Трансформація методів державного управління в умовах переходу від авторитарного режиму до демократичного

О.В. Олабин, асп.

КНУТШ, Київ

Проанализировано содержание методов государственного управления в условиях авторитарного и демократического режимов. Определены основные критерии трансформации методов государственного управления в процессе перехода от авторитарного к демократическому режиму.

O.Olabyn, PhD student

Taras Shevchenko National University of Kyiv, Kyiv

It was analyzed the content of methods of public administration under the conditions of authoritarian and democratic regimes. The basic criteria of methods' transformation of public administration in the transition process from an authoritarian to a democratic regime were identified. Keywords: methods of public administration, the authoritarian regime, democracy, democratic regime, public administrative functions.

Розвиток державотворчих процесів відбувається в тісному взаємозв'язку з соціально-економічними та публічно-політичними тенденціями, притаманними європейській зокрема та міжнародній спільності загалом. Глобалізаційні та інтеграційні процеси, які відбувається на всіх континентах, пливають не лише на економіку конкретної країни - вони, відкриваючи доступ до власних цивілізаційних цінностей, змінюють національну свідомість населення держави, що інтегруються. Таким чином, виробляється єдина спільна система суспільних відносин, у межах якої розвивається і система управління цими відносинами. Державна влада, намагаючись відповідати потребам власної економіки та соціального сектору повинна адекватно реагувати на відповідні зміни, а тому постійно знаходиться в пошуку більш ефективної моделі державного управління. Відбувається трансформація структури форми держави, що обумовлює необхідність встановлення нового балансу між формою державного устрою, формою політичного режиму та формою правління. У цьому контексті найбільшої актуальності набуває проблема формування ефективних методів державного управління під час переходу від авторитарного режиму до демократичного, оскільки останній є найбільш поширений в світі, а з економічного погляду в найбільшій мірі відповідає потребам ринкової, а відтак ефективної економіки. Що ж стосується соціального аспекту переходу від авторитарного до демократичного режиму, то цінність останнього є об'єктивно вищою для людини та громадянина, оскільки в умовах демократії забезпечується вся повнота прав та можливостей реалізації власного особистісного потенціалу кожної людини.

Ступінь наукової розробки теми

Проблематика трансформацій методів державного управління залежно від політичного режиму, встановлюваного в державі, знаходить своє відображення у працях багатьох вітчизняних та закордонних вчених, зокрема таких, як В. Бабкін, А. Венгеров, В. Гулієв, А. Денисов, Л. Ентін, І. Клям- кін, О. Ковлер, М. Козюбра, В. Погорілко, П. Рабинович, О. Тихомиров, Ю. Тодика, В. Цвєтков, В. Чиркін, Ю. Шемшученко, В. Якушик та ін.

Мета статті

Метою статті є визначення трансформаційного механізму методів державного управління в умовах переходу від авторитарного режиму до демократичного.

Виклад основного матеріалу

Апарат управління будь-якої держави вибудовується таким чином, щоб відповідати потребам політичної влади країни, а також забезпечувати задоволення потреб її населення. Що з цього є першочерговим: потреби влади чи потреби суспільства? І що є критерієм віднесення політичного режиму до того чи іншого виду? Залежно від виду політичного режиму формується і система взаємозв'язків у середині державно-управлінського апарату, а також створюється належне правове забезпечення його діяльності. Правове поле окреслює межі допустимого імперативного впливу держави на розвиток суспільних процесів та диспозитивність відносин їх учасників, крім того визначає обсяг прав та обов'язків окремих громадян. Отже, сутність державного режиму визначається тим, що у державі пріоритетними є права держави або права особи, що з переліку прав, закріплених у Загальній декларації прав людини, держава визнає, гарантує або обмежує, фальсифікує; чи є порушення прав людини і як їх подолати.

У цьому аспекті право є засобом, за допомогою якого авторитарний чи тоталітарний режим абсолютно легально узурпують та нівелюють свободою та правами осіб. В умовах же демократичного режиму право є засобом, за допомогою якого держава гарантує права, свободи та рівність громадян, а також забезпечує рівні можливості економічного розвитку суб'єктів господарювання.

Крім цього, правове поле, яке формується у державі, насамперед, під впливом політичної влади обумовлює структуру і методи державного управління, що значно впливає на якість суспільних процесів та соціально- економічного середовища країни загалом.

На сьогодні вітчизняна наука державного управління, а також наука адміністративного права не виробили єдиного визначення методів державного управління, що в значній мірі ускладнює процес їх ідентифікації та аналізу.

Наприклад, С.М. Алфьоров під методами державного управління розуміє засоби практичної реалізації завдань та функцій виконавчої діяльності органів управління, або інакше - спосіб здійснення управлінських функцій, впливу суб'єкта управління на об'єкт (колектив, групу осіб чи одну особу) [1, с.72].

