Взаимоотношения Президента и Конгресса США

Размещено на http://www.allbest.ru/

Взаимоотношения Президента и Конгресса США

ВВЕДЕНИЕ

В конституционном праве традиционно выделяют две формы правления: монархию и республику. При этом под республикой понимается форма правления в которой главой государства является президент, а законодательные полномочия принадлежат представительному органу, который обычно носит название парламента. Возможны различные варианты соотношения функций президента и парламента. В одних странах президент обладает значительными полномочиями в сфере исполнительной власти, многими полномочиями в законодательной и судебной сфере, - в других выполняет, в основном, представительские функции. Соотношение полномочий исполнительной и законодательной властей является одной из основополагающих характеристик любого политического режима.

И исполнительная власть, и законодательная наделены определенными полномочиями по контролю друг над другом. При президентской системе в ее демократическом варианте глава государства и правительства непосредственно вовлечен в целый комплекс взаимоотношений с высшим законодательным органом.

США являются ведущей державой современности, обладающей ресурсами для осуществления своей внешней политики по всему миру. Отношения президента и конгресса США - важнейший и постоянный компонент выработки и реализации внешнеполитического курса этого государства. Сегодня США демонстрируют стремление оказывать силовое воздействие по всему миру на страны, не желающие мириться с американской гегемонией. В центре внимания данной работы - федеральная власть, а именно Президент и Конгресс, поскольку именно их взаимодействие можно назвать двигателем американского политического процесса и механизмом развития политической системы в целом.

Ответ на вопрос, почему система развивается именно так, а не иначе, и что происходит во внутриполитической жизни США сегодня, может дать именно анализ взаимоотношений центральных институтов власти. Понимание механизма взаимодействия Президента и Конгресса США, его основных характеристик поможет нам понять и американский политический процесс, и политическую систему в целом.

ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИЯ США

1.1 Принятие конституции США

На первом этапе американской государственности не только законодательная, но и исполнительная власть были сосредоточены в одном представительном органе - Конституционном Конгрессе. Единолично главы государства в ту пору не существовало, а Конгресс выбирал из числа своих членов президента, функции которого ограничивались лишь председательствованием на заседаниях. Лишь в 1787 г. в Филадельфии для принятия федеральной Конституции США был сделан исторический выбор в пользу президентской республики. Принятие конституции США было обусловлено реальными экономическими, политическими, социальными и идеологическими обстоятельствами.

Наряду с разделением властей ключевыми, концептуальными идеями Конституции явились федерализм и судебный контроль, включивший вскоре и проверку конституционности правовых актов. Как утверждают американские исследователи, перечисленные принципы представлялись «отцам-основателям» настолько самоочевидными и бесспорными, что они не получили прямого словесного закрепления в тексте Конституции, пронизывая, однако, все ее содержание ².

Конституция США была принята 17 сентября 1787 г. в Филадельфии Конституционным конвентом, в работе которого приняли участие 55 делегатов, представлявших 12 штатов, поскольку Род-Айленд отказался участвовать в его работе. Конституция вступила в силу 4 марта 1789 г. после ратификации ее необходимым большинством штатов.

Глава федеральной исполнительной власти в стране стал именоваться, согласно Конституции Президентом Соединенных Штатов Америки.

1.2 Общая характеристика конституции США 1787 года

Американская конституция в том виде, в каком она была одобрена конвентом и затем ратифицирована, представляет собой краткий документ. Конституция США состоит из Преамбулы и семи статей.

В Преамбуле говорится, что целью принятия американским народом Конституции выступает задача «образовать более совершенный союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию», а также закрепить блага свободы как за народом, так и за его потомством. Статьи Конституции, большинство из которых делятся на разделы, обозначаются римскими цифрами. Статья I регулирует статус парламента США - Конгресса. Статья II определяет правовое положение президента США. Статья III посвящена федеральной судебной власти. Статья IV регламентирует некоторые вопросы федерализма. Статья V устанавливает процедуру внесения поправок в Конституцию. Статьи VI и VII содержат преимущественно переходные и заключительные положения Конституции.

Учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти - Конгресса, Президента и Верховного суда свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии стал именоваться системой сдержек и противовесов.

Принцип разделения властей считается одной из основных характеристик американской политической системы.

