Компетенція як основа ефективності органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОМПЕТЕНЦІЯ ЯК ОСНОВА ЕФЕКТИВНОСТІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

Людькова І.І., аспірант кафедри державно-правових дисциплін

юридичного факультету Харківського

національного університету імені В.Н. Каразіна

Анотація

У статті розглянуто проблеми визначення змісту компетенції, елементів та принципів компетенції як основи ефективності органів виконавчої влади та запропоновано шляхи їх вирішення. Зроблено висновки, що компетенцією визнається сукупність юридично встановлених повноважень (прав, обов'язків) конкретного органу публічної влади, що визначають його місце в системі органів виконавчої влади.

Ключові слова: компетенція, елементи компетенції, принципи компетенції.

Аннотация

В статье рассмотрены проблемы определения содержания компетенции, элементов и принципов компетенции как основы эффективности органов исполнительной власти и предложены пути их решения. Сделаны выводы, что компетенцией признается совокупность юридически установленных полномочий (прав, обязанностей) конкретного органа публичной власти, определяющих его место в системе органов исполнительной власти.

Ключевые слова: компетенция, элементы компетенции, принципы компетенции.

Annotation

In article problems of definition of the maintenance of competence, elements and the principles of competence as bases of efficiency of executive authorities are considered and ways their solutions are proposed. Conclusions are drawn that competence set of legally established powers (the rights, duties) concrete body of the public power, defining its place admits system of executive authorities.

Key words: competence, competence elements, principles of competence.

Виклад основного матеріалу

Основи конституційного ладу закріплюють. принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову і встановлює коло органів, що здійснюють державну владу в Україні. Відповідно до конституційного принципу поділу влади, виконавча влада є самостійною і незалежною гілкою державної влади, основне призначення якої - організація практичного виконання Конституції і законів у процесі управлінської діяльності, спрямованої на задоволення публічних (громадських) інтересів, запитів і потреб населення. Вона здійснюється шляхом реалізації державно-владних повноважень методами і засобами публічного, переважно адміністративного права. Сучасна держава має складну структуру з великою кількістю підпорядкованих суб'єктів. Так як всі три гілки влади діють самостійно і незалежно один від одного, необхідний такий порядок, який не дозволяв би жодній з них домінувати над іншими, або щоб влада зосереджувалася в руках однієї посадової особи.

Органи виконавчої влади займають особливе місце серед суб'єктів адміністративного права. Саме до цих органів вчені-адміністративісти приділяли особливу увагу у зв'язку з їх актуальністю. Теоретичні аспекти органів виконавчої влади розглядалися в працях таких учених: В.М. Гаращука, Р.А. Калюжного, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, О.В.Кузьменко, В.Л. Наумова, М.П. Орзіха, В.Ф. Опришка, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, М.М. Тищенка, О.Ф. Фрицького, О.І. Харітонової, В.М. Шаповала, Л.П. Юзькова, М.К. Якимчука та інших.

Значний внесок у дослідження управлінських відносин у сучасній системі органів виконавчої влади зробили В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, М. Бандурка, Ю.П. Битяк, Б.М. Габричидзе, П. Голосніченком, Т.Є.Кагановська, Є.Б. Куб, В.М. Марчук, Н. Р. Нижній, В. М. Селіванов, В.Ф. Сіренко, Ю.М. Старілов, Ю.А. Тихомиров, Ю.М.Тодика, В.В. Цвєтков та інші дослідники.

Ефективність реалізації державними органами (у тому числі органами виконавчої влади) їх компетенції завжди була однією з основних тем, що цікавлять адміністративно-правову науку. До ключових факторів, що визначає ефективність реалізації компетенції, відноситься те, наскільки коректно і несуперечливо компетенція розподілена між органами.

Пріоритетним напрямом завжди була проблема поняття та розподіл компетенції органів виконавчої влади, а саме дублювання функцій і повноважень органів виконавчої влади, а також організаційний поділ функцій регулювання економічної діяльності, нагляду і контролю, управління державним майном і надання державними організаціями послуг громадянам та юридичним особам та інші.

Необхідно точно і чітко осмислити, що розуміється під компетенцією, які елементи входять до її складу, який правовий механізм розподілу компетенції між всією системою органів виконавчої влади.

