Державні цільові програми як об'єкт аудиту ефективності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державні цільові програми як об'єкт аудиту ефективності

Вікторія Юріївна Трайтлі

головний державний аудитор

Державної фінансової інспекції України (м. Київ)

Основними засобами реалізації державної політики в умовах упровадження бюджетування, орієнтованого на результат, є державні цільові і бюджетні програми, оцінка релевантності та ефективності яких посідає вагоме місце у бюджетному процесі.

Тому на даний час дослідженням проблематики вибору найбільш ефективних методів оцінки державних цільових програм відводиться вагоме місце. Про що свідчить низка праць зарубіжних і вітчизняних науковців, зокрема таких, як: Д. Уільямс, Е. Ведунг, Л. Пал, К. Вайс, Г. Парр, В. Бачарников, В. Афанасьєв, Т. Єфименко, Б. Моторигін, А. Лобко, Б. Райзберг та ін.

Слід зауважити, що найбільш об'єктивні механізми оцінки державних цільових програм містить аудит ефективності, який активно застосовується провідними країнами світу і на даний час апробується в Україні. Зокрема, створення і розвиток аудиту ефективності в Україні є предметом дослідження таких учених, як Є. Мних, А. Мамишев, І. Стефанюк, Т. Федченко, Н. Рубан, С. Степашина, М. Погосян, Ф. Бутинець.

Незважаючи на різноманітність наукових робіт щодо застосування аудиту ефективності та пошуку результативних методів оцінки державних цільових програм, розкриттю питання доцільності застосування аудиту ефективності державних цільових програм присвячена обмежена кількість. Так, особливості та проблеми їх методологічного і нормативно-правового забезпечення досліджено поверхнево, що надає дослідженням у цій галузі особливої актуальності.

Постановка завдання. Метою статті є обґрунтування актуальності та доцільності застосування аудиту ефективності державних цільових програм на всіх стадіях бюджетного процесу.

Результати дослідження. Починаючи з 2004 року в Україні діє Закон «Про державні цільові програми» (далі - Закон), який визначає основні засади 'їх розроблення, затвердження і виконання. Зокрема, згідно із зазначеним нормативно-правовим актом, державна цільова програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням [1].

На думку деяких іноземних авторів, зміст державної цільової програми полягає в концентрації інвестиційних та інших ресурсів на обмеженій кількості базових напрямів відповідно до системи цілей, визначених на період дії програми на основі глибокого аналізу суспільних потреб і закономірностей розвитку економіки і суспільства в цілому [2].

Досить влучне, хоча, на нашу думку, тезисне визначення цього терміна пропонує Г. Асланян, зокрема, державна цільова програма - це ключовий інструмент державної політики, спрямований на досягнення соціально-економічного розвитку [3].

Однак, на нашу думку, сутність державної цільової програми доцільно визначити так: державна цільова програма - це документ, який визначає комплекс завдань, заходів та управлінських дій, взаємопов'язаних за термінами, виконавцями і ресурсами (фінансовими, кадровими тощо), які спрямовані на досягнення певної мети і цілей для розв'язання та усунення проблем, що негативно впливають та/або стримують соціально-економічний розвиток країни [1].

Нормативно-правовими актами визначено, що основною метою розроблення державних цільових програм є сприяння реалізації державної політики на пріоритетних напрямах розвитку держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць; забезпечення концентрації фінансових, матеріально-технічних, інших ресурсів, виробничого та науково-технічного потенціалу, а також координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій для розв'язання найважливіших проблем.

Крім того, згідно з чинним законодавством державні цільові програми класифікуються за такими ознаками:

* за видами:

- загальнодержавні програми (економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля). Слід відмітити, що зазначені програми за змістом своєї проблеми можуть охоплювати і реалізовуватись як на території всіх адміністративно-територіальних одиниць, так і окремо визначених, а також мають тривалий термін виконання і здійснюються центральними та місцевими органами виконавчої влади;

інші програми. Такі програми реалізовуються в разі необхідності розв'язання окремо визначених проблем розвитку економіки і суспільства, а також проблем розвитку окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних одиниць, що потребують державної підтримки;

за спрямованістю: економічні; наукові; науково-технічні; соціальні; національно-культурні; екологічні; оборонні; правоохоронні [1]. Так, наприклад відповідно до зазначеної класифікації 2012 року було прийнято 57 програм за такою спрямованістю: соціально-економічні

33 програми; науково-технічні - 9 програм; оборонні - 3 програми; екологічні - 7 програм; національно-культурні - 2 програми; правоохоронні - 1 програма; інші - 2 програми.

