Концепція інституційного балансу в практиці Європейського Суду

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 341.645(4)

КОНЦЕПЦІЯ ІНСТИТУЦІЙНОГО БАЛАНСУ В ПРАКТИЦІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СУДУ

Москаленко О.М.,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри міжнародного права Харківського національного університету імені В.Н. Каразіна

Анотація

європейський суд політичний правовий

Стаття присвячена вивченню концепції інституційного балансу - оригінальної політико-правової теорії, яка асоціюється із розвитком інституційної системи Європейського Союзу. У статті пропонується аналіз практики тлумачення та використання цієї концепції головним судовим органом ЄС - Європейським Судом. Основним висновком запропонованого аналізу є теза про те, що Суд ЄС розглядає вказану концепцію як систематизований набір процесуальних правил, яких інституції ЄС зобов'язані дотримуватись у процесі формування «вторинного законодавства».

Ключові слова: Європейський Союз, інституційний баланс, «вторинне законодавство», прецедент, Суд ЄС, Європейський Парламент.

Аннотация

Статья посвящена изучению концепции институционального баланса - оригинальной политико-правовой теории, которая ассоциируется с развитием институциональной системы Европейского Союза. В статье предлагается анализ практики толкования и использования этой концепции главным судебным органом ЕС - Европейским Судом. Основным выводом предложенного анализа является тезис о том, что Суд ЕС рассматривает указанную концепцию в качестве систематизированного набора процессуальных правил, которых институции ЕС должны придерживаться в процессе формирования «вторичного законодательства».

Ключевые слова: Европейский Союз, институциональный баланс, «вторичное законодательство», прецедент, Суд ЕС, Европейский Парламент.

Annotation

The article is dedicated to the study of the concept of institutional balance - an original political and legal theory, which is associated with the development of the institutional system of the European Union. The article provides the analysis of the practice of interpretation and use of the concept by the main judiciary EU body - the European Court of Justice. The major conclusion of the offered analysis is the thesis that the ECJ treats the mentioned concept as a systemized set of the procedural rules, which are to be complied with by the EU institutions in the process of the formation of the «secondary legislation».

Key words: European Union, institutional balance, «secondary legislation», precedent, European Court of Justice, European Parliament.

Лісабонській договір «позначає новий етап, процесу створення «дедалі міцнішого союзу народів Європи»1. Зміни, які він вносить, стосуються не лише реформування секторальних політик та формування нових напрямів інтеграції, але й стосуються основ інституційної системи Європейського Союзу. Зокрема, йдеться про значне посилення ролі Європейського Парламенту, розширення кола інституцій, які беруть участь у політичних и законодавчих процесах, та створення низки нових інституцій та посад. Розвиток пост-лісабонської інституційної структури актуалізує проблему основних принципів та концепцій, які є наріжним каменем системи діяльності інституцій Європейського Союзу та розподілу влади між ними.

Безумовно, у цьому контексті концепція інституційного балансу посідає одне із центральних місць [1].

Проте конкретний зміст та основні функції цієї концепції залишаються не до кінця зрозумілими [6]. Академічна література пропонує різні варіанти розуміння того, що ж по суті являє собою концепція інституційного балансу від доволі спрощеного визначення: «хто (яка інституція) та як (відповідно до якої процедури)» [14, c. 205] до «евфімізму, що маскує перманенті суперечності між наднаціональною та міжурядовою складовими» [2, c. 21]. Серед інших спроб дати визначення цього феномену слід відзначити такі, як «система розподілу повноважень між інституціями в межах наднаціональної чи міжнародної організації та відносин між цими інституціями» [11] або «визнаний термін для визначення системи розподілу владних повноважень між різними органами, створеними в межах Співтовариства» [2, с. 58].

Настільки широке поле застосування зазначеної концепції вказує на неоднозначність, складність як самої концепції, так і можливостей її застосування. Дійсно, концепція інституційного балансу має два основних варіанти застосування, при цьому у кожному випадку її застосування має різну теоретичну і нормативну основу. Загальною тенденцією є визнання цієї концепції окремо у якості як політичного, так і правового принципу [9, с. 44-47; 4]. Із термінологічної точки зору ця відмінність оформлена використанням прикметників «традиційна» та «нова» [12].