У вітчизняній науковій літературі існує велика кількість робіт, присвячених дослідженню компетенції, як категорії публічно-правової науки взагалі, і компетенції органів державного управління (в радянський період), та органів виконавчої влади (в даний час) зокрема.

Так, Б.М. Лазарєвим розглянуто поняття та елементи компетенції органу держави, основи розмежування компетенції між представницькими органами державної влади та органами державного управління, ряд питань розподілу компетенції між органами державного управління, порядок визначення компетенції органів державного управління. Ю.А. Тихомиров розглянув безліч питань, що стосуються компетенції: компетенція і публічна влада, суб'єкти компетенції, динаміка компетенції. В об'ємних монографіях H.A. Ігнатюка досліджується компетенція федеральних міністерств і органів виконавчої влади суб'єктів РФ. Питаннями компетенції займалися автори, предметом дослідження яких були органи державного управління в цілому.

Пильна увага приділялася також складу і співвідношенню різних елементів компетенції. Не можна не згадати, зокрема, монографію І.Л. Бачило про функції органів управління, а також роботи Д.Н. Бахраха.

Ми докладно розглядаємо це питання зважаючи на його особливу актуальність. Так як органи виконавчої влади діють на основі та на виконання закону, але часом важко визначити міру їхньої самостійності і відповідальності. Дублювання повноважень, або втручання в компетенцію інших органів, не дозволяє їм працювати ефективно. Заважають не тільки поспішність у регулюванні компетенції, а й відомий юридичний дилетантизм і невміння запобігати необдуманим та хаотичному зв'язку органів. Це в кінцевому результаті знижує ефект їх впливу на суспільні процеси.

Наука адміністративного права допомагає вирішити цю задачу. Як відомо, в юридичній літературі завжди приділялася велика увага питанню про повноваження державних органів. За минулі роки намітилися два підходи до його вирішення. Один з них трактує повноваження органів як владні - це їх неодмінний і найважливіший атрибут. Кожен орган діє від імені держави, наділений владними повноваженнями, здійснюваними на основі законів та інших правових актів, і видає обов'язкові для виконання правові акти. Владні повноваження забезпечуються різними методами, включаючи і державний примус [10]. компетенція виконавчий влада правовий

Для іншого підходу до вирішення цієї проблеми характерне те чи інше визнання повноважень органів як складового елементу їх компетенції або функцій. На думку деяких учених, компетенція органів визначається шляхом вказівки на управлінські функції (використання інформації, прогнозування, організація, регулювання, керівництво, координація, стимулювання, планування, контроль), які покладені на орган у тій чи іншій сфері суспільного життя і стосовно певних керованих об'єктів. Оскільки функції управління не є юридичними явищами, то компетенція органу означає його право і обов'язок здійснювати конкретні управлінські функції в певній сфері [8]. Тому ряд юристів радять не викладати в актах про органи їх функції як щось відмінне від їх прав та обов'язків. Рівним чином не включаються до компетенції і предмети відання, оскільки їх вважають зовнішніми керованими об'єктами.

До складу компетенції, на думку Б. М. Лазарєва та більшості інших авторів, входять обов'язки (перед державою) і право (стосовно керованих об'єктів) виконувати певні функції (регулювання, контролю та інші) [8, 3].

На початку XX ст. у працях Ф. Ф. Кошкіна та О. І. Єлістратова розуміння змісту компетенції зводилось до позбавлення предмета підвідомчості. Термін «компетенція» розумівся як позбавлення кола питання та дій, у яких ця посадова особа чи окрема установа є компетентною. Є. І. Козлова пізніше висловлювала протилежну точку зору. Зокрема, вона зазначала, що не можна включати до складу компетенції як правового інституту предмети відання, адже останні не є правовими елементами. Такої ж думки дотримувався Б.М. Лазарев, який зазначав, що вказування під час встановлення компетенції на предмети відання органу не дає підстав для висновку, що компетенція містить у собі до себе два складових елемента - предмети відання и відповідні повноваження [8]. На його думку, елементами компетенції є права та обов'язки здійснювати ті чи інші управлінські функції стосовно відповідних керованих об'єктів. К. І. Козлова розглядала предмети відання як узагальнюючу правомочність, яка виражає суть компетенції (керівництво сільським господарством, торгівлею).