1.3 Система сдержек и противовесов как система организации верховной государственной власти

Система сдержек и противовесов, положенная в основу организации функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах.

Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники своего формирования. Носитель законодательной власти - Конгресс состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом, иными словами, избирательным корпусом, Сенат - легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти - Президент избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые, в свою очередь, избираются народом. Что касается носителя судебной власти- Верховного суда, то он формируется совместно Президентом и Сенатом.

Во-вторых, все органы государственной власти согласно Конституции имеют различные сроки полномочий. Палата представителей избирается на два года.

У Сената нет установленного срока полномочий, так как его состав обновляется каждые два года на одну треть путем перевыборов. Президент избирается сроком на четыре года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно.

Установление Конституцией различных источников формирования и сроков полномочий для носителей законодательной, исполнительной и судебной властей должно было, по мысли учредителей Основного закона, привести к двум важным результатам: обеспечить соответствующие ветви власти определенной самостоятельностью по отношению друг к другу и предупредить одновременное обновление их состава, т.е. добиться устойчивости и преемственности в верхнем эшелоне американской федеральной государственной машины.

В-третьих, авторы системы сдержек и противовесов ставили своей целью создать такой механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой. В соответствии с этой идеей Конгресс получил право отклонять законопредложения Президента (включая финансовые), которые он может вносить через свою креатуру в палатах. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предложенную Президентом для занятия какой-либо высшей федеральной должности, поскольку в силу процедуры получения «совета и согласия» необходимо квалифицированное большинство в две трети голосов верхней палаты. Конгресс, наконец, может привлечь Президента к ответственности в порядке импичмента и отстранить его от должности до истечения срока его полномочий.

Важнейшим конституционным средством воздействия Президента на Конгресс является отлагательное вето. Если Президент мотивированным посланием отказывает в утверждении законопроекта или резолюции, одобренных обеими палатами Конгресса, то возражение главы государства может быть преодолено только в том случае, если соответствующие билли или резолюции будут повторно одобрены квалифицированным большинством обеих палат (для утверждения биллей и резолюций в обычном порядке требуется простое большинство обеих палат).

Носитель судебной власти - Верховный суд формируется совместно Президентом и Конгрессом. Члены Верховного суда назначаются Президентом «по совету и с согласия Сената», т.е. с одобрения двух третей присутствующих сенаторов при наличии кворума. Формально Верховный суд учреждается как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел, перечень которых содержался в ст. III Конституции. Фактически Конституция содержала условия для наделения Верховного суда правом конституционного надзора, что позволяло ему ограничивать законодательную деятельность Конгресса и нормоустанавливающую деятельность Президента. Досрочное отстранение судей Верховного суда от должности могло быть осуществлено только в соответствии с процедурой импичмента.

Следует принять во внимание то обстоятельство, что в системе сдержек и противовесов наиболее мощные средства противодействия были нацелены на законодательную ветвь власти. Это нашло свое выражение не только в том антиконгрессистском инструментарии, который Конституция предоставила в распоряжение Президента и Верховного суда. В самом Конгрессе верхняя палата, назначаемый легислатурами штатов Сенат, была уравнена в правах с выборной Палатой представителей, чтобы сдержать в случае необходимости ее радикальные поползновения. Подобные предосторожности, как уже было сказано, объяснялись страхом учредителей Конституции перед возможностью установления тиранической диктатуры народного собрания.

Созданная Конституцией 1787 г. государственная система представляла собой результат порой противоречивых политических и экономических тенденций, практического опыта и теорий.

Именно здесь Конституция приобрела совершенную юридическую форму, которая по сей день используется большинством стран мира.

