Притягнення осіб до адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів як один із засобів підвищення ефективності їх охорони

Размещено на http://www.allbest.ru/

Притягнення осіб до адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів як один із засобів підвищення ефективності їх охорони

Адміністративні правопорушення у сфері рибальства та охорони рибних запасів складають значну частину адміністративних екологічних правопорушень: саме рибні запаси та інші водні біоресурси найчастіше стають предметом таких правопорушень. Саме тому, на сьогодні важливим завданням державних органів та громадських екологозахисних організацій є сприяння зниженню порушень у цій сфері, виховання у громадян та керівників підприємств та установ, що займаються рибним промислом, культури рибальства та іншого використання та добування об'єктів тваринного світу. Притягнення громадян та юридичних осіб до адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів - це один з найбільш ефективних засобів боротьби із порушеннями в цій сфері. Тому, удосконалення матеріальних та процесуальних норм законодавства про адміністративну відповідальність за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів сприятиме вирішенню проблеми порушень у цій сфері, а також забезпечить дотримання режиму законності та захисту прав осіб, щодо яких застосовується адміністративна відповідальність.

У науці адміністративного та екологічного права до проблем удосконалення законодавства (матеріального та процесуального) у сфері адміністративної відповідальності, у тому числі за порушення норм та правил охорони об'єктів тваринного світу, присвячено ряд наукових досліджень таких авторів, як В.Б. Авер'янов, С.М. Алфьоров, О.М. Бандурка, О.А. Банчук, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяк, Т Гуржій, В.К. Колпаков, Д.М. Лук'янець, В.М. Плішкіна, А.О. Селіванова та багатьох інших. Більшість з цих праць присвячені удосконаленню змісту адміністративної відповідальності, обґрунтуванню необхідності підвищення адміністративних стягнень. Водночас, дослідження, присвячені удосконаленню змісту та процедури застосування адміністративної відповідальності, провадженню у справах про адміністративні порушення правил рибальства та охорони рибних запасів в Україні, практично відсутні.

Метою статті є визначення шляхів підвищення ефективності охорони рибних запасів шляхом застосування до винних осіб адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів. Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання: встановити основні недоліки законодавчого регулювання змісту та процедури адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів; визначити шляхи їх удосконалення.

Для визначення шляхів удосконалення змісту та процедур адміністративної відповідальність за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів в Україні, перш за все, необхідно встановити основні проблемні аспекти в цій сфері. При цьому, слід враховувати, що метою удосконалення має стати не тільки зниження рівня порушень у сфері рибальства та охорони рибних запасів, але і забезпечення захисту прав осіб, які займаються спортивним, любительським або промисловим рибальством та іншими видами добування водних біоресурсів.

Аналіз законодавства у сфері визначення змісту та процедур адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів, дозволяє виділити такі проблемні аспекти:1) загальноправові недоліки, до яких належать багатоманітність актів адміністративного законодавства, які визначають правила різних видів рибальства та охорони рибних запасів, їх несистематизованість та неузгодженість деяких з них; відсутність офіційної статистики з питань кількості вчинених порушень у сфері рибальства та охорони рибних запасів та розміру стягнутих штрафів тощо; 2) недоліки, пов'язані із визначенням видів адміністративних правопорушень у сфері рибальства та охорони рибних запасів, відповідальність за які визначена в Кодексі про адміністративні правопорушення; 3) неефективність, економічна необґрунтованість адміністративних стягнень, встановлених за деякі види порушень правил рибальства та охорони рибних запасів (зокрема, ч.3 ст.85 КУпАП та ін.); 4) не достатньо ефективний розподіл повноважень між різними державними органами та посадовими особами щодо провадження у справах про порушення правил рибальства та охорони рибних запасів, а також невизначеність прав та обов'язків деяких з цих органів у досліджуваній сфері; 5) недоліки норм адміністративного процесуального законодавства у сфері провадження у справах про адміністративні правопорушення правил рибальства та охорони рибних запасів.