Тобто, як бачимо, нормативно-правові акти України класифікують державні цільові програми досить вузько, виключно за видами і спрямованістю.

Тому, на нашу думку, слід зауважити, що деякі вітчизняні автори [4] більш об'єктивніше класифікують державні цільові програми, зокрема: за спрямованістю програм; дієвістю; терміном і масштабом дії; об'єктами; способом реалізації; характером дії; рівнем інноваційної складової; джерелом фінансування, тощо.

Отже, виходячи з вищенаведеного державні цільові програми доцільно класифікувати не лише за видами і спрямованістю, як це передбачено нормативно- правовими актами, а й за їх об'єктом, масштабом дії, способом реалізації, джерелом фінансування.

Крім того, згідно з чинним законодавством основними стадіями розроблення і виконання державної цільової програми є:

на етапі формування:

ініціювання розроблення державної цільової програми, розроблення та громадське обговорення концепції програми;

схвалення концепції програми і прийняття рішення щодо розроблення проекту програми, визначення державного замовника та строків її розроблення;

розроблення проекту програми - визначення заходів і завдань, що пропонуються для включення до неї, а також обсягів і джерел фінансування;

державна експертиза проекту програми;

погодження та затвердження програми;

на етапі реалізації:

проведення конкурсного відбору виконавців заходів і завдань програми;

організація виконання заходів і завдань програми, здійснення контролю за їх виконанням;

підготовка та оцінка щорічних звітів про результати виконання програми, а в разі потреби

проміжних звітів;

на етапі звітування: підготовка та опублікування в офіційних друкованих виданнях заключного звіту про результати виконання програми.

Слід зауважити, що всі вищезазначені етапи та стадії є послідовними і взаємодоповнювальними і не можуть виключати жодної їхньої складової.

Крім того, законодавством передбачено, що порядок формування і реалізації державних цільових програм затверджується Кабінетом Міністрів України. Зокрема, на даний час діє Порядок розроблення та виконання державних цільових програм, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 106 від 31.01.2007, який визначає механізм розроблення, погодження, подання для затвердження і виконання державних цільових програм [5].

Оскільки державний бюджет з 2002 року виконується за програмно-цільовим методом, то бюджетні видатки на виконання заходів державних цільових програм здійснюється у форматі бюджетних програм, а державні замовники та виконавці державних цільових програм є одночасно і головними розпорядниками коштів за відповідними бюджетними програмами.

Протягом останніх років у країні кожна четверта (у проекті Державного бюджету на 2014 рік - кожна п'ята) бюджетна програма використовується для фінансування заходів державних цільових програм Під час розрахунку не враховувалися бюджетні програми, пов'язані з функціонуванням апаратів органів державної влади.. Обсяг видатків за цими бюджетними програмами не досягає 20% загального обсягу видаткової частини державного бюджету на відповідний рік і має тенденцію до зменшення.

Так, якщо у 2011 і 2012 роках видатки державного бюджету за бюджетними програмами, у рамках яких виконувалися заходи державних цільових програм, становили 56,9 млрд грн і 77,3 млрд грн відповідно, то 2013 року за плану 47,2 млрд грн за дев'ять місяців використано 25 млрд гривень.

Трохи поліпшено ситуацію у проекті Державного бюджету України на 2014 рік, зокрема за бюджетними програмами, у рамках яких фінансуються завдання і заходи державних цільових програм, передбачається використати 59,2 млрд грн (рис.).

Слід зауважити, що попри відносно оптимальне законодавче врегулювання ключових моментів процесу формування і виконання державних цільових програм на рівень ефективності та результативності управління бюджетними коштами, при формуванні та реалізації державних цільових програм впливають такі ключові негативні фактори:

по-перше, заходи більшості програм є узагальненими, мають декларативний характер, не містять чіткого розподілу щодо всіх джерел фінансування та обов'язків між учасниками;

по-друге, досить часто в паспорті програм не визначено кількісні та якісні показники;

по-третє, включення до програм заходів, що не мають під собою обґрунтованої фінансової основи, зокрема невизначеність реальної потреби в коштах;

по-четверте, безвідповідальний і декларативний підхід значної кількості замовників та виконавців до розробки програм;

по-п'яте, розробка програм без урахування показників соціально-економічного розвитку;

по-шосте, ідентичність і розпорошеність програм, зокрема дублювання мети, завдань, результативних показників при їх розробці та виконанні;

по-сьоме, декларативний характер значної кількості програм, фінансування яких мінімальне або взагалі відсутнє;

по-восьме, неефективні управлінські рішення при реалізації бюджетних програм і незаконне використання ресурсів держави тощо;

по-дев'яте, результативні показники, передбачені паспортами бюджетних програм, не відповідають показникам, передбаченим у загальнодержавних програмах, на виконання яких фінансуються бюджетні програми.