Натомість В.Б. Авер'янов вважає, що методами державного управління є певні способи практичного здійснення органами виконавчої влади та іншими суб'єктами державного управління владно-організаційного впливу на керовані об'єкти, що відповідають характеру й обсягу наданих цим суб'єктам функцій та повноважень (компетенції), а також: особливостям керованих об'єктів [4].

Подібне, але більш спрощене визначення зустрічаємо і у працях С.Г. Стеценка, який під методами державного управління розуміє способи, прийоми і засоби цілеспрямованого впливу органів управління на свідомість, волю і поведінку громадян [10].

О.Ю. Висоцький та О.Є. Висоцька вважають, що методи державного управління - це проекція характеру цілей та завдань, які ставить перед собою політичне керівництво країни, на соціально-економічні та публічно-політичні реалії, що панують у державі [2].

В.Я. Малиновський зазначає, що метод державного управління - це спосіб практичної реалізації управлінських функцій шляхом організаційно-розпорядчого впливу суб'єкта управління на поведінку і суспільну діяльність керованого об'єкта з метою досягнення поставлених управлінських цілей [7, с. 167].

Таким чином, можна зробити висновки: по-перше - методи державного управління прямо віддзеркалюють характер політичного курсу країни; по-друге - є способами реалізації владою цього курсу та цілей розвитку держави.

Встановивши залежність методів управління від політичного режиму держави, слід визначити, яким саме чином відбувається їх трансформація в умовах переходу від одного режиму до іншого, зокрема від авторитарного до демократичного, що на сьогодні є найбільш актуальною проблемою для нашої держави.

Слід зазначити, що серед вчених немає єдності стосовно безпосереднього визначення авторитарного режиму та його змісту, але була опрацьована загальна концепція, яка включає в себе загальні риси, ознаки та механізми його реалізації. При цьому кожен вчений намагається доповнити її власними надбаннями отриманими у процесі аналізу історичного контексту та процесу встановлення авторитарних режимів у світі.

Зокрема, А. Галкін та Ю. Красін під авторитарним режимом визначають державно-політичний устрій суспільства, у якому політична влада здійснюється конкретною особою (класом, партією, елітною групою і т.п.) за мінімальної участі народу. Основною характеристикою такого режиму є авторитаризм як метод володарювання і керування, як різновид суспільних відносин. Авторитарна влада, режим, система - це концентроване вираження суспільно-політичних відносин у країні. Займаючи проміжне положення між тоталітарним і демократичним режимами, авторитаризм проявляється у найрізноманітніших типах. При цьому треба врахувати, що по своїй суті він консервативний, тому що пов'язаний із традиційними тенденціями докапіталістичних відносин періоду раннього домонополістичного капіталізму. Вони і нині характерні для більшості азіатсько- африканських і цілого ряду латиноамериканських держав. Таке тісне переплетення сучасних і традиційних форм авторитаризму сприяє формуванню різноманітних перехідних типів цього режиму [3, с. 24-25].

М. С. Горшеньова та В. О. Ріяка вказують, що авторитарний режим характеризується такими головними ознаками, як підвищений ступінь централізації влади; обмеження або повна відсутність автономії особи; широке застосування в державному управлінні силових методів; обмеження плюралізму; формальність або недостатній рівень гарантування прав особи; пріоритет держави перед правом. В умовах авторитарного режиму провідне місце посідають примусові методи державного керівництва, завжди панує надмірно жорстка державна дисципліна, регулярно застосовуються надзвичайні методи державного керівництва, відкрите насильство. У системі державних органів немає поділу влади, знецінюється значення народного представництва, встановлюється пріоритет виконавчої або навіть партійної влади чи об'єднання останньої з владою державною, спостерігаються слабкість і відсутність дійсної незалежності судових органів [6].

До того ж О.Ф. Скакун характеризує авторитарний режим як порядок (стан) державного (політичного) життя суспільства, при якому не реалізується (найчастіше юридичне не закріплений) принцип "поділу влади", звужується або припиняється вплив громадян і їх об'єднань на управління державою, відсутня або перетворюється на формальну виборність, застосовуються політичні репресії, звужуються або порушуються політичні права громадян і меншостей. Водночас реальна влада зосереджується в руках однієї особи, неконтрольованих народом. Авторитарний режим об'єднує в собі риси тоталітарного і демократичного режимів. Як і демократичний режим, він зберігає автономію особи і суспільства у сферах, що не належать до політики; не намагається радикально перебудувати суспільство на ідеологічних засадах; допускає економічний, соціальний, культурний, а частково й ідеологічний плюралізм; не прагне ввести планове управління економікою і встановити загальний контроль за населенням, обмежується жорстким політичним контролем; може ґрунтуватися на праві, моральних засадах [9].

