Вдосконалення конституційно-правового регулювання впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вдосконалення конституційно-правового регулювання впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів в Україні

Нестерович В.Ф., к.ю.н., доцент Луганський державний університет внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка

Анотація

У статті розкрита проблематика вдосконалення конституційно-правового регулювання впливу громадськосте на прийняття нормативно-правових актів в Україні. Констатовано, що сучасна модель взаємодії органів публічної влади та громадськосте має забезпечувати задоволення прав та інтересів різних соціальних груп i реалізацію ефективної державної політики, враховуючи потребу збалансування інтересів національного, групового й індивідуального рівнів.

Ключові слова: конституційно-правове регулювання, вплив, громадськість, прийняття нормативно-правових актів, Україна.

Аннотация

В статье раскрыта проблематика совершенствования конституционно-правового регулирования влияния общественности на принятие нормативно -правовых актов в Украине. Констатировано, что современная модель взаимодействия органов публичной власти и общественности должна обеспечивать удовлетворение прав и интересов различных социальных групп и реализацию эффективной государственной политики, учитывая потребность сбалансирования интересов национального, группового и индивидуального уровней.

Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование, влияние, общественность, принятие нормативно-правовых актов, Украина.

Abstract

This article deals with the problems of improving the constitutional and legal regulation of public influence on the adoption of legislation in Ukraine. Ascertained that the current model of interaction between the public authorities and the public must provide for the rights and interests of different social groups and implement effective public policy, taking into account the need to balance the interests of national, group and individual levels.

Strengthening the role of civil society in making regulations can be explained by two factors. First, the currently most leading democracies in the world has the practical implementation of the concept of «good governance», including through the development of public policy in the area of «participatory democracy». It is a defining attribute of the necessary conditions for the public to influence the adoption of regulations by the principles of openness, participation, accountability, effectiveness and coherence of lawmaking. Secondly, the need for citizen participation in decisionmaking, to some extent, public response to the crisis of traditional institutions of representative democracy in Europe and the need to strengthen the legitimacy and effectiveness in the development of legislative decisions.

Public influence on the adoption of regulations is only possible adjustment equal dialogue between the public and the authorities. Thus, on the one hand, to create, not just declare the appropriate constitutional and legal conditions, in particular by the principles of openness lawmaking, free access to information and the availability of effective treatments involvement. On the other hand - the imperative is to improve the constitutional and legal regulation in terms of promoting active and proactive community that is able to represent and defend their interests and participate in making regulations.

Key words: constitutional and legal regulation, impact, public acceptance of regulations, Ukraine.

Розвиток сучасної демократії нерозривно пов'язаний з питанням інституційного оформлення впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів. Усе більше нормативно-правових актів приймається за безпосередньої ініціативи громадськості, її участі та з урахуванням громадської думки. На сьогодні здійснення впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів обумовлено перш за все необхідністю зміни об'єкта та предмета правового регулювання тих або інших суспільних відносин. Це пов'язано з розумінням того, що оптимальним вирішенням конкретної проблеми буде не пошук нових форм у рамках вже існуючих правовідносин, а зміни самих правових норм, які регулюють ці суспільні відносини. Не викликає сумніву думка, що законодавство наразі час вже сприймається не як щось дане й аксіоматичне, а як живий та чуйно реагуючий на потреби механізм, у якому можуть бути присутні колізії, прогалини й інші недоліки, викликані несвоєчасним прийняттям необхідних нормативно-правових актів чи, навпаки, внесенням деструктивних змін до чинного законодавства [1, с. 148-149].

Водночас, в українській науці конституційного права склалося так, що здебільшого увага вченими присвячується переважно традиційним та усталеним інститутам безпосередньої та представницької демократії. Через це, у західній юридичній науці нагальні та важливі для сьогодення питання, зокрема інституційне оформлення консультативної демократії та демократії участі, уже давно є предметом широкого експертного обговорення, у той час, коли означена проблематика нажаль залишається поза увагою ґрунтових комплексних наукових розвідок українських дослідників. Саме тому на часі формування в нашій державі нової парадигми взаємовідносин між владними інституціями та громадськістю, зміст якої полягає у виробленні принципово нових підходів, які забезпечать перехід від конфронтації та конкуренції до рівноправного діалогу та взаємовигідної співпраці між ними. Утвердження такого формату взаємовідносин можливе лише за умови вдосконалення конституційно-правового регулювання впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів в Україні, що і є метою цієї статті.