Розглянемо кожний із цих напрямків, які потребують удосконалення, окремо.

Так, загальноправові проблеми включають у себе несистематизованість актів адміністративного законодавства, які визначають правила рибальства та охорони рибних запасів. Зокрема, оскільки ч.3 та 4 ст.85 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка визначає адміністративну відповідальність за порушення правил рибальства та грубе порушення правил рибальства, має відсилочний характер, то інформаційна юридична обізнаність громадян та юридичних осіб, які займаються рибним промислом, має виходити далеко за межі Кодексу України про адміністративні правопорушення, а охоплювати собою також чисельні норми та правила (причому не тільки загальнодержавного, але і місцевого значення), які визначають правила рибальства та охорони рибних запасів. Тому, трапляються випадки, коли адміністративне порушення правил рибальства або охорони рибних запасів, здійснюється внаслідок банального незнання деяких тонкощів правил рибальства. Саме тому, необхідно підвищувати юридичну грамотність громадян у цій сфері, їх поінформованість та обізнаність, зокрема, запроваджувати роз'яснювальні заходи серед населення положень, які визначають правила рибальства та охорони рибних запасів, розміщувати інформаційні стенди та забороняючі знаки в місцях найбільшого скупчення рибалок. Для цього, перш за все, необхідно систематизувати акти адміністративного законодавства у сфері регулювання правил рибальства та охорони рибних запасів.

Так, Правила любительського і спортивного рибальства були прийняті ще в 1999 році. Викладені в цьому акті правила рибальства досить громіздкі, чітко не визначені заборони та дозволи, не виділені найважливіші моменти, не систематизовано норми. Водночас, крім Правил любительського та спортивного рибальства, також діють інші акти, які визначають правила рибальства та охорони рибних запасів у порядку загального або спеціального використання водних об'єктів, зокрема, Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку здійснення спортивного і любительського рибальства» [1] та ін.

Ще гірша ситуація спостерігається із визначенням правил промислового рибальства. Тут, окрім безпосередньо Правил промислового рибальства у водогосподарських водних об'єктах України, діють чисельні акти адміністративного законодавства, які визначають дозволені ліміти промислового лову водних біоресурсів [2], режими рибальства на окремих територіях України [3], ліцензійні умови промислового рибальства [4] тощо.

Поряд з підзаконними актами адміністративного законодавства у сфері визначення правил рибальства та охорони рибних запасів, діють чисельні кодекси [5 тощо] та закони [6 тощо].

Отже, різноманітність актів адміністративного законодавства у сфері визначення правил рибальства та охорони рибних запасів призводить до зниження юридичної обізнаності громадян та деяких юридичних осіб у цій сфері. На думку Я.О. Герасименка, з урахуванням збільшення правового матеріалу щодо цієї проблематики, законодавство про тваринний світ вимагає систематизації і узгодження з нормами про рослинний світ. На думку автора, доцільно, щоб був прийнятий Екологічний кодекс, у який були б включені правові норми стосовно тваринного світу [7, 238]. Звичайно, запропонована автором кодифікація матиме значний обсяг і навряд чи буде ефективною. Однак, про доцільність об'єднання деяких законодавчих актів в один документ, важко сперечатися. Зокрема, закони України «Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них» та «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» слід об'єднати в один Закон, оскільки положення цих двох нормативних актів багато в чому повторюють один одного, використовуються одні і ті терміни, а також закони мають спільне призначення. Такий захід сприятиме узгодженості актів між собою, а також можливості оперувати одним законом, визначаючи права громадян та юридичних осіб у сфері рибальства та охорони рибних запасів. Тому в цьому законі слід передбачити основні права та обов'язки не тільки у сфері промислового лову, але і спортивного та любительського рибальства, сформулювати основні терміни тощо. Отже, назва Закону має відповідати його змісту - Про державну охорону риби та інших водних біоресурсів та порядок їх використання. У цьому Законі, крім прав та обов'язків суб'єктів усіх видів рибальства та іншого використання водних біоресурсів, необхідно також зобов'язати державні органи рибоохорони та суб'єктів господарювання, які орендували водні об'єкти, розміщувати попереджувальні знаки на об'єктах, де категорично забороняється рибальство, розміщувати інформаційні стенди з основними правилами рибальства в популярних місцях рибальства тощо, а також систематично проводити серед населення роз'яснення положень актів законодавства, які визначають правила рибальства, інформувати населення про ведення особливих правил рибальства або його заборону на окремих територіях та місцевостях тощо.

