Особенности обеспечения конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь в городе Москве

В частности, Постановление ЕСПЧ по делу «Бурдов против России» от 7 мая 2002 г. стало основой для формулирования правовой позиции Конституционного Суда РФ в его Постановлении от 19 июня 2002 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Октябрьского районного суда города Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев».

В данном Постановлении Конституционный Суд РФ, ссылаясь на решение ЕСПЧ по делу Бурдова, указывает, что сама по себе ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. не препятствует судам общей юрисдикции рассматривать иски о возврате недополученных сумм возмещения вреда. Если же судебные решения по таким делам вынесены, то они должны исполняться в установленные судом сроки, - в противном случае доступ к правосудию существенно ограничивается.

Материальное обеспечение реализации исследуемого права, в целях повышения эффективности расходов государства, осуществляется на базе применения программно-целевого бюджетирования и разработки государственных программ.

Государственные программы являются одним из средств проведения государственной политики по развитию приоритетных социально ориентированных направлений, связанных с воспитанием здорового поколения в условиях экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» «государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».

Конституция РФ в п. «в» ч. 1 ст. 114 возлагает на Правительство РФ проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 16 уточняет полномочия в социальной сфере: Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; в ст. 18 - в сфере природопользования и охраны окружающей среды: Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия.

В области экологического развития действуют Государственные программы Российской Федерации: «Охрана окружающей среды»; «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»; «Воспроизводство и использование природных ресурсов»; «Развитие лесного хозяйства на 2013 - 2020 годы».

Государственная программа «Развитие здравоохранения»3 действует в целях обеспечения доступности медицинской помощи и повышения эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки.

Государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» направлена на повышение доступности жилья и качества жилищного обеспечения населения; повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг населению4.

Большое значение для сохранения здоровья человека имеет применение энергоэффективных, ресурсосберегающих технологий, экологически чистых технологий и материалов. Градостроительный кодекс РФ5 среди основных принципов законодательства о градостроительной деятельности закрепляет обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Глава III Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» устанавливает санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению безопасности среды обитания для здоровья человека. Качество питьевой воды влияет на здоровье, обеспечение населения чистой водой, соответствующей показателям санитарно-гигиенических требований, является необходимым. Государственная программа «Развитие образования»2 предусматривает модернизацию требований санитарных норм к инфраструктуре образовательных организаций с учетом современных условий технологической среды образования.

Согласно ст. 25 Закона N 52-ФЗ условия труда, рабочее место и трудовой процесс не должны оказывать вредное воздействие на человека. Государственная программа «Содействие занятости населения» направлена на стимулирование работодателей к снижению количества рабочих мест с вредными и опасными условиями труда, создание рабочих мест с безопасными условиями труда.

Особое значение имеет сохранение и укрепление здоровья населения, ведение здорового образа жизни. Действуют Государственные программы Российской Федерации: Программа «Развитие физической культуры и спорта» направлена на приобщение к здоровому образу жизни широких масс населения, что окажет положительное влияние на улучшение качества жизни граждан Российской Федерации; Программа «Развитие культуры и туризма» предполагает развитие туризма для приобщения граждан к мировому культурному и природному наследию.

Другим важным направлением обеспечения экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия является развитие и укрепление института частно-государственного партнерства. Однако, современные исследователи, анализируя институт государственно-частного партнерства как форму взаимодействия государства и частных компаний для решения социально-экономических задач, выделяя общие для государственно-частного партнерства в России проблемы, отмечают «отсутствие налоговых стимулов, особенно для низкодоходных проектов в социальной сфере».

Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений, доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно.

Действующее законодательство об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму, устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законами Российской Федерации.

К правовым условиям обеспечения реализации исследуемого права можно отнести:

- обязанность государства обеспечить оказание бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных медицинских учреждениях. При этом, гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам России обеспечивается в соответствии с Программами государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, принимаемыми субъектами России, что обусловлено совместным ведением РФ и ее субъектов по вопросам системы здравоохранения (с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ);

- гарантии социального обеспечения в случае болезни, инвалидности и т.п.;

- государственный контроль за соблюдением равенства индивидов в процессе реализации социально-экономических прав и свобод.

Закон запрещает монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Содержание правовых гарантий реализации социальных прав человека конкретизируется в различных отраслях права: гражданском, уголовном, административном, трудовом, семейном и т.д.

В качестве примера можно привести ст. 236 УК РФ, установившую уголовную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее по неосторожности массовое заболевание, отравление людей или смерть человека. Видовым объектом данного преступления является здоровье населения.