Відповідно до розширеного розуміння поняття компетенції державного органу, до неї належать також і завдання, функції, форми та методи діяльності. У чинному законодавстві, яке регулює діяльність державних органів, містяться норми про «завдання» чи «основні завдання». У зв'язку з цим деякими науковцями завдання були віднесені до елементів компетенції державних органів. З цим не можна повністю погодитись, адже завдання лише обумовлюють обсяг компетенції відповідного державного органу, але не є її елементами, вони встановлюють мету, яка має бути досягнута в діяльності органу державного управління [9].

У сучасних словниках поняття компетенції також трактується неоднозначно. Зокрема, в Юридичній енциклопедії за редакцією Ю. С. Шемшученко компетенція розглядається як «сукупність встановлених в офіційній юридичній та неюридичній формі прав та обов'язків, тобто повноваження будь- якого органу або посадової особи, які визначають можливості цього органу або посадової особи ухвалювати обов'язкові до виконання вішення, організовувати та контролювати їх виконання, вживати у необхідних випадках заходи відповідальності» [11], а у Великому юридичному словнику за редакцією А. Я. Сухарєва - як «сукупність юридично встановлених повноважень, прав та обов'язків конкретного державного органу чи посадової особи, які визначають його місце в системі державних органів» [6].

Більшість науковців дійшли висновку, що компетенцією визнається сукупність юридично встановлених повноважень (прав и обов'язків) конкретного органу публічної влади, що визначають його місце в системі органів влади. Основу компетенції складають владні права - права на активні дії, які є юридично значущими для здійснення нормативно-визначених функцій. Тобто державний орган спроможній своїми односторонніми діями (актами) породжувати, змінювати або припиняти конкретні правовідносини. Беззаперечним є той факт, що компетенція державних органів має спеціальний характер та не є однаково для всіх органів державної виконавчої влади.

Також компетенція як елемент правового статусу органу виконавчої влади розглядається також у цілому ряді наукових робіт українських та зарубіжних авторів. Зокрема, Л.В. Коваль визначає орган виконавчої влади як організаційно відокремлену частину державно-управлінського апарату, що здійснює від імені та за доручення держави відповідні функції і внаслідок цього наділений відповідною компетенцією, певною організаційною структурою, територіальним масштабом діяльності [7].

Д.І. Бахрах виділяє два структурних елемента компетенції: перший елемент включає обов'язки та права, пов'язані із здійсненням влади, участю у владних відносинах, у тому числі й право видавати певні акти; другий елемент компетенції - підвідомчість, правове закріплення кола об'єктів, предметів, справ, на які розповсюджуються владні повноваження [5].

Ю.П. Битяк розглядає компетенцію як певний обсяг державної діяльності, покладеної на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності (коло питань, які вирішуються міністерством, визначається в Положенні про відповідне Міністерство; відомством - у Положенні про відповідне відомство).

Компетенція будь-якого органу виконавчої влади (як, втім, і будь-якого іншого суб'єкта управління) як досить складне організаційно-юридичне поняття включає в себе чотири обов'язкові елементи: цілі та завдання діяльності органу; функції управління які забезпечують вирішення цих завдань; повноваження або права і обов'язки органу в здійсненні закріплених за ним управлінських функцій; організаційні та правові форми і методи діяльності.

1. Цілі і завдання - область належного, яке включає в загальному плані галузь, сферу, предмет діяльності органу (управління галуззю або сферою управління, здійснення контрольно-наглядової діяльності, розгляд справ про адміністративні правопорушення і т.д.).

2. Функції - змістовна характеристика управлінських дій які може, повинен і зобов'язаний здійснювати відповідний орган для досягнення поставлених перед ним цілей і завдань, чим конкретно він повинен займатися.

3. Права та обов'язки (або повноваження, правомочності) відображають, закріплюють і показують межі участі керуючого суб'єкта в здійсненні тієї чи іншої функції управління.

4. Організаційні та правові форми і методи діяльності як елементи компетенції органу, які відображають і закріплюють право і обов'язок органу здійснювати певні управлінські дії (дозволяти, забороняти, контролювати і т.д.), приймати відповідні акти управління (постанови, розпорядження, накази, інструкції та ін.), використовувати у своїй управлінській діяльності певні методи впливу (переконання, примус, стимулювання).