Крім того, на нашу думку, необхідно систематизувати положення Правил любительського та спортивного рибальства, виклавши їх відповідно до основних правил та заборон у цій сфері. Для цього прийнятною може стати класифікація основних видів порушень правил рибальства та охорони рибних запасів, запропонована в дисертації Т.І. Сухоребри, зокрема: рибальство без належного дозволу, рибальство у недозволених місцях, рибальство у заборонений час, рибальство заборонених видів водних живих ресурсів, рибальство з порушенням розмірів водних живих ресурсів, рибальство із порушенням кількісних параметрів знарядь лову, рибальство забороненими способами [8]. Отже, відповідно до цієї класифікації, у Правилах любительського та спортивного рибальства слід розмістити основні заборони у сфері рибальства та охорони рибних запасів. Подібну систематизацію необхідно зробити в Правилах промислового рибальства, розмістивши заборони в такому порядку: порушення ліцензійних умов промислового видобування риби та інших водних біоресурсів, перевищення встановлених лімітів рибальства, рибальство забороненими засобами та знаряддями тощо. Отже, систематизоване та логічне викладення основних прав та заборон підвищить інформаційну доступність законодавства для громадян та юридичних осіб.

Для проведення моніторингу та аналізу ефективності охорони рибних запасів та інших водних біоресурсів засобом притягнення громадян та юридичних осіб до адміністративної відповідальності, необхідно вивчати та досліджувати інформацію про кількість вчинених правопорушень, причини та умови, які цьому сприяли, розмір стягнутих штрафів тощо. Необхідною умовою цього є ведення офіційної статистики в означеній сфері. Зважаючи на те, що найбільша кількість справ про порушення правил рибальства та охорони рибних запасів підслідна органам рибоохорони, значним недоліком слід вважати відсутність статистичної офіційної інформації про результати роботи органів рибоохорони щодо виявлення та притягнення до адміністративної відповідальності у сфері порушення правил рибальства та охорони рибних запасів. Окремі звіти представлені управліннями охорони, використання та відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства деяких областей, однак, зведеної статистичної інформації не ведеться, хоча серед обов'язків Державного агентства рибного господарства України визначений обов'язок узагальнення практики застосування законодавства з питань рибного господарства, рибної промисловості, охорони і відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства [9]. Необхідність узагальнення інформації про стан розгляду справ щодо адміністративних порушень правил рибальства та охорони рибних запасів органами рибоохорони, зумовлена тим, що така інформація є основою для проведення моніторингу та аналізу ефективності застосування адміністративної відповідальності у цій сфері, а також виявлення причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень у цій сфері, і, відповідно, розробці заходів щодо їх усунення. Отже, на Державне агентство рибного господарства слід покласти обов'язок ведення офіційної статистики щодо результатів діяльності обласних та басейнових управлінь рибоохорони у сфері виявлення порушень правил рибальства та охорони рибних запасів на їх територіях, притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. Така інформація має оприлюднюватися щонайменше раз на рік. До її змісту доцільно включити: відомості про кількість вчинених правопорушень із зазначенням статті Кодексу України про адміністративні правопорушення, за якою здійснена кваліфікація правопорушення, кількість розкритих та нерозкритих порушень, кількість притягнутих до адміністративної відповідальності осіб, розмір стягнутих штрафів та матеріального відшкодування, у розрізі територій та періодів. Така статистична інформація стане основою для здійснення моніторингу та аналізу ефективності роботи окремих управлінь рибоохорони, а також дозволить контролювати повноту надходжень до бюджетів, своєчасність фінансування заходів з відновлення пошкоджених водних біоресурсів та водних об'єктів тощо.