На основании выше изложенного можно сделать следующие вводы. Для претворения и реализации в жизнь конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь существует система гарантий, включающая в себя общие условия и специальные (юридические) средства. Гарантии подразделяются на: внутренние (национальные) гарантии, к числу которых относятся: обязанность государства защищать права и свободы, самозащиту прав и свобод, судебную защита прав и свобод, возмещение вреда, неотменяемостъ прав и свобод, возраст, а также международные гарантии, включающие в себя возможность использования опыта других стран по обеспечению гарантий прав и свобод граждан, международные документы по защите прав человека и международные институты по защите прав человека. Материальное обеспечение реализации исследуемого права, в целях повышения эффективности расходов государства, осуществляется на базе применения программно-целевого бюджетирования с финансированием из государственного бюджета. Вместе с тем, необходимо дальнейшее формирование условий для развития государственно-частного партнерства в социальной сфере, что позволит усилить привлечение инвестиций в сфере здравоохранения и повысить качество медицинских услуг. К организационным предпосылкам можно отнести принятие и реализацию государственных программ, направленных на сохранение и укрепление здоровья населения, ведение здорового образа жизни. К правовым условиям относятся детализированные в различных отраслях российского права обязанности в сфере охраны здоровья, в том числе обязанность осуществления контроля над надлежащим обеспечением социальных прав человека.

2. Реализация права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в городе Москве

2.1 Правовое регулирование обеспечения права на охрану здоровья и медицинскую помощь в городе Москве

Как справедливо замечает О.В. Ходакова «Система государственного здравоохранения характеризуется наибольшей эффективностью с позиции соотношения затрат и полученного результата. Однако правовое обеспечение деятельности является неотъемлемым условием успешного функционирования отрасли».

Правовое регулирование обеспечения права на охрану здоровья и медицинскую помощь в городе Москве, равно как и в ином субъекте России, - двухуровневое. Это обусловлено тем, что обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также координация вопросов здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вопросы правового обеспечения здравоохранения рассматриваются государством в качестве важнейших приоритетов, о чем свидетельствует принятие в последнее время значительного количества нормативных правовых актов, в данной сфере. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» основной целью государственной политики в области здравоохранения на период до 2020 г. является формирование системы, обеспечивающей доступность медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки.

В свою очередь, разработанный Минэкономразвития России Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов1 в числе задач здравоохранения называет реализацию мер по обеспечению модернизации системы здравоохранения, более эффективному использованию имеющихся финансовых и материально- технических ресурсов.

Особое место в системе нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию права на охрану здоровья и медицинскую помощь, занимают:

1) статья 19 Конституции РФ, устанавливающая принцип всеобщности конституционных прав, выражающийся в равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; равенстве прав и возможностей их реализации в отношении мужчин и женщин;

2) Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В нем закреплены правовые, организационные и экономические основы здравоохранения; модифицированы полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья; права и обязанности организаций при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья, права и обязанности медицинских и фармацевтических работников; закреплены новые подходы к классификации видов, условий и форм оказания медицинской помощи1;

3) Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»2, в котором выделена в самостоятельную система обязательного медицинского страхования, как составная часть системы социальной защиты населения. В данном документе прописаны права граждан, застрахованных в системе ОМС, и механизмы контроля над их соблюдением. По замыслу разработчиков данного закона центральным субъектом системы ОМС должен стать застрахованный, который наделяется дополнительным набором прав, становясь активным участником процесса оказания медицинской помощи3. Изменены механизмы сбора средств в системе ОМС, повышена ответственность органов исполнительной власти субъектов РФ за осуществление страхования неработающего населения. Но при этом принципиальная схема построения системы обязательного медицинского страхования осталась неизменной4.

Положительным моментом принятия данного закона является признание за гражданином статуса равноправного субъекта в отношениях, связанных с оказанием ему медицинской и лекарственной помощи. В то же время, вступая в данные отношения, гражданин рискует не только своим здоровьем, но и своим имущественным положением. Это обстоятельство предопределяет ряд задач в области правового регулирования статуса гражданина как пациента. С одной стороны, государство должно обеспечить пациенту свободу выбора мер и средств охраны своего здоровья, с другой стороны - государство должно выступать гарантом и защитником прав пациента. В связи с этим в нормативно-правовой базе существуют значительные пробелы и противоречия между отдельными нормативными документами (как между отдельными законами, так и между законами и подзаконными актами). Последнее более важно, так как ситуация с обеспечением прав пациента, как и медицинская сфера в целом, на практике регулируется в основном подзаконными актами - правительственными постановлениями и ведомственными документами. Все это существенно осложняет взаимоотношения государства, пациентов и медицинских организаций, делает гарантированные Конституцией и законами права в значительной степени декларативными;

4) Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»2;

5) Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, к примеру, Постановление Правительства РФ от 19.12.2015 N 1382 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год»3.