1.4 Изменение конституции

Конституция США в ст. V предусматривает весьма сложную процедуру внесения поправок, являясь одной из самых жестких в мире. Поправки к ней могут быть приняты 2/3 членов обеих палат высшего законодательного органа - конгресса, либо специальным конвентом, созванным по инициативе 2/3 штатов (случаев такого созыва не было). Они подлежат ратификации (утверждению) законодательными собраниями 3/4 штатов либо 3/4 конвента штатов, созванных по решению федерального конгресса. Сверхжесткий порядок изменения Конституции США 1787 г., установленный для придания ей стабильности, в сочетании с проведением политики воспитания у населения уважения к своему высшему закону, несомненно, достиг своей цели. Более чем за 200-летнюю историю США в Конгресс было внесено около 5 тыс. поправок к Конституции. Из них палатами одобрены 33, а были ратифицированы, как известно, 27, из которых 26 действуют. Как видно, наиболее сильной «фильтрации» проекты поправок подвергаются Конгрессом. Однако и ратификация штатами представляет собой весьма серьезный барьер на пути внесения поправок. Истории развития американской Конституции известны примеры, когда ратификация поправки затягивалась на десятилетия и даже века. Своеобразный рекорд здесь принадлежит XXVII поправке, запрещающей парламентариям увеличивать собственное жалованье: соответствующий закон может вступить в силу только после очередных выборов нижней палаты. Поправка была принята Конгрессом по предложению Дж. Мэдисона в 1789 г., а ратифицирована необходимым числом штатов и вступила в силу лишь 7 мая 1992 г. Таким образом, процесс ратификации занял 203 года. Чтобы исключить подобную практику, Конгресс с 1917 г. стал обычно устанавливать сроки для ратификации. Если требуемое число штатов за отведенное время не одобрит поправку, она считается отклоненной ими. Так произошло, например, с принятыми Конгрессом в 1972 и 1978 гг. соответственно поправками о равноправии мужчин и женщин и о придании федеральному округу Колумбия статуса штата.

Некоторые действующие поправки были ратифицированы рядом штатов гораздо позже того момента, когда они вступили в силу. Так, штаты Массачусетс, Джорджия и Коннектикут ратифицировали Билль о правах лишь к 150-й годовщине его одобрения Конгрессом - в 1939 г.

Почтенный возраст американской Конституции, ее лаконичность и формальная неподатливость изменениям обусловили отсутствие в ней многих институтов, ставших в настоящее время традиционными в общемировой практике конституционализма. Это основы правового статуса политических партий; характеристика государства как правового, светского, демократического, социального; многие права социального характера и т. д. Перечисленные пробелы восполняются актами Конгресса и Президента, конституционными обычаями, судебными прецедентами, огромное множество которых породило в американской доктрине понятие «живой конституции», соответствующей жизненным реальностям современного мира. Особенно важной является деятельность судов, прежде всего Верховного суда США, по осуществлению конституционного контроля и толкованию Конституции, в процессе которой ее положения подвергаются гибкой интерпретации сообразно потребностям общественного развития. В результате, как отмечают многие американские исследователи, буквальное толкование Конституции давно утратило смысл, оно попросту невозможно без учета судебных решений по конституционным вопросам. Не имея права ни принимать, ни отменять законы, а тем более конституционные нормы, именно суды тем не менее играют решающую роль в определении содержания действующей Конституции.

Известный французский правовед Рене Давид отмечал, что без учета судебного толкования, путем лишь одного ознакомления с текстом невозможно понять ни одного положения Конституции, в частности, решить вопрос о том, соответствует ли ей тот или иной закон ³.

Принятие союзной Конституции в 1787 г. явилось крупным шагом в содержательном развитии конституционализма. Впервые были теоретически разработаны и законодательно оформлены такие важнейшие институты конституционного права, как президентство и президентская республика, федерализм, система сдержек и противовесов, получившие впоследствии признание и широкое распространение в мире. Таким образом, США можно по праву считать второй родиной реального конституционализма ⁴.

Значение Конституции США неоднозначно для различных периодов в истории этой страны. В первое время она носила исторически прогрессивный характер, поскольку способствовала развитию новых производственных отношений. Ее влияние на конституционный опыт других стран, особенно на Основные законы латиноамериканских государств (структура органов государственной власти, распределение между ними компетенции, элементы федерализма, схожая компетенция Верховного суда), несомненно. Что касается самой Конституции США, то она в настоящее время выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий Основным законам стран Западной Европы и других регионов современного мира.

ГЛАВА 2. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА США. ПОЛНОМОЧИЯ КОНРЕССА США ПО КОНСТИТУЦИИ 1787 ГОДА

2.1 Глава США - Президент. Способы избрания Президента. Требования, предъявляемые к кандидату на должность Президента

Главой исполнительной власти в США является Президент. Его статус определен в Статье II Конституции США 1787 г.