Теоретичною основою такого поділу є різниця в акценті, який робиться в межах кожного із напрямів. У політичному сенсі концепція є теоретичною основою розподілу владних повноважень між інституціями й органами Європейського Союзу. У правовому сенсі концепція зосереджена на проблемах регулювання процедури реалізації владних повноважень, здебільшого в процесі формування «вторинного» законодавства.

Метою цієї статті є системне дослідження практики Європейського Суду щодо розуміння та використання концепції інституційного балансу як правового принципу. У статті аналізується низка відповідних судових рішень, які відображають різноманітні аспекти тлумачення та практичного застосування судом зазначеної теоретичної моделі.

Термін «інституційний баланс» був запроваджений саме Судом у справі Meroni2, яка разом із справою Koster3 складає групу так званих «ранніх справ». В обох цих справах Суд мав визначити межі повноважень інституцій ЄС в межах порівняльного аналізу з повноваженнями додаткових органів, які були створені цими інституціями. Головним питанням у цих справах було з'ясування того, чи вийшли інституції за межі своїх повноважень, означених у засновницьких договорах, шляхом покладання надлишкових повноважень на створені ними ж додаткові органи.

У справі Meroni Суд прийшов до висновку, що засновницький договір був порушений, оскільки «брюссельські агенції»4 отримали повноваження, які «виходили за межі повноважень Вищого Органу»5, тобто інституції, яка їх створила. У справі Koster Суд не знайшов порушень та обґрунтував своє рішення посиланням на той факт, що Управляючий Комітет (Management Committee) не мав повноважень ухвалювати рішення. Отже, “без порушення структури Співтовариства та інституційного балансу система роботи Керівного Комітету надавала можливість Раді делегувати Комісії повноваження, необхідні для ухвалення відповідних рішень»6.

Рішення у справі Meroni доволі часто використовують для того, щоб пов'язати концепцію інституційного балансу із принципом розподілу влади [7, с. 384]. Але такий зв'язок не є виправданим, оскільки відображає лише зовнішню функціональну схожість цих теоретичних моделей. А. Фритше набагато краще прокоментував суть зазначених рішень у контексті концепції інституційного балансу: «Інституційний баланс порушується, коли рішення по суті ухвалюється не тим органом, який мав би це робити відповідно до засновницьких Договорів» [5, с. 382]. Наведена цитата якнайкраще відображає суть обох зазначених справ, у яких і було започатковано створення формули, остаточно озвученої судом у справі «Франція, Італія та Велика Британія проти Комісії»7:

«Комісія має право брати участь у виконанні покладених на неї завдань на тій же саме підставі, як і інші інституції, які повинні діяти в межах повноважень, покладених на них відповідно до засновницьких договорів»8. (Виділено - О.М.)

Деякі фахівці визначали, що в рішенні у справі «Франція, Італія та Велика Британія проти Комісії» Суд поставив під сумнів класичну теорію поділу влади [15]. Проте такі висновки є доволі суперечливими, оскільки концепція Монтеск'є взагалі не розглядалася в межах зазначеної справи.

Після реформ інституційної системи, запроваджених Єдиним Європейським Актом (1986) та Маастрихтським Договором (1992), які значно розширили законодавчі повноваження Європейського Парламенту, проблематика, пов'язана із застосуванням концепції інституційного балансу поступово зсунулась у сферу взаємодії Європейських інституцій у межах законодавчого процесу.

Справа Isoglucose9 мала важливі наслідки як для розвитку законодавчих повноважень Європейського Парламенту, так і для визнання його особливого статусу. У цій справі Суд підкреслив значення законодавчих повноважень Парламенту як «необхідного фактору інституційного балансу, передбаченого установчими договорами»10. Проте подальший розвиток процесуальних прав Європарламенту зіштовхнувся з небажанням інших інституцій визнавати його право щодо подання позовів про анулювання законодавчих актів, прийнятих із порушенням прав Парламенту. Проблематика визнання цього права залишалась у порядку денному Суду впродовж майже цілого десятиріччя.