В действующей законодательной базе, регламентирующей функционирование системы здравоохранения, немаловажной проблемой остается вопрос регионального нормативно-правового поля. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ система здравоохранения РФ является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, что дает возможность разработки и принятия законодательных актов, регламентирующих деятельность системы здравоохранения как на федеральном, так и на региональном уровне.

К нормативным правовым актам регионального уровня, распространяющимся на отношения, связанные с реализацией права на охрану здоровья и медицинскую помощь в г. Москве, прежде всего, относятся:

1) Закон г. Москвы от 17.03.2010 N 7 «Об охране здоровья в городе Москве» (далее - Закон г. Москвы N 7).

В частности, Закон г. Москвы N 7 определяет состав правовой основы охраны здоровья населения города Москвы, в которую включает «Конституцию РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Устав города Москвы, настоящий Закон, другие законы и иные правовые акты города Москвы» (ст.1);

2) Постановление Правительства Москвы от 04.10.2011 N 461-ПП «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Развитие здравоохранения города Москвы (Столичное здравоохранение)» на 2012-2020 годы»;

3) Постановление Правительства Москвы от 24.12.2015 N 949-ПП «О Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в городе Москве на 2016 год». Данная программа, как отмечает Первый заместитель руководителя ДЗМ Валерий Павлов, является «ключевым документом, согласно которому живет и работает вся система»;

4) Постановление Правительства Москвы от 23.12.2014 N 811-ПП «О Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в городе Москве на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

Исходя из общего смысла указанных региональных нормативных правовых актов можно констатировать, что здравоохранение в г. Москве находится в стадии модернизации.

Здесь необходимо отметить, что вопрос о модернизации здравоохранения поднимается на протяжении последних пятнадцати лет, так как «...задачи превращения России в глобального лидера мировой экономики, выхода на уровень развитых стран по показателям социального благосостояния диктуют новые требования к системе здравоохранения».

Как отмечают Н.Н. Соколенко, Д.В. Багнюк «Безусловно, государство предпринимает определенные попытки для решения обозначенных задач, они связанны как с принятием нормативных правовых актов, так и с реализацией различных национальных проектов, государственных программ. Кроме этого, в последние годы государством сделаны существенные инвестиции в здравоохранение, однако они не позволили значительно улучшить ситуацию, поскольку не сопровождались масштабными и высокоэффективными организационными и финансово-экономическими мероприятиями, а отставание уровня развития здравоохранения в Российской Федерации от уровня развитых стран значительно больше, чем во многих других ключевых отраслях экономики. При этом в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. здравоохранение указывается в качестве приоритета устойчивого развития».

Следует вспомнить, что до принятия указанных выше документов был реализован национальный проект «Здоровье», в ходе которого должны были быть достигнуты цели модернизации здравоохранения: укрепление здоровья граждан, повышение доступности и качества медицинской помощи, развитие первичной медицинской помощи, возрождение профилактического направления в здравоохранении, обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью. Но приходится констатировать, что этот проект провалился, так как на поставленном оборудовании оказалось некому работать, расходные материалы быстро закончились, качество самого оборудования оставляет желать лучшего. Поэтому существенно изменить ситуацию не удалось, потребность в реформировании здравоохранения не была удовлетворена, в связи с чем Президентом РФ было принято два Указа: «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения». В них предусматривалось снижение смертности по всем показателям, обеспечение системы здравоохранения медицинскими кадрами, повышение заработной платы медицинским работникам на 200 %, совершенствование оказания медицинской помощи на основе государственной программы «Развитие здравоохранения»3. Данная программа была принята в 2014 году и предусматривает модернизацию здравоохранения в 2 этапа: первый этап - 2013 - 2015 годы, второй - 2016 - 2020 годы, которая дублирует цель, обозначенную в Концепции - 2020.

Вместе с тем принимаемых мер, очевидно, недостаточно для решения накопившихся проблем в области реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь, что становится еще более заметным в условиях кризисных явлений в экономике.

Отдельно остановимся на правовом регулировании качества оказываемой медицинской помощи. Это целесообразно постольку, поскольку конечной целью функционирования системы здравоохранения в рамках реализации прав граждан в области охраны здоровья является обеспечение качественной и доступной медицинской помощи. В свете действующего законодательства понятие «качество медицинской помощи» представляет собой правовую категорию, характеризующую и влияющую на правоотношения в сфере охраны здоровья.

Под качеством медицинской помощи понимают совокупность характеристик, отражающих своевременность оказания медицинской помощи, правильность выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при оказании медицинской помощи, степень достижения запланированного результата.