Серед інших недоліків змісту адміністративної відповідальності у сфері рибальства та охорони рибних запасів, є такі, що пов'язані із визначенням видів адміністративних правопорушень, відповідальність за які визначена в Кодексі України про адміністративні правопорушення. Зокрема, адміністративна відповідальність за порушення правил рибальства визначена ч.3 та 4 ст.85 Кодексу. На нашу думку, в Кодексі України про адміністративні правопорушення доцільно виділити окрему статтю, яка б передбачала відповідальність за порушення правил промислового, любительського та спортивного рибальства, та містила три частини - просте порушення, кваліфікуюче (грубе порушення правил рибальства) та особливо кваліфікуюче (повторне порушення правил рибальства, промислове рибальство з перевищенням встановлених лімітів та порушенням ліцензійних умов). Відповідно, адміністративні штрафи за звичайне, кваліфіковане та особливо кваліфіковане порушення правил промислового, любительського та спортивного рибальства, матимуть різний розмір. Такий захід дозволить розмежувати порушення правил рибальства за ознакою важкості та шкідливості протиправного діяння, і, відповідно до цього, розмежувати вид адміністративного стягнення.

Однією з основних проблем адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів є неефективність та економічна необґрунтованість адміністративних стягнень, встановлених за деякі види порушень (зокрема, ч.3 ст.85 КУпАП та ін.).

Так, за порушення правил рибальства максимальний штраф складає 170 грн. для громадян та 510 грн. для посадових осіб; за грубе порушення правил рибальства встановлена відповідальність у максимальному розмірі 680 грн. для громадян та 850 грн. - для посадових осіб. Отже, вважаємо, що такий розмір штрафів не може повною мірою покрити заподіяну шкоду. Тому, окрім штрафу, правопорушник має відшкодувати матеріальну шкоду, яка нараховується відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України такс, у розрахунку за кожну незаконно виловлену рибу або інший водний живий біоресурси. Однак, матеріальна відповідальність в адміністративному праві - питання дискусійне, оскільки за своєю правовою природою відшкодування матеріальної шкоди належить до інституту цивільної відповідальності.

Водночас, деякі науковці відносять публічно-правовий інститут матеріальної відповідальності посадових осіб та публічно-правове відшкодування завданих збитків до адміністративного права [10, 106]. Отже, Я. Гудов допускає існування в межах адміністративного права лише матеріальну відповідальність посадових осіб та інших суб'єктів публічного права. Поряд з цим, Д. Лилак вказує на необхідність чіткого розмежування цивільної і адміністративної відповідальності і, насамперед, чіткого розмежування правових норм на норми адміністративного і цивільного права [11, 28]. Таке розмежування, на нашу думку, є важливим, зокрема, у зв'язку з різною процедурою застосування цих двох видів юридичної відповідальності. Тому, помилковим є право посадових осіб рибоохорони самостійно визначати розмір матеріальної шкоди, яку належить відшкодувати правопорушнику, а також те, що постанова цих посадових осіб про стягнення матеріальної шкоди має статус виконавчого документу. Зокрема, це суперечить ст.40 Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка, по-перше, дозволяє вирішувати питання про відшкодування матеріальної шкоди одночасно із накладенням адміністративного стягнення не усім посадовим особам, а лише адміністративним комісіям, виконавчим органам сільської, селищної, міської ради; подруге, ці органи можуть вирішувати питання про відшкодування матеріальної шкоди, якщо її розмір не перевищує двох неоподаткованих мінімумів доходів громадян, в інших випадках це питання вирішується виключно судом [5]. Отже, сам законодавець повністю не визначився з позицією щодо інституту матеріальної відповідальності в адміністративному праві - зміст одних норм Кодексу України про адміністративні правопорушення (ст.329 КУпАП) відображає те, що інститут відшкодування матеріальної шкоди віднесено до адміністративно-правових норм, а зміст інших (ст.40 КУпАП) відносить цей інститут до норм цивільного права.

