в цивілістичну науку для характеристики цивільної правоздатності публічного-правового утворення замість терміну «спеціальна правоздатність» (або поряд з ним) термінів «цільова правоздатність» чи «функціональна правоздатність» виглядають такими, що не мають якогось суттєвого значення для практики.

Визначаючи цивільну правоздатність територіальної громад як спеціальну, слід зазначити, що в правовому відношенні це означає, що вони можуть мати лише ті цивільні права та обов'язки, що передбачені законом. Відмінною якісною ознакою цивільної правосуб'єктності територіальних громад є те, що вони вступають у цивільні відносини з метою реалізації покладених на них функцій і завдань місцевого самоврядування, тобто з метою досягнення публічних (суспільних) цілей, тоді як юридичні особи приватного права вступають у такі відносини з метою досягнення власних приватних цілей. Саме ці обставини впливають на визначення обсягу та змісту їх цивільної правоздатності, специфіка якої відображається в тому, що вони, з одного боку, не можуть мати цивільні права та обов'язки, носіями, яких можуть бути лише фізичні або юридичні особи, а з другого - те, що вони можуть мати цивільні права та набувати обов'язки, які відсутні в інших суб'єктів цивільного права - фізичних та юридичних осіб, а також держави.

правоздатність територіальний цивільний громада

Література

1. Цивільний кодекс України : науково-практичний коментар : у 2 ч.- Ч. 1 / А.Ю. Бабаскін, І.А. Безклубий, Н.В. Безсмертна та ін.; за заг. ред. Я. М. Шевченко. - К. : Концерн «Видавничий дім «Ін Юре», 2004. - С.9

2. Халфина P O. Общее учение о правоотношении / Халфина Р.О. - М : Юрид. лит., 1974. - С.115-116.

3. Дзера Ю. М. Теоретико-правові підходи щодо участі держави у цивільних відносинах та її правосуб'єктності Ю.М. Дзера // Форум права. - 2010. - № 1. С. 66.

Размещено на Allbest.ru