Крім того, слід зауважити, що зазначені фактори негативно впливають не лише на процес формування і реалізації державних цільових програм, а й на бюджетний процес та ефективність державної політики.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Обсяги видатків Державного бюджету України, у тому числі на виконання завдань і заходів державних цільових програм у 2011-2014 роках (млрд грн)

Наявність таких негативних факторів значно ускладнює та знижує об'єктивність і достовірність інформації, отриманої під час аналізу та оцінки результативних показників державних цільових програм і формування звітів про їх виконання головними розпорядниками бюджетних коштів. Крім того, дії чи бездіяльність яких можуть бути однією з основних причин 'їх виникнення.

Тому проведення незалежної оцінки державної цільової програми та управлінських дій на всіх етапах не лише доцільне, а й обов'язкове, адже дає можливість отримати об'єктивні та неупереджені висновки щодо якісних і кількісних показників програми, а також ефективності державної політики в тому чи іншому напрямі.

На нашу думку, твердження деяких авторів [6], що оцінка ефективності державної політики може забезпечувати інформацію про рівень прогресу в напрямі досягнення поставлених цілей, досить влучне.

Зокрема, процес оцінювання державної політики спрямований на отримання знань щодо державної діяльності, у тому числі щодо її результатів, з подвійною метою - дозволити громадянам оцінити значимість державної діяльності та надати сприяння особам, які приймають рішення, для того щоб підвищити її релевантність, результативність, ефективність, цілісність і вплив [7].

Наприклад, за допомогою реалізації державних цільових програм забезпечується розвиток близько 40% території Великобританії і до 90% - Норвегії тощо [8]

На даний час в Україні досить гостро стоїть питання щодо пошуку оптимальних методів та засобів державного контролю, які забезпечать об'єктивний, комплексний і достовірний аналіз усіх етапів, які проходять державні цільові програми. Крім того, за потреби - більш детальне зосередження уваги на основних проблемних моментах і пошуку шляхів 'їх розв'язання.

Тому з метою підвищення ефективності та результативності формування і використання бюджетних ресурсів, удосконалення програмно-цільового забезпечення процесів управління в системі державного фінансового контролю України апробується аудит ефективності, який ефективно застосовують розвинуті країни світу.

Доречно зазначає Ж. Жирна, що ефективність проектів і програм, будь-яких суспільно значущих нововведень, тим більше тих, що розробляються і реалізуються на бюджетні кошти, на кошти платника податків, - найважливіший об'єкт уваги державного і громадського контролю.

Проведення незалежного державного аудиту є ефективним вирішенням реалізації програм економічного і соціального розвитку, що забезпечить глибокий аналіз ефективності витрачання бюджетних коштів, якості фінансового менеджменту, об'єктивну, незалежну та публічну оцінку результатів соціально- економічного розвитку держави [9].

Чинним законодавством визначено, що державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм (аудит ефективності) - це форма державного фінансового контролю, спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей і встановлення факторів, які цьому перешкоджають [10].

Крім того, відповідно до нормативно-правових актів, зокрема статті 363 Господарського кодексу, уповноваженими органами, які здійснюють державний фінансовий аудит, є Рахункова палата України та органи державного фінансового контролю, зокрема Державна фінансова інспекція України, тощо.

Так, наприклад реалізуючи повноваження зі здійснення державного фінансового аудиту, виконання бюджетних програм, органами Держфінінспекції протягом 2012 року і січня - вересня 2013-го проведено 11 аудитів, під час яких проаналізовано виконання 80-ти бюджетних програм. Загалом охоплено контролем майже 64 млрд грн, з яких понад 70%, або 45,5 млрд грн, - кошти державного бюджету.

У рамках зазначених аудитів також досліджено стан виконання десяти державних і державних цільових програм, заходи яких виконувались у рамках 58-ми бюджетних програм.

Їхній загальний стан виконання аудиторами було оцінено як незадовільний, сума неефективного використання бюджетних коштів перевищила 2 млрд гривень.