Але в науковій літературі є й інша думка з приводу елементів компетенції. До власне цих елементів Ю. А. Тихомиров відносить:

а) нормативно встановлені цілі;

б) предмети відання як юридично визначені сфери та об'єкти впливу;

в) владні повноваження, як гарантована законом міра прийняття рішень і вчинення дій. Супутнім елементом є відповідальність за їх невиконання [10].

Тихомиров зазначає, що елементи компетенції включаються в себе:

1. Встановлення мети означає спосіб тривалої нормативної орієнтації суб'єктів права і стійку діяльність по досягненню цих цілей. У широкому сенсі мається на увазі публічні функції, без виконання яких суспільство і держава не можуть забезпечити свої життєдіяльність і існування.

2. Вважаємо можливим таким чином охарактеризувати типові предмети відання, як другий елемент компетенції: а) вплив на розвиток сфер державного і суспільного життя, галузей економіки, соціально-культурного будівництва, на хід суспільних процесів; б) стійкий вид діяльності; в) юридичні дії; г) матеріальні об'єкти (власність, споруди тощо); д) фінансово-грошові кошти;

е) державні та інші інститути, органи, організації;

ж) керівники та посадові особи; з) правові акти (приймаються згідно їх ієрархії) [10].

3. Третім елементом компетенції є владні повноваження.

а) керує - повне вирішення питань і виконання всіх нижченаведених повноважень;

б) керує - імперативні вказівки, розпорядження, включає частину нижченаведених повноважень;

в) вирішує - встановлює, визначає, стверджує, створює, оформляє, представляє. Членування можливо за ступенем самостійності прийняття рішень:

- незалежно(самостійно);

- за погодженням;

- спільно;

- попередньо;

- рекомендаційно;

г) бере участь - формування, розробка, узгодження, порядок використання (майна тощо), сприяння;

д) нормує - введення правил, прийняття правових актів, встановлення нормативно-технічних та інших документів. Примітно, що правові акти можуть грати трояку роль - як предмети відання, як вид повноваження і як засіб реалізації компетенції в цілому;

е) організовує - створює умови, стимулює, підтримує, виконує, здійснює, інструктує;

ж) розробляє - пропозиції, проекти, програми, прогнози, аналітичну інформацію;

з) вказує - скасування актів, призупинення дій, створення організацій, припис щодо вчинення дій;

і) координує - об'єднання планів і програм, узгодження актів, дій і позицій, цільові установки, інформаційне забезпечення;

к) контролює - перевірка, ревізії, звіти, інформації. Ці повноваження неоднаковим чином комбінуються у різних суб'єктів компетенції.

л) забороняє - скасовує, визнає недійсним, призупиняє [10].

Таким чином компетенція органів виконавчої влади у загальному вигляді, є законно встановленим обсягом публічних справ, виконуваних уповноваженим суб'єктом. Яка складається з елементів двоякого роду: а) нормативно встановлені цілі; б) предмети відання як юридично визначеної сфери та об'єкти впливу; в) владні повноваження, як гарантована законом міра прийняття рішень і вчинення дій. І окремо стоїть елемент - відповідальність за невиконання або за неякісне виконання покладених на органи виконавчої влади повноважень. Необхідно, щоб компетенція була розподілена коректно і несуперечливо, це дозволить органом виконавчої влади якісно виконувати покладені на них повноважень передбачених Конституцією та Законами.

Література

1. Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. К.: Ін Юре, 1997. 48 с.

2. Административное право Украины / Под ред. проф. Ю.П. Битяка. Харьков: Право, 2003. 528 с.

3. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: учебник / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М.: Зерцало, 1997. 132 с.

4. Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2007. 816 с.

5. Бахрах Д.И. Административное право России. Учебник для вузов. М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М., 2000. 640 с.

6. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. 293 с.

7. Коваль Л.В.: Курс лекций. Для студентів юридичних вузів та факультетів. К.: Вентурі,1996. 208 с.

8. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972.

9. Місцеві державні адміністрації України: становлення, розвиток та функціонування: монографія / М. М. Добкін. X.: Вилога миля, 2012. 567 с.

10. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. 652 с.

11. Юридическая энциклопедия: в 6 т. / ред. кол. Ю. С. Шемшученко и др. К.: Укр. энциклопедия, 2001. 196 с.

Размещено на Allbest.ru