Отже, вважаємо, що обов'язок відшкодувати заподіяну матеріальну шкоду порушенням правил рибальства та охорони рибних запасів, необхідно зберегти, однак, процедуру стягнення цієї шкоди необхідно привести у відповідність до норм діючого законодавства. Зокрема, в Інструкції з оформлення органами рибоохорони матеріалів про адміністративні правопорушення залишити право органів рибоохорони здійснювати попередню оцінку завданої шкоди, складаючи відповідну опис-оцінку, яка слугуватиме основним доказом розміру шкоди при розгляді справи. Однак, для примусового стягнення з правопорушника суми, заподіяної матеріальної шкоди, зобов'язати органи рибоохорони отримувати судовий наказ, для того, щоб особа, яка не згодна з розміром нарахованих збитків, могла оскаржити цей судовий наказ та її справа розглядалася в порядку позовного провадження. Відповідно, необхідно виключити зі ст.40 Кодексу України про адміністративні правопорушення положення про те, що постанова про відшкодування матеріальної шкоди є виконавчим документом.

Водночас, на нашу думку, необхідно збільшити і розмір адміністративних штрафів, зокрема, обчислювати їх виходячи з розміру мінімальної заробітної плати. Так, за порушення правил рибальства встановити штраф у розмірі від 1 до 2 мінімальних заробітних плат; за наявності кваліфікуючих ознак - від 2 до 3 мінімальних заробітних плат; за наявності особливо кваліфікуючих ознак - до 4 мінімальних заробітних плат.

Суттєвим недоліком інституту адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів є недостатньо ефективний розподіл повноважень між різними державними органами та посадовими особами щодо провадження у справах про порушення правил рибальства та охорони рибних запасів, а також невизначеність прав та обов'язків деяких з цих органів у досліджуваній сфері.

Серед цих недоліків, зокрема, можна виділити такі: 1) на законодавчому рівні не визначена структура обласних та басейнових управлінь охорони, використання та відтворення водних біоресурсів; 2) законодавством не уточнюються функції (права та обов'язки) інспекторів та інших посадових осіб управління охорони водних біоресурсів та регулювання правил рибальства; 3) відсутні чіткі розмежування повноважень при розгляді справ про адміністративні порушення правил рибальства та охорони рибних ресурсів між органами Державної екологічної інспекції та органами рибоохорони Державного агентства рибної промисловості; 4) законодавством не надані повноваження громадським інспекторам рибоохорони у сфері складання протоколів про адміністративні порушення правил рибальства та охорони рибних запасів поряд з наявністю таких повноважень у громадських інспекторів з охорони довкілля.

Для їх усунення необхідно внести відповідні зміни та доповнення до Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема, серед посадових осіб, уповноважених складати протокол про порушення правил рибальства та охорони рибних запасів, зазначити громадських інспекторів рибоохорони, внести доповнення до ст.240 Кодексу: до повноважень органів рибоохорони щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення також додати право розглядати справи про порушення, визначені ст.59 (порушення правил охорони водних ресурсів), ст.60 (порушення правил водокористування), ст.61 (пошкодження водогосподарських споруд); прийняти Положення про обласні та басейнові управління охорони, використання та відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, у якому визначити їх структуру, завдання та функції, а також затвердити Положення про державних інспекторів рибоохорони. Крім того, необхідно внести доповнення до Положення про громадських інспекторів рибоохорони, розширивши їх функції, зокрема, надавши право складати протоколи про адміністративні правопорушення правил рибальства та охорони рибних запасів.