Дискусія розпочалась у справі Les Verts11, у межах якої Суд розширив права «привілейованого позивача» на політичну партію, але відмовив у цьому ж праві Європейському Парламенту, який вимагав процесуальної рівності із посиланням на «інституційний баланс» як окрему теоретичну концепцію, згідно з якою, на думку представників Парламенту, йому гарантувалася процесуальна рівність з іншими законодавчими інституціями ЄС12. Але Суд не прийняв такої аргументації, натомість обґрунтував своє рішення посиланням на принцип верховенства права та букву засновницьких договорів13. Подібної ж самої позиції Суд дотримувався і в низці подальших справ. Зокрема у справі Comitology14 Суд мав справу із закликами Європейського Парламенту до рівності та балансу між інституціями, уже із посиланням на прецедентне рішення у справі Les Verts15. Але Суд залишився непохитним у переконанні щодо пріоритету букви установчих Договорів і демонстративно двічі у цій справі відмовив Парламенту16.

Проте спроби Парламенту отримати право подавати позови про анулювання законодавчих актів на цьому не завершились. Їх продовження мало місце у відомій справі Chernobyl17. Підтримуючи позицію Парламенту щодо того, що «чинний правовий вакуум Суд має заповнити шляхом визнання права Парламенту на подання позовів про анулювання законодавчих актів, але лише в разі порушення прав Парламенту»18. Суд врешті-решт таки погодився визнати за Парламентом це право19. Але наразі Суд мав проблему щодо обґрунтування зміни своєї точки зору після занадто демонстративної відмови у справі Comitology20. Саме концепція інституційного балансу у якості теоретичної моделі й стала тим аргументом, який Суд вирішив використати як основу для обґрунтування рішення21.

Проте така позиція Суду мала неоднозначні оцінки. Зокрема М. Лассер вказував, що «як може так бути, що надаючи нового и такого важливого права, Суд посилається лише на «дотримання та забезпечення інституційного балансу, встановленого договорами?» [8, с. 236]. Коментуючи рішення Суду у цій справі, К. Ленартс і А. Верховен відзначають, що питанням залишається, наскільки далеко може піти Суд, оскільки він також зв'язаний принципом інституційного балансу [9, с. 45].

Незважаючи на вказану критику, Суд доволі активно продовжив використовувати посилання на концепцію інституційного балансу в кількох подальших справах. При цьому він використовував загальну теоретичну модель як нормативну основу для винесення рішень. Зокрема в рішенні у справі Wybot22 зазначалось: «Відповідно до існуючого балансу повноважень, встановлених договорами, практика роботи Європейського Парламенту не повинна перешкоджати іншим інституціям у процесі реалізації ними повноважень, які покладені на них відповідно до договорів»23. У низці інших справ Суд із посилання на статтю 7(1) Договору про Європейське Співтовариство наполегливо повторював загальну формулу концепції інституційного балансу: «Інституції Співтовариства мають діяти виключно в межах повноважень, покладених на них відповідно із договору» .