По оценкам экспертов, к правовому регулированию качества медицинской помощи в настоящее время существует три подхода, которые формируются на основе социально-правового, административно-правового и гражданско-правового методов.

Социально-правовой подход основывается на социальной значимости медицинской помощи для населения в силу особого отношения государства к охране здоровья и возведения права граждан на охрану здоровья в конституционный ранг.

Административно-правовой подход подразумевает использование превентивных административных методов и реализуется через систему лицензирования медицинской деятельности, представляющую собой институт предоставления, приостановления или лишения права на ее осуществление.

В конечном итоге социально-правовой и административно-правовой подходы формируют основу для гражданско-правового метода регулирования качества медицинской помощи.

Нормативно-правовое регулирование представляет собой результативное, нормативно-организационное воздействие на субъекты правовых отношений, взаимодействующих в процессе оказании медицинской помощи, которое осуществляется при помощи правовых средств в целях их упорядочения, охраны и развития.

В системе управления качеством целью правового регулирования является создание такого правопорядка, который бы обеспечил возможность получения медицинской услуги в соответствии с установленными стандартами и порядками оказания медицинской помощи.

При этом основными участниками правовых отношений выступают пациент и медицинская организация, независимо от ее организационно-правовой формы собственности; частниками, обеспечивающими возможность возникновения правовых отношений, являются страховые медицинские организации, территориальные фонды обязательного медицинского страхования, территориальные органы управления здравоохранением.

Возможность реализации нормативно-правового регулирования качества медицинской помощи осуществляется посредством двух ключевых моментов.

Во-первых, это применение императивных правовых норм, содержащихся в законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах, посвященных вопросам обеспечения и контроля качества.

Во-вторых, это детальное описание прав и обязанностей участников гражданско-правовых отношений при заключении соответствующих видов договоров.

В оптимальном варианте эти возможности могут в полном объеме обеспечить реализацию нормативно-правового регулирования качества оказываемой медицинской помощи.

Так, в г. Москве, помимо использования федерального законодательства, разработаны и успешно применяются ряд региональных нормативно-правовых актов, посвященных системе управления качеством и учитывающие региональные организационные особенности.

Примером могут служить:

1. Нормы Территориальной программы, устанавливающие целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи, на основе которых комплексно оценивается уровень и динамика целевых показателей.

2. Распоряжение Правительства Москвы от 02.04.2013 N 178-РП «Об утверждении плана мероприятий («Дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения в городе Москве».

3. Приказы Департамента здравоохранения города Москвы:

- Приказ Департамента здравоохранения города Москвы от 19.01.2015 N 9 «О возложении на Общественный совет Департамента здравоохранения города Москвы функций по проведению независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями, расположенными на территории города Москвы, и государственными образовательными организациями города Москвы, подведомственными Департаменту здравоохранения города Москвы»;

- Приказ Департамента здравоохранения города Москвы от17.08.2015 N 688 «О проведении независимой оценки качества оказания услуг медицинскими организациями, участвующими в реализации Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в городе Москве»;

- Приказ Департамента здравоохранения города Москвы от 15.12.2015 N 1081 «О назначении ответственных лиц за размещение информации о результатах независимой оценки качества оказания услуг на официальном сайте www.bus.gov.ru»2;

- Приказ Департамента здравоохранения города Москвы от 04.04.2016 N 277 «Об утверждении Ведомственного плана работ Департамента здравоохранения города Москвы по независимой оценке качества оказания услуг медицинскими организациями на 2016 - 2018 годы»3.

На основании выше изложенного можно сделать следующие выводы. В настоящее время в г. Москве проводится модернизация здравоохранения, направленная на повышение доступности и качества медицинской помощи, что требует формирования соответствующей нормативной базы с четкими правовыми механизмами, позволяющими обеспечить необходимые социальные гарантии в сфере охраны здоровья для населения страны. В данной сфере применяются: Основной закон России, нормативные правовые акты федерального уровня, Устав города Москвы, Закон г. Москвы от 17.03.2010 N 7 «Об охране здоровья в городе Москве», другие законы и иные правовые акты города Москвы.

2.2 Механизм реализации права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в городе Москве

Органы государственной власти г. Москвы реализуют государственную политику в сфере охраны здоровья населения города Москвы, основываясь на следующих основных принципах:

- соблюдение прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья и обеспечение соответствующих государственных гарантий;

- приоритет профилактических мер в сфере охраны здоровья населения города Москвы;

- доступность медико-социальной помощи;

- социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья;

- ответственность органов государственной власти города Москвы и организаций независимо от формы собственности за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья населения города Москвы;

- взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и организациями (ст. 2 Закона г. Москвы N 7).