Розглядаючи авторитарний режим в контексті еволюції держави та суспільних відносин залежно від глобальних економічних та соціальних потреб і від тенденцій розвитку людства, доцільно звернути увагу на погляд В.П. Пугачова та О. І. Соловйова. Дослідники вважають, що у сучасних умовах постсоціалістичних країн "чистий" авторитарний режим, який не спирається на активну масову підтримку й окремі демократичні державні інститути, навряд чи може бути інструментом успішної модернізації, він здатний перетворитися на кримінальний диктаторський режим особистої влади, що буде не менш руйнівним для країни, ніж тоталітаризм [8]. Подібна ситуація донедавна була притаманна Україні.

На підставі викладеного вище можна визначити загальні ознаки методів державного управління в умовах авторитарного режим, серед яких слід виокремити такі:

• ігнорування принципів поділу влади, встановлення пріоритетності цілей та політики глави держави;

• акцентування та концентрація влади у органів виконавчої влади зі зменшенням ролі представницьких органів;

• монополізація влади і політики, недопущення реальної політичної опозиції і конкуренції;

• встановлення тотального контролю над суспільством перш за все в публічно-політичній сфері;

• домінантність командних та адміністративних методів державного впливу в соціально-економічній сфері, помірна диспозитивність здійснення суспільних відносин;

• проголошення, але не відсутність реального забезпечення прав та свобод особи;

• надмірна концентрація влади у силових та правоохоронних структурах;

Фактично авторитарний режим є певного роду режимом компромісу між тоталітарним режимом і демократією, та певною перехідною формою політичного правління.

З цього випливає його динамізм та неможливість тривалого панування, оскільки перехід від одного режиму до іншого має відбутися у межах правління одного політичного лідера. Таким чином, хоча і досить сміливо, але можна зазначити, що демократичний режим у сучасних умовах розвитку людської цивілізації є кінцевим етапом еволюції суспільної свідомості в межах конкретної держави. Заломлюючи цю тезу на умови України, отримуємо, що сучасний етап державотворення у нашій державі об'єктивно зумовлений потребою рішучого подолання кризових явищ у соціально-економічній сфері суспільного розвитку, які набули ознак системного характеру і свідчать насамперед про неефективність здійснюваних останнім часом спроб трансформувати систему державного управління в нашій країні. Зараз, як ніколи, необхідно будувати і здійснювати управління на науковій основі. Адже об'єктивний процес руйнування адміністративно-командної системи в Україні на певному етапі відбувався досить поспішно, без створення такої доктрина- льної моделі його, яка відповідала б новим потребам життя. Слід зазначити, що вдале поєднання авторитарних і демократичних елементів, сильної державної влади і її підконтрольності громадянам стає найважливішим практичним завданням на шляху успішної модернізації і конструктивного реформування суспільства.

На відміну від авторитарного, демократичний режим визначають як стан політичного життя суспільства, за умов якого державна влада здійснюється на основі принципів широкої і реальної участі громадян та їх об'єднань у формуванні державної політики, в утворенні і діяльності державних органів, дотримання прав і свобод людини. Основним його різновидом традиційно вважався ліберальний режим. Однак тенденції розвитку політичних систем у розвинених країнах внесли значні корективи в розуміння демократичних цінностей. Якщо ліберальна класична демократія була за своєю суттю індивідуалістичною (демократією індивідів), то сучасна демократія стала демократією організацій, політичних партій, асоціацій, груп інтересів та інших суб'єктів, що входять до політичної системи суспільства [5].

О.Ф. Скакун вважає, що демократичний режим - порядок державного життя суспільства, за якого дотримується демократична конституція, реалізується принцип "поділу влади". Державна влада здійснюється на основі вільної і рівної участі громадян та їх об'єднань в управлінні державою. Демократичний режим характерний для правової держави. Його способи і методи здійснення державної влади реально забезпечують вільний розвиток людини; участь у здійсненні державної влади; свободу в економічній діяльності; захищеність прав і законних інтересів; врахування інтересів більшості і меншостей (меншин); легальна дія опозиційних партій; домінування переконання, узгодження, компромісу; виборність і змінюваність центральних і місцевих органів державної влади тощо [9].

Трансформація методів державного управління у процесі переходу від одного політичного режиму (авторитарного) до іншого (демократичного) обумовлює ефективність виконавчої влади, яка в свою чергу пов'язана з успішним подоланням кризи у соціально-економічному та по- літико-правовому житті суспільства і держави, що створює реальні умови для демократизації політичного режиму. А тому, враховуючи особливості їх розвитку, в контексті конкретної країни трансформаційні процеси повинні відбуватися виключно за умови широкого вивчення міжнародного правого досвіду щодо подолання кризових явищ органами виконавчої влади. Якщо говорити про сучасну Україну, то насамперед необхідно вивчати досвід демократичних держав, практику застосування ними адміністративних методів, зокрема Франції, Італії, Угорщини, Польщі. Вони передбачають використання як основних елементів правових приписів нормативного чи індивідуального характеру, якими закріплюється необхідна поведінка суб'єктів економічних відносин.