Серед окремих аспектів практичного застосування концепції інституційного балансу варто відзначити такі питання, як вибір правової основи для прийняття «вторинного» законодавства та вибір відповідної правової процедуру. Перший аспект був у фокусі у справі Комісія проти Ради25. У рішенні в справі Суд підкреслив, що «вибір правової основи для законодавчих актів не повинен базуватися на переконанні інституцій щодо мети такого акту, а повинен ґрунтуватися на об'єктивних факторах, які можуть оцінюватися в межах юридичних процедур»26. Серед таких об'єктивних факторів у справі Європейський Парламент проти Ради27 були визначені «мета та зміст відповідного акту»28. Проблематика вибору правової процедури була розглянута Судом у справі «Велика Британія проти Ради»29. У цій справі Суд не задовільнився посиланням позивача на попередню практику та підкреслив, що «практика діяльності Ради не може відхилятися від правил, викладених у Договорі. Більше того, подібна практика не може створювати обов'язкового прецеденту для інституцій Співтовариства щодо використання тієї чи іншої правової процедури»30. Цей аспект мав подальшу розробку у справі «Європейський Парламент проти Ради»31 хоча і трохи з іншого боку, оскільки предметом суперечки стало посилання Ради на власну Директиву 2005/8532, як правову основу для ухвалення законодавчого акту, що давало Раді право одноосібно визначати певний перелік країн. Зі свого боку Європейський Парламент вказував, що такий підхід порушує його права на участь в ухваленні законодавчого акту в межах процедури спільного прийняття рішень, прямо передбаченого Договором33. Визнавши порушення права з боку Ради, Суд підкреслив, що «право Співтовариства не допускає можливості довільного вибору процедури реалізації повноважень. Інституції повинні діяти лише в межах повноважень, які покладені на них Договором, що також передбачає процедури для ухвалення законодавчих актів» .

Принагодно згадаймо «ранні справи» Meroni та Koster, оскільки йшлося про непряме порушення «первинного права» лише з тією різницею, що в «ранніх справах» аналізувалась можливість порушення права шляхом незаконного уповноваження додаткових органів, а у справі «Європейський Парламент проти Ради»35. Рада уповноважила сама себе.

Аналізуючи практику тлумачення і застосування Судом концепції інституційного балансу у якості правового принципу, зазначимо, що, на відміну від практики політичного застосування цієї концепції, вона виглядає доволі вузькою теоретичною моделлю, яка здебільшого стосується процесуальних аспектів формування «вторинного законодавства» ЄС. З іншого боку, такий стан речей є логічним у силу природних розбіжностей між політикою та правом. Як справедливо відзначає Н. МакКормік, «політика загалом має справу із владою, водночас право здебільшого концентрується на забезпеченні нормативного порядку» [10, с. 95].

Привертає увагу наявність у літературі різних підходів щодо окремих елементів концепції інституційного балансу як правового принципу. Зокрема, К. Ленарт та А Верховен вказують три головних складові цієї концепції.

Кожна інституція має право на достатній рівень незалежності при реалізації своїх повноважень.

Інституції не мають право безумовно передавати свої права іншим інституціям та органам.

У процесі реалізації своїх повноважень інституції не мають права порушувати права та прерогативи інших інституцій [9, с. 45].

С. Смисманс пише про таки елементи, як нормативна основа концепції у вигляді установчих Договорів, поширення її дії на усі п'ять головних інституцій ЄС, та наявність відповідної представницької основи, що, на його думку, й обумовлює чинну систему розподілу повноважень [12, с. 90].

Із посиланням на справу «Vreugdenhil BV проти Комісії»36 Ж-П Жаке пов'язує концепцію інституційного балансу із принципом верховенства права [7, с. 386], як і деякі інші дослідники [3, с. 320].

Без будь-яких упереджень до вказаних точок зору, варто зазначити, що аналіз практики Суду ЄС свідчить, що концепція інституційного балансу як правового принципу сфокусована навколо процесу формування «вторинного законодавства» ЄС. Відповідно вона застосовується в основному до трьох головних законодавчих органів ЄС: Ради, Комісії та Парламенту. Однак концепція інституційного балансу може застосовуватись і відносно інших органів, які після набуття чинності Лісабонського договору отримали право брати участь у формуванні «вторинного законодавства» в межах спеціальних законодавчих процедур, оскільки концепція пов'язана саме із законодавчим процесом, а не з конкретними інституціями. Зазначена вище ідея С. Смисманса щодо поширення концепції всі головні інституції ЄС суперечить чітко вираженому фокусу концепції на законодавчому процесі Оскільки Суд Аудиторів немає відношення до законодавчого процесу, то, відповідно, не має підстав розглядати його діяльність у контексті зазначеної концепції [5, с. 389]. Окремо зауважимо на ролі Суду ЄС, який не має прямого відношення до формування «вторинних актів». Відповідно, він не має безпосередньо будь-яких прав чи обов'язків у межах досліджуваної концепції, а скоріше виступає як арбітр між інституціями або ж «охоронець інституційного балансу» [2, с.60]. Отже, навряд чи його можна розглядати як «суддю у власній справі» [13, с. 164].