Государственная система здравоохранения г. Москвы включает в себя:

6) уполномоченный орган исполнительной власти г. Москвы в сфере здравоохранения.

В настоящее время, в г. Москве таким органом является Департамент здравоохранения города Москвы1 (далее - Департамент).

Департамент выполняет функции и полномочия учредителя медицинских организаций государственной системы здравоохранения города Москвы, государственных образовательных организаций города Москвы, подведомственных Департаменту, и иных подведомственных Департаменту государственных учреждений и государственных унитарных предприятий в соответствии с законами города Москвы, иными правовыми актами города Москвы, осуществляет контроль за их деятельностью, в том числе за выполнением ими государственного задания1;

7) государственные учреждения здравоохранения г. Москвы - учреждения здравоохранения, находящиеся в собственности г. Москвы и подведомственные уполномоченному органу исполнительной власти г. Москвы в сфере здравоохранения.

Данные учреждения оказывают медицинские услуги амбулаторно и стационарно.

В настоящее время в городе Москве создана трехуровневая система оказания амбулаторно-поликлинической помощи взрослому населению города Москвы, включающая:

Первый уровень - амбулаторно-поликлинические учреждения, оказывающие первичную доврачебную медико-санитарную помощь, первичную врачебную медико-санитарную помощь и некоторые наиболее востребованные виды первичной специализированной медико-санитарной помощи (далее по тексту - городские поликлиники).

Первый уровень организации оказания первичной медико-санитарной помощи обеспечивается по территориально-участковому принципу подразделениями амбулаторного центра, оказывающими первичную доврачебную, первичную врачебную медико-санитарную помощь и первичную специализированную медико-санитарную помощь в части первичного приема населения и последующей диспансеризацией и проведением мероприятий по профилактике и раннему выявлению и лечению заболеваний, наблюдением за течением беременности, организацией и проведением мероприятий по формированию здорового образа жизни у населения, а также паллиативной помощи.

Второй уровень - амбулаторно-поликлинические учреждения, оказывающие первичную доврачебную медико-санитарную помощь, первичную врачебную медико-санитарную помощь и в основном первичную специализированную медико-санитарную помощь (далее по тексту - амбулаторные центры).

Второй уровень организации оказания первичной медико-санитарной помощи обеспечивается преимущественно по территориальному принципу (с учетом территориального расположения филиалов) лечебно-диагностическими подразделениями амбулаторного центра, оказывающими первичную специализированную медико-санитарную и высокотехнологичную диагностическую помощь, в том числе осуществляющими консультативно- диагностическое обеспечение прикрепленного по территориально-участковому принципу населения. Основные задачи второго уровня определяются организацией профилактики, диагностики и лечения заболевания и состояний, требующих применения специальных методов исследований, обеспечением консультативной и диагностической помощи по профилю заболевания, определением рекомендаций по дальнейшему лечению больных.

Третий уровень - консультативно-диагностические отделения и центры, являющиеся структурными подразделениями стационарных лечебно - профилактических учреждений, а также диспансеры и научно-практические центры, оказывающие консультативную и лечебно-диагностическую помощь в амбулаторном порядке на догоспитальном этапе и после выписки больных из стационара;

8) медицинские образовательные учреждения, фармацевтические, аптечные и иные организации, находящиеся в собственности г. Москвы и подведомственные уполномоченному органу исполнительной власти г. Москвы в сфере здравоохранения (ст. 3 Закона г.Москвы N 7).

В соответствии с Программой государственных гарантий оказания российским гражданам бесплатной медицинской помощи в г. Москве разрабатывается территориальная программа государственных гарантий оказания населению г. Москвы бесплатной медицинской помощи, включающая в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования (далее - Территориальная программа государственных гарантий) и финансируемая из бюджета г. Москвы, средств обязательного медицинского страхования.

Данная Территориальная программа государственных гарантий может определять дополнительные условия, виды и объемы оказания помощи в сфере здравоохранения в г. Москве.

Обязательное медицинское страхование неработающих жителей города Москвы осуществляется за счет средств бюджета г. Москвы.

Проект Территориальной программы государственных гарантий на очередной финансовый год разрабатывается уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в сфере здравоохранения совместно с территориальным фондом обязательного медицинского страхования и утверждается Правительством Москвы. Территориальная программа государственных гарантий на очередной финансовый год может быть скорректирована при изменении условий и объема финансирования. Бесплатно населению г. Москвы гарантируется медицинская и иные виды помощи в сфере здравоохранения в пределах утвержденных стандартов медицинских услуг (ст. 4 Закона г. Москвы N 7).