Президент в США - единственное должностное лицо федерального правительства, которое выбирается всеми избирателями. Это обстоятельство делает его положение не только престижным, но и относительно независимым. Президент США олицетворяет единство государства, является гарантом Конституции, символом нации и правопорядка, главным представителем государства в отношениях с другими странами. Как глава исполнительной власти он формирует администрацию, т. е. правительство, назначает высших должностных лиц, судей федеральных судов и генерального прокурора, направляет всю деятельность государственного аппарата, обеспечивает занятость населения и стабильность экономического роста, следит за исполнением закона.

Избирается президент США коллегией выборщиков сроком полномочий на 4 года. День выборов определен конституционно: каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября. Каждый штат США избирает количество выборщиков, равное числу его представителей в палатах Конгресса. Кроме того, трех выборщиков направляет федеральный округ Колумбия. Общий состав коллегии выборщиков составляет 538 человек. Если ни один кандидат не соберет требуемое абсолютное большинство голосов членов коллегии выборщиков (т.е. 270 и более), то согласно поправке XII к Конституции Президент избирается Палатой представителей из трех кандидатов, получивших наибольшее число голосов выборщиков.

Одновременно с Президентом коллегия выборщиков избирает и Вице-президента США, кандидатура которого выдвигается кандидатом в Президенты.

Кандидат в президенты должен отвечать следующим требованиям:

быть не моложе 35 лет;

являться гражданином США по рождению;

проживать на территории страны не менее 14 лет;

обладать избирательным правом.

Одно и то же лицо не может быть президентом США более двух сроков.

Данная норма была установлена XXII поправкой к Конституции США в 1951 г.

2.2 Полномочия Президента США

В общем виде Конституция устанавливает, что президент обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации. Эта формулировка позволила расширить полномочия исполнительной власти путем применения конструкции подразумеваемых в Конституции полномочий. Кроме того, Конгресс делегирует президенту чрезвычайные полномочия.

Конституция содержит также детализацию полномочий президента. Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры (некоторые из них называются исполнительными соглашениями и потому не подлежат ратификации Сенатом, хотя должны представляться в обе палаты Конгресса); он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов).

Президент имеет важные полномочия по отношению к Конгрессу: он обращается к нему с ежегодными посланиями о положении страны и рекомендует принятие определенных законов, созывает Конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеет право отлагательного вето, которое преодолевается обеими палатами (2/3 голосов присутствующих парламентариев в каждой), причем, по разным подсчетам, на практике преодолевается значительное меньшинство всех вето президента.

Президент назначает высших должностных лиц, послов, федеральных судей и т.д. с согласия Сената (достаточно простого большинства в Сенате). Обычно Сенат утверждает назначение президента, но бывают случаи отказа, главным образом по моральным соображениям. Для назначения других должностных лиц такого согласия не требуется.

Президент руководит огромным государственным аппаратом. Он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документы Конгрессу. Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждает медалями, другими знаками отличия. Для реализации своих полномочий президент издает указы, исполнительные приказы, директивы и другие акты. Многие из них имеют нормативное значение.

Важнейшими односторонними полномочиями главы исполнительной власти, применение которых не сопряжено с положительным участием Конгресса, являются право вето, привилегия исполнительной власти и право отстранения высших федеральных должностных лиц от должности.

Право вето достаточно подробно регламентируется в разд. 7 ст. I Конституции. Основное содержание данного конституционного положения сводится к следующему.

Во-первых, объектом президентских возражений (термина "право вето" в разд. 7 нет) являются все билли, а также приказы, резолюции и решения, принимаемые совместно обеими палатами Конгресса, а не одной из них.

Во-вторых, если билли и иные совместные документы принимаются простым большинством голосов присутствующих депутатов, составляющих кворум в каждой палате, то для преодоления президентских возражений требуется квалифицированное большинство в каждой из палат. Иными словами, процедура преодоления вето намного сложнее, чем обычная законодательная процедура одобрения биллей и иных совместных документов.

В-третьих, Президент может отклонить либо одобрить весь билль или иной документ целиком, а не отдельные его положения или статьи.

В-четвертых, для рассмотрения билля или иного документа Конституция предоставляет Президенту 10-дневный срок, в который не засчитываются воскресенья. Подписание Президентом билля в течение этого срока означает одобрение билля и его вступление в силу (промульгация). Воздержание от подписи в течение названного срока, если он не прерван окончанием сессии Конгресса или досрочным перерывом в его работе, также означает одобрение билля или совместного документа.