Посилення ролі громадськості у прийнятті нормативно-правових актів можна пояснити двома чинниками. По-перше, наразі у більшості провідних демократичних державах світу отримала практичного втілення концепція «належного урядування» («good governance»), зокрема через розвиток державної політики у сфері забезпечення «демократії участі» («participatory democracy»). Її визначальною засадою є створення належних умов для громадськості здійснювати вплив на прийняття нормативно-правових актів шляхом забезпечення принципів відкритості, участі, відповідальності, ефективності та послідовності у нормопроектній діяльності органів влади. По-друге, потреба залучення громадян до прийняття рішень, слушно зазначають експерти Лабораторії законодавчих ініціатив, - це до певної міри відповідь суспільства на кризу традиційних інституцій представницької демократії в Європі і необхідність посилення легітимності та ефективності у процесі розробки законодавчих рішень [2, с. 3].

Тому сучасна модель взаємодії органів публічної влади та громадськості має забезпечувати задоволення прав та інтересів різних соціальних груп і реалізацію ефективної державної політики, враховуючи потребу збалансування інтересів національного, групового й індивідуального рівнів [3, с. 234]. Очевидно, вказує український науковець І. Жаровська, при дослідженні демократичних процесів необхідно зважати на думку громадськості про державну владу, бо інакше ця влада буде вважатися делегітимною [4, с. 24]. На жаль, додає до вище зазначеної думки інший вітчизняний вчений В. Артеменко, на сьогодні процес удосконалення чинного законодавства України в напрямку унормування обов'язкових для органів публічної влади та їх посадових осіб процедур та механізмів впливу громадськості на відповідних етапах прийняття нормативно-правових актів є невиправдано повільним [5, с. 7].

Отже, фактичних стан розвитку суспільних відносин та відсутність ґрунтовних комплексних наукових досліджень у цій галузі у нашій державі, свідчить про недооцінку можливостей та потенціалу встановлення рівноправних партнерських відносин між владою та громадськістю, зокрема під час прийняття нормативно- правових актів. Аналіз розвитку громадянського суспільства в Україні, наголошується в Указі Президента України «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації» від 24 березня 2012 року № 212/2012, свідчить про наявність комплексу проблем, що є актуальними як для суспільства, так і для держави. Як підсумок, позитивні приклади налагодження ефективної співпраці між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства є поодинокими, а не системною практикою. Рівень взаємної довіри між владою, підприємницькими колами та інститутами громадянського суспільства є низьким, що проявляється у відчуженості замість солідарної відповідальності за стан суспільного розвитку [6].

Схожої думки притримується й Комісія з питань здійснення народовладдя Конституційної Асамблеї, яка у своїй Доповіді щодо розуміння і реалізації конституційних положень «влада народу» зазначає, що співвідношення ідеального і реального у здійсненні народовладдя в Україні свідчить про наявну обмеженість форм волевиявлення громадян, загрозливу відчуженість головного суб'єкта - Українського народу - від вирішення державною владою, органами місцевого самоврядування суспільно вагомих питань розвитку країни [7]. Тому одним із головних викликів, які стоять на порядку денному демократичного реформування політичної системи України, є, насамперед, необхідність більш повної реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними та суспільними справами, зокрема, через створення інституційних умов для громадськості здійснювати вплив на прийняття нормативно-правових актів.

Від виборів до виборів, наголошується у Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році», зменшується кількість громадян, які беруть у них участь. Значною мірою така ситуація зумовлена зростанням у громадян відчуття обмеженості можливостей впливати на розроблення та прийняття органами влади рішень. Так, понад третину суспільства (31%) вважають, що найменший вплив на вироблення державної політики в Україні мають громадяни України. Натомість найбільший, на думку громадян, здійснюють Президент України (44,2%), Кабінет Міністрів України (30,6%), Верховна Рада України (27,9%) та великий український бізнес (26,4%) [8, с. 197].

Отже, попри неабияку актуальність проблематики конституційно-правових засад впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, вона так і не знайшла свого належного відображення на рівні комплексних наукових досліджень у вітчизняній юридичній науці. Це, своїм чином, призвело до спотвореного розуміння категорії «вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів», яка кореспондується здебільшого у негативному контексті як позаправова діяльність.