В рамках Территориальной программы государственных гарантий в г. Москве на 2016 год бесплатно предоставляются:

- первичная медико-санитарная помощь, в том числе первичная доврачебная, первичная врачебная и первичная специализированная;

- специализированная медицинская помощь, в том числе высокотехнологичная;

- скорая медицинская помощь, в том числе скорая специализированная;

- паллиативная медицинская помощь, оказываемая медицинскими организациями;

- медицинская реабилитация.

В целях доступности бесплатной медицинской помощи запись на прием к врачу может осуществляться:

- через Интернет на сайте Единой медицинской информационно- аналитической системы (ЕМИАС) - http://emias.info/appointment/ или на сайте Портала государственных услуг г. Москвы - https://pgu.mos.ru/ru/;

- с помощью мобильного приложения;

- с помощью информационного киоска;

- запись у врача на повторный прием или к другому специалисту2.

Наряду с Территориальной программой государственных гарантий, в г. Москве разрабатываются государственные целевые программы, направленные на развитие здравоохранения, профилактику заболеваний, лекарственное обеспечение, санитарно-гигиеническое образование населения г. Москвы, в том числе поддержку исследований и разработок в сфере здравоохранения, подготовку медицинских работников и решение иных вопросов в сфере охраны здоровья населения г. Москвы (далее - государственные целевые программы города Москвы в сфере здравоохранения). Их финансирование осуществляется за счет средств бюджета г. Москвы и иных источников, не запрещенных федеральным законодательством и правовыми актами г. Москвы (ст. 5 Закона г. Москвы N 7).

Органы исполнительной власти г. Москвы в соответствии с их полномочиями должны достоверно и своевременно информировать граждан через средства массовой информации о ситуации в сфере здравоохранения в г. Москве, в том числе о:

- факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, в частности о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания;

- распространенности инфекционных и социально значимых заболеваний, травматизме в г. Москве и принимаемых мерах по их предупреждению;

- проводимых в сфере здравоохранения в городе Москве мероприятиях по устранению факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье граждан; чрезвычайных ситуациях в г. Москве, об обстановке в зонах чрезвычайных ситуаций в г. Москве, о принимаемых мерах, направленных на спасение жизни граждан и защиту их здоровья.

Информация о состоянии здоровья и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения города Москвы включается в виде раздела в ежегодный доклад Мэра Москвы Московской городской Думе о деятельности органов исполнительной власти в истекшем году.

Обязательной публикации в официальных изданиях Мэра и Правительства Москвы и на официальном сайте уполномоченного органа исполнительной власти г. Москвы в сфере здравоохранения подлежат:

- Территориальная программа государственных гарантий;

- перечисленная выше информация о состоянии здоровья и санитарно- эпидемиологическом благополучии населения г. Москвы (ст. 6 Закона г. Москвы N 7).

Органы государственной власти г. Москвы обязаны создавать условия, обеспечивающие населению г. Москвы:

- медицинскую и иные виды помощи в сфере здравоохранения в объеме государственных гарантий, предусмотренных Территориальной программой государственных гарантий и государственными целевыми программами города Москвы в сфере здравоохранения;

- доступ к санаторно-оздоровительным и реабилитационным услугам;

- регулярное информирование по вопросам охраны здоровья;

- просвещение в сфере здравоохранения;

- охрану здоровья, здоровые и безопасные условия труда, обучения, быта и отдыха;

- получение в рамках Территориальной программы государственных гарантий медицинской и иных видов помощи в сфере здравоохранения, качество которых соответствует установленным стандартам;

- получение гражданами медицинской и иных видов помощи в сфере здравоохранения сверх государственных гарантий на основе добровольного медицинского страхования, а также за счет средств организаций, личных средств граждан и иных источников, не запрещенных федеральным законодательством и правовыми актами города Москвы;

- получение экстренной медицинской и лекарственной помощи в любое время суток и при любых обстоятельствах;

- охрану здоровья при заболевании ВИЧ-инфекцией;

- защиту интересов в сфере охраны здоровья в порядке, установленном федеральным законодательством;

- возмещение в случаях причинения вреда здоровью вследствие ненадлежащего качества медицинской и иных видов помощи в сфере здравоохранения;

- получение в доступной для граждан форме имеющейся информации о состоянии их здоровья, включая сведения о результатах обследования, наличии заболевания, диагнозе и прогнозе, методах лечения и связанном с ними риске для здоровья, возможных вариантах медицинского вмешательства, их последствиях и результатах проведенного лечения (ст. 7 Закона г. Москвы N 7).