В-пятых, в случае перерыва 10-дневного срока вышеуказанными обстоятельствами все билли и совместные документы, не подписанные Президентом, считаются отклоненными, как если бы глава исполнительной ветви власти применил по отношению к ним свое право вето.

К конституционной конструкции президентского права вето жизнь и судебная практика добавили некоторые существенные черты, что придало этому полномочию тот облик, который ему присущ в настоящее время.

2.3 Ответственность Президента США

Президент США не несет политической ответственности перед Конгрессом, но может быть отрешен от занимаемой должности в порядке импичмента. Основаниями отстранения Президента от должности в порядке импичмента, если будет «признан виновным в измене, взяточничестве или иных тяжких преступлениях и проступках» (раздел 4 Статьи II Конституции США).

Данная процедура возбуждается палатой представителей, которая формулирует статьи обвинения. Сенат рассматривает дело по существу как обычное судебное дело на началах состязательности сторон, с вызовом свидетелей, истребованием доказательств.

При рассмотрении дела в Сенате председательствует не Вице-президент, а председатель Верховного суда США. Решение принимается 2/3 голосов сенаторов.

При возникновении вакансии поста Президента его замещает Вице-президент до очередных президентских выборов (Поправка XXV).

Конституция не упоминает о возможности отставки президента, но она однажды имела место (президент США Р. Никсон подал в отставку в 1974 г., не дожидаясь угрожавшего ему импичмента в связи с делом о прослушивании телефонных разговоров политических противников, нарушающем конституционный принцип тайны коммуникаций).

Таков на сегодняшний день конституционный статус Президента США, который является главой государства и одновременно возглавляет исполнительную власть в федерации

2.4 Основные полномочия Конгресса США по Конституции 1787 года

Конгресс США - это парламент, представительный орган, осуществляющий на федеральном уровне законодательные функции. Конституция признает за ним юридически первое место в системе федеральных органов государственной власти. Именно Конгресс в доктрине, политической и юридической практике признается органом, олицетворяющим США.

Статья I Конституции США предоставляет все законодательные полномочия федерального правительства Конгрессу, который делится на две палаты - Сенат и Палату представителей. В Сенат входят по два члена от каждого штата, как это предусматривается Конституцией.

В Конституции оговаривается, что ни одно лицо не может быть сенатором США, если оно не достигло возраста тридцати лет, не было в течение девяти лет гражданином Соединенных Штатов и не является на момент избрания жителем того штата, в котором оно выбирается. Члены Палаты представителей должны достичь возраста двадцати пяти лет, в течение семи лет должны быть гражданами Соединенных Штатов и являться на момент избрания жителями тех штатов, в которых они выбираются.

В состав Сената входят по два сенатора от каждого штата. Общее число членов Палаты представителей всегда определялось Конгрессом. Оно делится между штатами в соответствии с численностью их населения. Конституция гарантирует каждому штату независимо от численности его населения, по крайней мере, одного члена палаты представителей.

Каждая из палат Конгресса обладает полномочиями вносить на его рассмотрение любой законопроект по любому вопросу, за исключением вопроса о повышении государственных доходов, поскольку законопроекты по той теме должны поступать от Палаты представителей. Таким образом, может создаться впечатление, что большие штаты способны оказывать большее влияние на мошну государства, чем маленькие. Однако на практике каждая из палат может проголосовать против законодательства, принятого другой палатой. Сенат имеет право не утверждать тот или иной законопроект, предложенный Палатой представителей - или даже любой законопроект - или добавить к нему поправки, меняющие его характер. В этом случае согласительный комитет в составе членов обеих палат обязан разработать компромиссный вариант законопроекта, устраивающий обе стороны, прежде чем последний станет законом.

Кроме того, Сенат обладает определенными полномочиями, специально закрепленными за этим органом, включая полномочия подтверждать назначения президентом должностных лиц на те или иные высокие посты и назначения им послов федерального правительства, а также полномочия ратифицировать все договора двумя третями голосов. В обоих случаях, если Сенат голосует против, сводятся на нет действия исполнительной власти.

В случае применения процедуры привлечения к ответственности высших гражданских должностных лиц Палата представителей имеет исключительное право выдвигать обвинения в недостойном поведении, что может привести к слушанию дела Сенатом в порядке импичмента. Сенат имеет исключительное право рассмотрения дел в порядке импичмента и признания должностных лиц виновными или невиновными. Признание того или иного должностного лица федерального правительства виновным влечет за собой его снятие с государственной должности.