Зокрема, у Розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» від 22 квітня 2009 року № 448-р зазначається, що відсутність в Україні унормованих правових механізмів впливу громадськості на прийняття органами державної влади рішень, створює передумови для існування такого явища, як квазілобіювання, що посилює існуючі в суспільстві та державі корупційні ризики і загрози. Це, у свою чергу, зумовлює виникнення ряду проблем у сфері правового регулювання відносин громадян, інститутів громадянського суспільства, суб'єктів господарювання і органів державної влади, їх посадових і службових осіб, які потребують нагального розв'язання, а саме [9, с. 5]:

- відсутність нормативно-правового регулювання методів лобіювання, що сприяє розвитку таких форм впливу на прийняття рішень та нормативно-правових актів органами державної влади, їх посадовими і службовими особами, які мають ознаки корупції та корупційних діянь, злочинів у сфері службової діяльності. Через нелегітимний характер лобіювання, відсутність взаємного контролю зацікавлених осіб факти відповідних діянь мають латентний характер і не можуть бути доведені;

- відсутність прозорості прийняття органами державної влади, їх посадовими і службовими особами рішень і нормативно-правових актів, що не дає змоги громадянам чітко визначити коло осіб, зацікавлених у прийнятті таких актів, у який спосіб та на яких суб'єктів здійснюється відповідний вплив, обсяг фінансових витрат, спрямованих на їх реалізацію;

- поширення неправових форм впливу зацікавлених осіб на судові та правоохоронні органи, що є неприпустимим;

- деформація суспільної думки про лобіювання як неправове явище, що негативно позначається на правосвідомості громадян.

Врегулювання правових основ забезпечення впливу громадськості на прийняття органами державної влади нормативно-правових актів та порядку провадження лобістської діяльності, зазначається у Розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» від 22 квітня 2009 року № 448-р, дасть змогу [9, с. 5]:

- оптимізувати діалог між суспільством і державою, забезпечити враховування під час прийняття нормативно-правових актів інтересів громадян, інститутів громадянського суспільства та суб'єктів господарювання;

- забезпечити рівні права громадян, інститутів громадянського суспільства та суб'єктів господарювання щодо впливу на органи державної влади, їх посадових і службових осіб під час прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів;

- посилити прозорість та ефективність діяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб, активізувати взаємодію зазначених органів з громадянами, інститутами громадянського суспільства та суб'єктами господарювання;

- мінімізувати кількість правопорушень, які мають ознаки корупції, корупційних діянь і злочинів у сфері службової діяльності шляхом запровадження комплексного механізму здійснення контролю за провадженням лобістської діяльності.

Разом з тим, попри реформаторський потенціал вказаних нормативно-правових положень чинного законодавства України, які надають можливість громадськості здійснювати вплив на нормопроектну діяльність органів влади загалом, й Президента України зокрема, ці нормативні положення здебільшого мають декларативний характер і, нажаль, незабезпечені механізмом їх реалізації. Унаслідок цього, задекларовані, насамперед, у вище наведеному Указі Президента України відповідні заходи, мають несистемний та епізодичний характер, що аж ніяк не сприяє становленню партнерських відносин між владою та громадськістю в Україні.

Загально відомо, що громадянин як індивідуальний учасник суспільних відносин не може ефективно протистояти державі в особі організованих та структурованих державно-владних інститутів. Для цього інтереси громадян також повинні мати згуртований, оформлений та конституційно гарантований характер. Тому від повноти визначення громадськості у конституційному праві, яка є спрямовуючою силою здійснення впливу на прийняття нормативно-правових актів, загалом залежить її ініціативність та дієвість у процесі розробки та ухвалення нормативно-правових актів.

Важливою передумовою для утвердження громадськості як суб'єкта конституційної правотворчості стало прийняття Закону України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики України» від 1 липня 2010 року № 2411-VI. У цьому Законі у статті 5 зазначається, що основними засадами внутрішньої політики у сфері формування інститутів громадянського суспільства є: утвердження громадянського суспільства як гарантії демократичного розвитку держави; завершення політичної реформи, посилення взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування й об'єднань громадян, запровадження громадського контролю за діяльністю влади; забезпечення незалежної діяльності об'єднань громадян, посилення їх впливу на прийняття суспільно важливих рішень; підвищення ролі та відповідальності політичних партій, сприяння політичній структуризації суспільства на засадах багатопартійності, створення умов для забезпечення широкого представництва інтересів громадян у представницьких органах влади; проведення регулярних консультацій з громадськістю з важливих питань життя суспільства і держави; проведення всеукраїнських та місцевих референдумів як ефективних форм народного волевиявлення, участі народу в прийнятті суспільно важливих рішень [10].

На виконання зазначених міжнародно-правових стандартів та національних законодавчих положень, Президентом України було видано Указ від 24 березня 2012 року № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації». Стратегія спрямована на утвердження громадянського суспільства як гарантії демократичного розвитку держави, запровадження громадського контролю за діяльністю влади, забезпечення незалежної діяльності інститутів громадянського суспільства, посилення їх впливу на прийняття суспільно важливих рішень, створення умов для забезпечення широкого представництва інтересів громадян в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, проведення регулярних консультацій із громадськістю з важливих питань життя суспільства і держави [6].