В г. Москве предоставляются следующие государственные гарантии:

1) гарантии реализации прав жителей г. Москвы в сфере планирования семьи и регулирования репродуктивной функции, защиты прав детей, в том числе:

- бесплатные консультации и обследования в государственных учреждениях здравоохранения г. Москвы для предупреждения возможных наследственных и врожденных заболеваний у потомства, проведения искусственного (экстракорпорального) оплодотворения и имплантации эмбриона жителям г. Москвы;

- создания условий для пребывания родителей (опекунов, попечителей) с находящимся в стационаре ребенком в целях обеспечения ухода за ним;

- 2) гарантии реализации прав несовершеннолетних жителей г. Москвы в сфере охраны здоровья, в том числе

- бесплатное диспансерное наблюдение;

- бесплатное проведение медицинской диагностики;

- бесплатную профилактику заболеваний;

- бесплатные лечебно-оздоровительную помощь и санаторно-курортное лечение в государственных учреждениях здравоохранения г. Москвы;

- бесплатная медицинская реабилитация детей-инвалидов, детей с ограничениями жизнедеятельности и детей, страдающих хроническими заболеваниями;

- и др.;

3) гарантии реализации прав пациентов в городе Москве, выраженные в предоставлении прав на:

- выбор врача, в том числе врача общей практики (семейного врача) и лечащего врача, с учетом его согласия, а также выбор учреждения здравоохранения в соответствии с договорами обязательного и добровольного медицинского страхования;

- проведение по их просьбе консилиума и консультаций специалистов;

- уважительное и гуманное отношение со стороны медицинского и обслуживающего персонала;

- информированное добровольное согласие на медицинское вмешательство и на отказ от него;

- обследование, лечение и содержание в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям;

- получение информации об их правах и обязанностях, состоянии их здоровья, а также определение лиц, которым по выбору пациентов может быть передана информация о состоянии их здоровья;

- сохранение в тайне информации о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья и диагнозе, а также иных сведений, полученных при обследовании и лечении, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством;

- облегчение боли, связанной с заболеванием и (или) медицинским вмешательством, доступными способами и средствами;

- получение медицинских и иных услуг в рамках программ добровольного медицинского страхования;

- допуск к ним священнослужителя, а в стационарном учреждении на предоставление условий для отправления религиозных обрядов, в том числе на предоставление в этих целях отдельного помещения, если это не нарушает внутренний распорядок данного учреждения;

- допуск к ним адвоката или иного законного представителя для защиты их прав;

- возмещение ущерба в случае причинения вреда их здоровью при оказании медицинской помощи;

Медицинская и иные виды помощи в сфере здравоохранения в г. Москве оказываются государственными учреждениями здравоохранения и частными медицинскими организациями, а также лицами, занимающимися частной медицинской практикой.

Кроме того, в целях профилактики заболеваний в г. Москве осуществляются мероприятия по формированию здорового образа жизни граждан. Так, в целях формирования здорового образа жизни граждан органы государственной власти г. Москвы должны обеспечивать:

1. Создание условий для занятий физической культурой и спортом, развитие лечебно-оздоровительного, рекреационного, физкультурно-спортивного туризма, организацию семейного досуга и отдыха;

2. Снабжение граждан товарами и услугами для укрепления здоровья;

3. Создание и развитие системы подготовки детей и молодежи к семейной жизни; популяризацию здорового образа жизни, физического и нравственного совершенства; создание системы профилактики нарко- и токсикомании, алкоголизма и табакокурения;

4. Формирование общественного мнения по вопросам сохранения и укрепления здоровья;

5. Организацию медицинского обеспечения лиц, занимающихся физической культурой и спортом.

Медицинская помощь гражданам в г. Москве организуется и оказывается на основе федеральных стандартов медицинской помощи, утверждаемых нормативными правовыми актами федерального уровня (ст. 24 Закона г. Москвы N 7). К примеру, в соответствии со Стандартом первичной медико-санитарной помощи детям при лимфобластной неходжкинской лимфоме (группа высокого риска), утвержденным Приказом Минздрава России от 29.12.2012 N 1753н «Об утверждении стандарта первичной медико-санитарной помощи детям при лимфобластной неходжкинской лимфоме (группа среднего риска)».

Контроль за соответствием качества оказываемой бесплатно медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения) осуществляется в порядке, установленном правовыми актами г. Москвы в соответствии с федеральным законодательством (ст. 26 Закона г. Москвы N 7).

Контроль эффективности расходов медицинских организаций, подведомственных Департаменту здравоохранения г. Москвы осуществляет постоянно действующая в департаменте рабочая группа. Она контролирует закупку товарно-материальных ценностей, в том числе лекарственных препаратов, расходных материалов, мебели (кровати, тумбочки, перевозки для маломобильных пациентов) и необходимых лечебным учреждениям услуг (ремонт, уборка, стирка белья и т.п.). Большинство закупок проводится централизованно Департаментом или на совместных с лечебным учреждением торгах. Принципиально важно, что закупки медицинского назначения в абсолютном приоритете. Рабочая группа Департамента здравоохранения г. Москвы рассматривает все поступающие предложения по закупкам от лечебных учреждений на предмет их эффективности и необходимости.