Особливо варто підкреслити, що в практиці діяльності Суду ЄС концепція інституційного балансу використовується як систематизований набір процесуальних правил, яких інституції повинні дотримуватися в процесі ухвалення «вторинного законодавства». На нашу думку, цей набір містить такі правила:

інституції повинні реалізовувати свої права в межах повноважень, встановлених для них установчими договорами;

у межах законодавчого процесу інституції зобов'язані поважати права і прерогативи інших інституцій. У цьому контексті таке положення означає дотримання юридичної процедури, яка встановлена Установчими Договорами, оскільки порушення встановлених правил процедури є безумовною підставою для скасування ухваленого законодавчого акту;

інституції мають право захищати свої законодавчі повноваження в Суді ЄС, навіть у тих випадках, коли установчі Договори прямо не вказують на наявність цього права;

вибір правової основи для ухвалення законодавчого акту та відповідної законодавчої процедури має визначатись об'єктивними факторами відповідно до правил, встановлених установчими договорами;

усі законодавчі акти, ухвалені інституціями ЄС, можуть бути предметом юридичної перевірки з боку Суду ЄС.

Підбиваючи підсумок здійсненого аналізу, можна зробити такі висновки. Концепція інституційного балансу являє собою оригінальну політико-правову теорію, яка асоціюється з формуванням та розвитком інституційної системи Європейського Союзу. Проте практичне застосування зазначеної концепції, як політичного і правового принципів, має суттєві відмінності. Аналіз судової практики приводить до висновку, що Суд ЄС тлумачить та використовує вказану концепцію як систематизований набір процесуальних правил, яких інституції Європейського Союзу повинні дотримуватись у процесі формування «вторинного законодавства». При цьому особливо підкреслюється роль установчих договорів, як нормативної основи для взаємодії інституцій ЄС, а також можливість судової перевірки законодавчого процесу.

Література

1. Christiansen Th. The European Union after the Lisbon Treaty: An Elusive «Institutional Balance?» / Th. Christiansen // EU Law After Lisbon / Ed. Biondi A., Eeckhout P., Ripley S. - Oxford: Oxford University Press, 2011. - P. 228247.

2. Craig P. The Evolution of EU Law / P. Craig, G. de Burca. - Oxford: OUP, 1999. - 944 p.

3. Conway G. Recovering a Separation of Powers in the European Union / G. Conway //European Law Journal. - Vol. 17, Issue 3. - May, 2011. - P. 304-322.

4. Curtin D. Executive Power in the European Union. Law, Practice, and the Living Constitution / D. Curtin. - Oxford: OUP, 2009. - 374 p.

5. Fritsche A. Discretion, Scope of Judicial Review and Institutional Balance in European Law / A. Fritsche // Common Market Law Review, 2010. - P 361-403.

6. Guillermin G. Le Principe de L'equilibre dans la Jurisprudence de CJCE / G. Guillermin. - J.D.I., 1992. - P. 319346.

7. Jacque J. P. The Principle of Institutional Balance / J. P. Jacque // Common Market Law Review, 2004. - P. 383391.

8. Lasser M. Judicial Deliberations: A Comparative Analysis of Judicial Transparency and Legitimacy / M. Lasser. - Oxford: OUP, 2004. - 262 p.

9. Lenaerts K. Institutional Balance as a Guarantee for Democracy in EU Governance / K. Lenaerts, A. Verhoeven // Good Governance in Europe's Integrated Market. - Vol. 11., Book 2. - Oxford: OUP, 2002. - P. 35-89.

10. McCormick N. Sovereignty, Democracy and Subsidiarity / McCormick // Democracy and Constitutional Culture in the Union of Europe. - London: Lothian Foundation Press, 1995. - 222 p.

11. Schieder P. Report of Committee on Rules of Procedures and Immunities of Parliamentary Assembly (Assemblee parlementaire) / P. Schieder // The Institutional Balance at the Council of Europe. Doc. 11017 of 18 September 2006.