Як бачимо з аналізу, державні цільові програми на даний час не забезпечують на належному рівні функцію реалізації програмно-цільового методу в бюджетному процесі, оскільки у грошовому вимірі більшість бюджетних програм не враховують необхідності пріоритетного виконання завдань і заходів державних цільових програм.

Як наслідок, низка державних цільових програм або взагалі не фінансується, або фінансується на рівні, що не дозволяє забезпечити повне і своєчасне виконання передбачених завдань і заходів.

На даний час усунення такої негативної ситуації можливо шляхом модернізації організаційного і методологічного забезпечення формування державних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання, а також використання новітніх методів контролю, зокрема аудиту ефективності. Так, на нашу думку доцільно:

підвищити вимоги до формування державних цільових програм (і перегляд уже затверджених) на предмет відповідності основним плановим і прогнозним документам держави;

на етапі формування державних цільових програм здійснювати оцінку функціональних повноважень і обов'язків головних розпорядників бюджетних коштів та відповідність їхнім завданням державних цільових програм;

здійснювати систематичний моніторинг дотримання в ході реалізації державних цільових програм установленого порядку державних закупівель;

систематично здійснювати оцінку результативності виконання державних цільових програм за допомогою аудиту ефективності;

здійснювати моніторинг результатів проведених державних фінансових аудитів і стан урахування наданих пропозицій, при формуванні нової державної цільової програми після закінчення терміну її реалізації, що забезпечить можливість коригування організаційних та фінансових потреб державної цільової програми або ліквідування її як таку, що працює нерезультативно і неефективно.

Виходячи з вищевикладеного, слід зауважити, що роль аудиту ефективності у процесі формування і реалізації державних цільових програм усе більше зростає, адже з його допомогою можливо здійснювати вплив і контроль за якістю, прозорістю, ефективністю та результативністю не тільки програм, а й безпосередньо державної політики як з боку уряду, так і з боку громадян. Адже застосування аудиту ефективності можливо здійснювати на всіх стадіях бюджетного процесу, що дає можливість своєчасного виявити різнопланові за масштабом і значенням проблеми та знайти шляхи їх вирішення й усунення.

Як бачимо, подальше проведення дослідження щодо пошуку найоптимальніших методів оцінки програм (державних і бюджетних) при застосуванні державного аудиту, зокрема аудиту ефективності, дасть змогу забезпечити дієвий контроль за рухом бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу, а також об'єктивність і достовірність інформації щодо ефективності та результативності їх формування, розподілу та використання для розв'язання першочергових і невідкладних завдань, з урахуванням основних пріоритетних цілей державної політики та кінцевих результатів.

Список використаної літератури

державний цільовий програма

1. Закон України «Про державні цільові програми» від 18.03.2004 № 1621-IV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1621-15.

2. Саак А.Э. Инвестиционная политика муниципального образования / Саак А.Э., Колчина О. А. - СПб.: Питер, 2010. - 336 с.

3. Асланян Г. Державні цільові програми як бюджетний інструмент інвестування в соціально-економічний розвиток / Г. Асланян // Часопис ПАРЛАМЕНТ. - 2005. - № 7. - С. 2-5.

4. Агєєв Д. Особливості державних цільових програм як інструменту розвитку економіки та їх класифікації / Агєєв Д. // Вісник Запорізького національного університету. - 2010. - № 3 (7). - С. 155-161.

5. Порядок розроблення та виконання державних цільових програм: затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 106 від 31.01.2007 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov. ua/laws/show/106-2007-u.

6. Nobuo A. Methods of Program Evaluation and Implementation of Comprehensive Evaluations / Azuma Nobuo // Government Auditing Review of the Board of March Audit of Japan. - 2006. - Vol. 13.

7. Хартия по оцениванию государственных политик и программ Французского общества по оцениванию La Charte de l'Evaluation: des politiques publiques et des programmes publics [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.sfe.asso.fr/fr/charte-sfe.html.

8. Ведунг Е. Оцінювання державної політики і програм / Е. Ведунг; [пер. з англ. В. Шульга]. - К.: Всеувито, 2003. - 350 с.

9. Жирна Ж.А. Удосконалення методики аудиту ефективності державних програм і проектів / Ж.А. Жирна // Вісник ДВНЗ «Українська академія банківської справи НБУ». - 2010. - № 6. - С. 5-11.

10. Постанова Кабінету Міністрів України від 10.08.2004 № 1017 «Про затвердження Порядку проведення Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм» [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/1017-2004.

Размещено на Allbest.ru