В г. Москве может осуществляться страхование профессиональной ответственности медицинских и фармацевтических работников государственных учреждений здравоохранения г. Москвы (ст. 27 Закона г. Москвы N 7).

Развитие системы обязательного медицинского страхования в городе Москве осуществляется Московским городским фондом обязательного медицинского страхования в рамках реализации законодательства Российской Федерации об обязательном медицинском страховании, предусматривающего реализацию комплекса мер, направленных на повышение социально- экономической эффективности системы обязательного медицинского страхования, обеспечение целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования, модернизацию, развитие и обеспечение бесперебойного функционирования информационной системы обязательного медицинского страхования за счет использования современных информационных технологий, аппаратных, программных и телекоммуникационных средств путем обеспечения персонифицированного учета сведений об оказанной медицинской помощи и защиты персональных данных.

В целях создания организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования, включая своевременность оказания указанной медицинской помощи, в городе Москве прием соответствующих заявлений и выдача по таким заявлениям полисов обязательного медицинского страхования помимо страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования в городе Москве, осуществляется также Государственным бюджетным учреждением города Москвы «Многофункциональные центры предоставления государственных услуг города Москвы» на основании соответствующего соглашения между указанным учреждением и Московским городским фондом обязательного медицинского страхования и с учетом заключенных этим учреждением договоров со страховыми медицинскими организациями, осуществляющими деятельность в сфере обязательного медицинского страхования в городе Москве.

Территориальная программа ОМС как составная часть Территориальной программы создает единый механизм реализации гражданами из числа лиц, застрахованных по обязательному медицинскому страхованию (далее также - застрахованные лица по ОМС), прав на получение бесплатной медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования.

Целью реализации Территориальной программы ОМС является обеспечение в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования застрахованных лиц по ОМС бесплатной медицинской помощью гарантированного объема и надлежащего качества во включенных в Реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования.

В рамках Территориальной программы ОМС:

Оказываются застрахованным лицам по ОМС в медицинских организациях, участвующих в реализации Территориальной программы ОМС, первичная медико-санитарная помощь, включая профилактическую помощь, скорая медицинская помощь, в том числе скорая специализированная, и медицинская эвакуация (за исключением санитарно-авиационной эвакуации), специализированная медицинская помощь, в том числе высокотехнологичная, виды которой включены в раздел 1 приложения 12 к Территориальной программе, при заболеваниях и состояниях, указанных в разделе 3 Территориальной программы (за исключением заболеваний, передаваемых половым путем, туберкулеза, ВИЧ-инфекции и синдрома приобретенного иммунодефицита, психических расстройств и расстройств поведения).

Осуществляются мероприятия по диспансеризации и профилактическим медицинским осмотрам отдельных категорий граждан, указанных в разделе 3 Территориальной программы, мероприятия по медицинской реабилитации в медицинских организациях, мероприятия по проведению заместительной почечной терапии, а также по применению вспомогательных репродуктивных технологий (в том числе экстракорпорального оплодотворения), включая обеспечение лекарственными препаратами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Проводятся медицинские осмотры детей в целях получения разрешения для занятий физической культурой и спортом, в том числе оздоровительных мероприятий, оформляемых в виде справок о наличии (отсутствии) медицинских противопоказаний для таких занятий.

Осуществляется оформление и выдача справок о наличии (отсутствии) медицинских противопоказаний для занятий физической культурой и спортом, в том числе оздоровительных мероприятий, отдельным категориям граждан, указанных в разделе 3 Территориальной программы, по результатам проведения диспансеризации и профилактических медицинских осмотров.

Порядок формирования и структура тарифа на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (далее - тарифы на оплату медицинской помощи) устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Структура тарифов на оплату медицинской помощи, оказываемой в рамках Территориальной программы ОМС, включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других медицинских организациях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Тарифы на оплату медицинской помощи устанавливаются Тарифным соглашением на оплату медицинской помощи, оказываемой по Территориальной программе ОМС (далее - Тарифное соглашение), между Департаментом здравоохранения города Москвы, Московским городским фондом обязательного медицинского страхования, представителями страховых медицинских организаций, медицинских профессиональных некоммерческих организаций, созданных в соответствии со статьей 76 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации», Профессиональным союзом медицинских работников города Москвы, включенными в состав Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования города Москвы (далее - Комиссия по разработке территориальной программы ОМС).