Річ у тім, що демократичні методи правління хоча і відрізняються від авторитарних, але мають відповідати тим же критеріям - вони мають утворювати єдину органічну систем, задовольняти соціально-економічні потреби влади і суспільства, враховувати особливості публічно-правових відноси та устрою держави. Іншими словами, методи державного правління не повинні втратити зв'язок із правовою та економічної реальністю, але повинні якісно змінити акцент впливу та зміст.

Демократичні методи правління відповідають ряду вимог:

• делегування народом своїх повноважень державним органам, тобто побудова системи управління "знизу- догори", а не "згори-донизу", як в авторитарній державі;

• виборність органів держави;

• вплив органів державної влади на поведінку людей, шляхом створення належних правових умов розвиток суспільних процесів;

• високий рівень економічної свободи;

• політичне різноманіття, тобто створення не лише економічної, а і політичної конкуренції, тобто опозиції і плюралістичної політичної системи;

• проголошення, гарантування та фактичне втілення прав громадян: економічних, політичних, громадянських, соціальних, культурних тощо;

• встановлення законності як режиму суспільно- політичного життя;

• взаємна відповідальність держави і громадянина, що виражається у вимозі утримуватися від учинення дій, що порушують їх взаємні права і обов'язки.

Не варто ототожнювати державність з авторитаризмом і самодержавною владою, а демократію - із необмеженою свободою, що межує із вседозволеністю та анархією, треба поєднувати силу держави з демократією, з народовладдям, правами людини, поділом функцій влади. Відповідно до канонів системної теорії для підтримки життєстійкості та плюралізму рівновага систем повинна мати більш-менш сильне ядро, здатне утримувати у своїй орбіті компоненти периферії і забезпечити переважання доцентрових сил над відцентровими. Демократія як організація влади передбачає стабільний суспільний та правовий порядок, підтриманий правильною поведінкою людей, правовими нормами, тобто шляхом належної соціальної поведінки людини, людської спільноти, гарантованої державою.

Фактично перехід від авторитарного режим до демократичного можна розцінювати як підвищення ефективності виконавчої влади, оскільки відбувається якісна зміна системи державного управління, перерозподіл повноважень, а відтак підвищується оперативність реагування на зміни ринкового середовища. Трансформація методів державного управління відбувається таким чином:

• зміщуються акценти: у соціальній сфері - на потреби індивіда, особи та громадянина, в економічній сфері - на потреби ринку (ринок не керується, а регулюється державою);

• підвищуються соціальні стандарти та економічні критерії розвитку держави;

• відбувається децентралізація державно-управлінських функцій і збільшення ролі місцевого самоврядування із належним його фінансовим забезпеченням;

• відбувається перерозподіл засобів виробництва у бік збільшення частки приватного сектору в сфері виробництва;

• посилюється контроль за законністю та актуалізується боротьба із корупційними проявами як запорука розвитку демократичних процесів;

• формується новий прошарок державних службовців, орієнтованих на надання соціальних послуг населенню, а не на утримання його у стані повного контролю, державна служба забезпечує виконання завдань поширення демократії у суспільстві.

Отже, основними методами демократизації політичної системи і державного режиму в державі, зокрема і в Україні, є удосконалення механізму виявлення, формування, реалізації інтересів усіх соціальних груп; розширення можливостей розвитку особи, етносів, націй, соціальних груп, їх співробітництва, соціального партнерства для досягнення національної злагоди і громадянського миру; чітке розмежування функцій гілок влади, дія механізмів стримань і противаг; зміцнення законності і правопорядку; реальне здійснення принципу - пріоритет прав людини і громадянина.

Висновки

Органи державного управління, залежно від структури та розподілу повноважень, виконують певні управлінські функції і визначають характеристику політичного режиму держави. Основна проблема перехідної фази трансформації адміністративної, командної політичної системи і державного режиму полягає в тому, щоб зберегти функціональне призначення державних інститутів регулювання суспільно-політичними процесами і одночасно зробити їх безпосередньо залежними від демократичних інститутів і громадян.

Таким чином, під час переходу від авторитарного до демократичного режиму відбувається формування нової парадигми державного управління, що обумовлює появу нових його методів і форм взаємодії на різних щаблях влади, способів координації державно- управлінських зусиль і зусиль місцевого самоврядування. Демократизація публічно-політичних процесів одночасно позитивно впливає на соціально-економічні відносини в державі, а роль та місце людини у системі державних цінностей виходить на перший план.

державний управління адміністративний демократичний

Список використаних джерел