Групу недоліків, які потребують усунення, складають недоліки норм адміністративного процесуального законодавства у сфері провадження у справах про адміністративні правопорушення правил рибальства та охорони рибних запасів. Зокрема: 1) не визначено в Кодексі про адміністративні правопорушення всі права особи у процесі з розгляду справи про адміністративне правопорушення, у тому числі, правил рибальства та охорони рибних запасів;

2) не врегульовано питання повернення сплаченого штрафу та відшкодування шкоди, заподіяної особі, яка була необгрунтовано притягнута до адміністративної відповідальності;

3) недосконалою є процедура оцінки та тимчасового вилучення незаконного улову та знарядь правопорушення.

У зв'язку з цим, вважаємо, що в Кодексі про адміністративні правопорушення необхідно розширити права учасників процесу з розгляду справи про адміністративне правопорушення, передбачивши право на заявлення відводу посадовій особі (особам), які розглядають справу, право подавати докази; в Інструкції з оформлення органами рибоохорони матеріалів про адміністративні правопорушення визначити процедуру повернення вже стягнутого штрафу та відшкодування шкоди, якщо виявлено, що особа притягнута до адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів необґрунтовано; запровадити обов'язкову участь двох понятих у здійсненні органами рибоохорони тимчасового вилучення знарядь та об'єктів правопорушення та оцінки незаконного вилову, не залежно від того, чи здійснюється вилучення у присутності власника цих речей, чи за його відсутності.

Запропоновані шляхи підвищення ефективності охорони рибних запасів засобом адміністративної відповідальності за порушення правил рибальства та охорони рибних запасів сприятимуть: розвитку профілактичної функції адміністративної відповідальності; відшкодуванню завданої шкоди; зниженню рівня посадових зловживань та порушень. Однак, поряд із запропонованими законодавчими змінами, безперечно, зниженню порушень правил рибальства та охорони рибних запасів сприятиме роз'яснювальна робота серед населення, виховання в них культури відпочинку та користування об'єктами тваринного та рослинного світу.

ЛІТЕРАТУРА

адміністративний відповідальність рибальство охорона

1. Про затвердження порядку здійснення спортивного і любительського рибальства : Постанова Кабінету Міністрів України від 18.07.1998 № 1126 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 29. - Ст. 67.

2. Про затвердження лімітів та прогнозів допустимого спеціального використання водних біоресурсів загальнодержавного значення на 2013 рік : Наказ Міністерства Аграрної політики та продовольства України від 14.11.2012 р. № 708 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 94. - Ст. 35.

3. Про затвердження режиму рибальства в дніпровських водосховищах у 2013 р. : Наказ Міністерства аграрної політики та промисловості від 07.12.2012 р. № 757 // Офіційний вісник України. - 2012. - № 12. - Ст. 100.

4. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з промисловим виловом риби, крім внутрішніх водойм (ставків) господарств : Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 31.05.2013 р. № 341 // Офіційний вісник України. - 2013. - № 50. - Ст. 289.

5. Кодекс торгівельного мореплавства : Кодекс України від 23.05.1995 р. № 176/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 47, 48, 49, 50, 51, 52. - Ст. 349.

6. Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них : Закон України від 06.02.2003 р. № 486-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 15. - Ст. 107.

7. Герасименко Я.О. Правове регулювання охорони й використання тваринного світу / Я.О. Герасименко // Проблеми законності. - 2009. - № 106. - С. 232-239.

8. Сухоребра Т.І. Адміністративна відповідальність за порушення правил полювання та рибальства : дис... канд.. юр. наук. : спец. 12.00.07 / Сухоребра Тетяна Іванівна. - К., 2011. - 251 с.

9. Про Державне агентство рибного господарства України : Указ Президента України від 16.04.2011 р. № 484/2011 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 13. - Ст. 10.

10. Гудов Я. Система адміністративного права у наукових працях Н.П. Карадже-Іскрова / Я. Гудов // Вісник Київського Національного університету ім. Т.Г. Шевченка : Юридичні науки. - 2010. - № 82. - С. 104-107.

11. Лилак Д. Адміністративна і цивільно-правова відповідальність юридичних осіб у сфері економічних відносин (колізії теорії і проблеми практики) / Д. Лилак // Право України. - 2000. - № 1. - С. 24-30.

Размещено на Allbest.ru