12. Smismans S. Institutional Balance as Interest Representation. Some Reflections on Lenaerts and Verhoeven / S. Smismans // Good Governance in Europe Integrated Market. - Vol.11. - Oxford: OUP, 2002. - P. 89-109.

13. Steindorff D. Die Nichtigkeitsklage im Recht der Europaischen Gemeinschaft fur Kohle und Stahl / D. Steindorff. - Frankfurt am Main, Klostermann, 1952. - 426 p.

14. Verhoeven A. The European Union in Search of a Democratic and Constitutional Theory /A. Verhoeven. - Kluwer Law International, 2002. - 428 p.

15. Мишальченко Ю. Институциональный баланс в EBponefcKOM CoKee: анализ правовых подходов / Ю. Мишальченко, Н. Гудалов // ЕврАзЮж. - № 9 (40). - 2011. - С. 35-40.

Примітки

16. Стаття 1 Договору про функціонування Європейського Союзу. Справа 9/56, Meroni v. High Authority, [1957,1958].

17. Справа 25/70 - Einfuhr - und Vorratsstelle fur und Getreide Futtermittel v. Koster, [1970] ECR 1161.

18. Joint Bureau of Ferrous Scrap Consumers and Imported Ferrous Scrap Equalization Fund. Справа 9/56, Meroni & Co., Industrie Metallurgiche SpA. v. High Authority, [1958] ECR 133, 152. Параграф 9 Справа 25/70 - Einfuhr - und Vorratsstelle fur und Getreide Futtermittel v. Koster, [1970] ECR 1161.

19. Справа 188/80, 189/80, 190/80 France, Italy and United Kingdom v/ Commission. ECR 1982. Параграф 6 ibid.

20. Справа 138/79, Roquette Freres v. Council, [1980] ECR, та Справа 139/79, Mai'zena v. Council, [1980] ECR.

21. Параграф 33 Справа 138/79, Roquette Freres v. Council, [1980] EcR та параграф. 34 Справа 139/79, Mai'zena v. Council, [1980] ECR.

22. Справа 294/83 Parti ecologiste «Les Verts» v European Parliament ECR 1986. Параграф 22, отрава 294/83 Parti ecologiste “Les Verts” v European Parliament ECR 1986. Параграф 23 ibid.

23. Справа 302/87, Parliament v. Council [1988] ECR 5615. Параграф 19 ibid. Параграфы 21 та 28 ibid.

24. Справа 70/88, European Parliament v. Council, [1990] ECR I-2041. Параграф 8 ibid. Параграф 27 ibid.

25. Справа 302/87, Parliament v. Council [1988] ECR 5615. Параграфs 21, 22, отрава 70/88, European Parliament v. Council, [1990] ECR I-2041.

26. Справа 149/85, Wybot v. Faure [1986] ECR 2391. Параграф 23 ibid. Параграф 39, отрава C-93/00 Parliament v Council [2001] ECR I-10119, параграф 57, отраваС-110/03 Belgium v Commission [2005] ECR I-2801, параграф 49, справа 403/05 European Parliament v Commission [2007] ECR I-9045.

27. Справа 45/86 Commission v Council ECR 1987. Параграфы 11, 12, справа 45/86 Commission v Council ECR 1987.

28. Справа C-22/96 European Parliament v Council [1998] I-3231. Параграф 23 ibid.

29. Справа 68/86 [1988] ECR 855. Параграф 24, справа 68/86 [1988] ECR 855.

30. Справа C-133/06 European Parliament v Council [2008] ECR I-3189.

31. Директива Ради 2005/85/EC від 01.12. 2005.

32. Посилання на статті 63 та 67 Договору про ЄС. Параграф 28, справа C-133/06 European Parliament v Council [2008] ECR I-3189.

33. Справа C-133/06 European Parliament v Council [2008] ECR I-3189.

34. Справа C-282/90 Vreugdenhil BV v Commission [1992] ECR. I-1937.

Размещено на Allbest.ru