Подальше утвердження громадськості як суб'єкта конституційної правотворчості було здійснено у низці підзаконних правових актів:

1) в Актах Президента України: Указі Президента України від 25 січня 2012 року № 32/2012 «Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні» [11], Указі Президента України від 25 січня 2012 року № 32/2012 «Про Положення про Координаційну раду з питань розвитку громадянського суспільства» [12], Указі Президента України від 25 червня 2013 року № 342/2013 «Про План заходів щодо реалізації у 2013 році Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні» [13];

2) в Актах Кабінету Міністрів України: Постанові Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року № 976 «Про порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» [14], Постанові Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [15], Постанові Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» [16], Постанові Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 року № 771 «Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля» [17], Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2009 року № 448-р «Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» [9, с. 5];

3) в Наказі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 18 грудня 2003 року № 168 «Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля» [18].

Отже, поняття «громадськість» активно увійшло до офіційного простору України та доволі широко використовується в актах чинного законодавства України. Водночас, системності та єдності в розумінні цього поняття в національних нормативно-правових актах поки що не має. Вище наведені підзаконні правові акти розкривають як правило загальні положення щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, можливості громадськості брати участь в обговоренні прийняття рішень органами державної влади, порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів правових актів тощо. Зважаючи на вище викладене, при проведенні подальших наукових розвідок, вбачаємо за доцільне дослідити категорію «громадськість» та встановити її дефініцію.

Отже, здійснення впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів можливе лише за умови налагодження рівноправного діалогу між громадськістю та владою. При цьому, з одного боку, необхідно створити, а не лише задекларувати, належні конституційно-правові умови, зокрема через забезпечення принципів відкритості нормопроектної діяльності органів публічної влади, вільного доступу громадян до інформації та наявності дієвих процедур залучення. З іншого боку - вкрай необхідним є вдосконалення конституційно-правового врегулювання в частині сприяння розвитку активної та ініціативної громадськості, яка здатна репрезентувати та відстоювати свої інтереси та брати участь у прийнятті нормативно-правових актів.

влада політика громадськість лобістський

Література

1. Seckler-Hudson C. Our Constitution and Government. - Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1978. - 400 p.

2. Участь громадськості у законодавчому процесі: проблеми та шляхи підвищення ефективності / Лабораторія закон. ініціатив. - К., 2009. - 23 c.

3. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. - К.: НІСД, 2012. - 256 с.

4. Жаровська І.М. Інститут народної ініціативи - шлях формування відкритої влади / І.М. Жаровська // Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. - 2010. - № 3. - С. 23-30.

5. Форми та методи залучення громадськості: навч. посіб. / Інститут громадянського суспільства; за заг. ред. В. Артеменка. - К.: ІКЦ «Леста», 2007. - 240 с.

6. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації: Указ Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012 // Офіційний вісник Президента України. - 2012. - № 13. - Ст. 322.

7. Доповідь Комісії з питань здійснення народовладдя Конституційної Асамблеї щодо розуміння і реалізації конституційних положень «влада народу»

8. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. - К.: НІСД, 2013. - 576 с.

9. Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів»: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2009 року № 448-р // Урядовий кур'єр. - 2009. - № 84. - С. 5.

10. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики: Закон України від 1 липня 2010 року № 2411-VI // Офіційний вісник України. - 2010. - № 55. - Ст. 1840.

11. Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні: Указ Президента України від 25 січня 2012 року № 32/2012 // Офіційний вісник Президента України. - 2012. - № 4. - Ст. 114.

12. Положення про Координаційну раду з питань розвитку громадянського суспільства: затверджено Указом Президента України від 25 січня 2012 року № 32/2012 // Офіційний вісник Президента України. - 2012. - № 4. - Ст. 114.

13. Про План заходів щодо реалізації у 2013 році Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні: Указ Президента України від 25 червня 2013 року № 342/2013 // Офіційний вісник Президента України. - 2013. - № 17. - Ст. 548.

14. Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року № 976 // Офіційний вісник України. - 2008. - № 86. - Ст. 100.

15. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 // Офіційний вісник України. - 2010. - № 84. - Ст. 2945.

16. Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 41. - Ст. 1669.

17. Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля: Постанова Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 року № 771 // Офіційний вісник України. - 2011. - № 55. - Ст. 2210.

Размещено на Allbest.ru