Широкие полномочия Конгресса в целом изложены в Статье I Конституции США. Конгресс имеет право:

устанавливать и взимать налоги;

занимать деньги в кредит Соединенных Штатов;

регулировать торговлю между отдельными штатами и с иностранными государствами;

устанавливать повсеместно единообразные правила натурализации иностранных граждан;

чеканить монету, регулировать ее ценность и предусматривать меры наказания за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов;

устанавливать единицы весов и мер;

принимать единообразные законы по вопросу о банкротствах;

создавать почтовые службы и почтовые пути;

закреплять за авторами и изобретателями исключительные права на их сочинения и открытия;

учреждать систему федеральных судов;

карать акты пиратства;

объявлять войну;

формировать и обеспечивать армии;

создавать и содержать военно-морской флот;

предусматривать меры по призыву милиции для обеспечения исполнения законов Союза, подавления мятежей и отражения вторжений;

издавать все законы для правительства Соединенных Штатов (Вашингтон, Федеральный округ Колумбия);

издавать все законы, необходимые для обеспечения соблюдения Конституции США.

Некоторые из этих положений теперь устарели, но остаются в силе. Десятая поправка вводит определенные ограничения на полномочия Конгресса, предусматривая, что полномочия, не делегированные национальному правительству, сохраняются за штатами или народом. Кроме того, Конституция, в частности, запрещает Конгрессу предпринимать определенные действия. Он не имеет права:

приостанавливать действие приказа habeas corpus (судебный приказ о доставке в суд лица, содержащегося под стражей, для выяснения правомерности содержания его под стражей), если только этого не потребуется в случаях восстания или вторжения;

принимать законы, осуждающие людей за преступления или незаконные действия без судебного разбирательства;

принимать любой закон, имеющий обратную силу, и тем самым превращающий конкретное действие в преступление после его совершения;

взимать прямые налоги с граждан не на основе уже проведенной переписи населения;

облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из любого штата;

отдавать предпочтение в торговле или налогообложении морским портам любого штата или судам, пользующимся ими;

узаконивать какие-либо дворянские титулы.

Самым мощным, но и одновременно редко применяемым орудием воздействия на исполнительную власть в руках Конгресса является импичмент, который был заимствован американцами из парламентской практики Англии. По Конституции импичмент представляет собой судебную процедуру, возбуждаемую и осуществляемую обеими палатами Конгресса в отношении федеральных гражданских должностных лиц. Субъектами ответственности являются Президент, вице-президент и все другие гражданские должностные лица Соединенных Штатов. Следовательно, эта процедура не распространяется на должностных лиц военного ведомства. Исключаются из круга субъектов импичмента также депутаты Палаты представителей и Сената, так как разд. 5 ст. I предписывает: «Каждая палата сама является судьей правомерности выборов, результатов голосования и квалификации своих членов... Каждая палата... может наказывать своих членов за нарушающее порядок поведение и с согласия двух третей - исключать их из своего состава».

Процедура импичмента не применяется к частным лицам, однако находящееся в отставке должностное лицо не пользуется иммунитетом от импичмента за действия, совершенные им во время пребывания в должности. Весьма скудная практика показывает, что фактически процедура импичмента применялась или возбуждалась только в отношении президентов и федеральных судей.

Несмотря на жаркие споры в Конвенте относительно состава и полномочий Конгресса, многие делегаты считали, что законодательная ветвь власти имеет сравнительно небольшое значение. Были и такие, кто полагал, что Конгресс будет в основном заниматься вопросами внешней политики, оставив политическую деятельность внутри страны правительствам штатов и местным органам власти. Теперь совершенно очевидно, что взгляды и тех, и других оказались ошибочными.

На самом деле Конгресс доказал свою чрезвычайную активность и стал органом с широкими полномочиями и сильной властью во всех областях, имеющих отношение к благополучию страны. Несмотря на то, что в различные периоды американской истории сила Конгресса по отношению к исполнительной ветви власти то возрастала, то уменьшалась, роль этого органа никогда не сводилась к «штампованию» решений президента.

ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ КОНГРЕСА И ПРЕЗИДЕНТА США

Особенности механизма взаимодействия Конгресса и Президента целесообразно рассмотреть по таким основополагающим направлениям государственной деятельности, как законотворчество, формирование и принятие бюджета, руководство органами управления, решение вопросов войны и мира, ведение внешних сношений, система «контролирующих рычагов» Конгресса, которые в определенной мере сдерживают процесс концентрации власти в руках Президента.

3.1 Взаимодействие в законотворчестве

По Конституции принятие законов отнесено к компетенции Конгресса, каждая из палат которого определяет свой порядок прохождения законопроектов.

Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрение в другую, где проходит те же стадии обсуждения. Если в его текст не внесены поправки, то после подписания председателями палат (первым подписывает Спикер) он передается Президенту.

Президент может отклонить представленный ему на подпись законопроект, отсылая его со своими возражениями в ту из палат, откуда он исходил (отклоняется законопроект в целом). Для преодоления вето каждая палата должна принять его повторно большинством в две трети голосов. Голосование в этом случае проводится поименно с занесением данных в протокол. При положительном результате голосования законопроект вступает в силу без подписи Президента. Вступает он в силу также тогда, когда Президент не дает своего заключения в течение 10 дней, не считая воскресных, если только в эти дни Конгресс не прервет свою сессию. В последнем случае законопроект отвергается фактически («карманное вето») и не подлежит пересмотру в указанном выше порядке.

Закон вступает в силу с момента подписания Президентом либо преодоления его вето, если в самом тексте закона не установлен иной срок. Федеральные законы публикуются без подписей Президента и председателей палат, что подчеркивает постоянство действия законов, отражающих волю государства, а не отдельных его представителей.

В среднем Конгресс ежегодно принимает около 700 биллей и резолюций из 3-5 тыс. проектов, внесенных на его рассмотрение.

Характеризуя законотворческую деятельность Конгресса, следует отметить влияние на нее Президента.

По некоторым оценкам, по инициативе Президента либо подчиненных ему органов в Конгресс вносится до 30% всех законопроектов. Формально исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Внести проект в палату может только сенатор или член Палаты представителей. Однако это обстоятельство отнюдь не снижает результативности инициатив Президента. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, Конгресс одобряет. Здесь нужно иметь в виду не только влияние Президента на членов Конгресса, но и те ресурсы, которыми располагает исполнительная власть и которых не имеет Конгресс.

Наиболее мощным средством воздействия Президента, как и прежде, остается право вето, которое Конгресс может преодолеть лишь при повторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно относиться к запросам Президента. И эта позиция в полной мере оправдана, ибо Конгрессу удается преодолеть не более 3% от общего числа вето Президента.

3.2 Взаимодействие в сфере бюджета и финансов

По Конституции Президент не имеет никаких полномочий в сфере бюджета и финансов. Только Конгресс вправе устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы.

Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области инициатива перешла к Президенту, хотя Конгресс сохранил за собой достаточно высокую роль.

Рассматривая вопрос взаимодействия Президента и Конгресса в сфере принятия бюджета, необходимо сказать несколько слов об импаундменте - отказе Президента расходовать деньги, выделенные по закону Конгрессом. С 1974 г. определен следующий порядок разрешения подобных конфликтов. Президент должен обратиться к Конгрессу со специальным посланием, в котором разъясняются причины, повлекшие отказ от использования либо приостановку расходования ассигнованных средств. Преодолеть «саботаж» Президента Конгресс может, одобряя оспариваемые ассигнования принятием нового билля.

В первый понедельник после 3 января Президент представляет проект бюджета. До 15 февраля Бюджетное управление Конгресса направляет доклад бюджетным комитетам палат. К 25 февраля постоянные комитеты палат представляют свои заключения и оценки бюджетным комитетам, соответственно, Палаты представителей и Сената. И, наконец, не позже 15 апреля Конгресс принимает совпадающую резолюцию по бюджету. Финансовый год в США начинается 1 октября.

3.3 Взаимодействие в сфере руководства органами управления

Сфера государственного управления находится под контролем Президента. В этой области Президент опирается на свой конституционный статус главы исполнительной власти и на такие формулы Конституции, как право назначения должностных лиц, подотчетность должностных лиц Президенту, обязанность Президента следить за добросовестным исполнением законов.

Рассмотрим порядок учреждения и реорганизации органов исполнительной власти и формирования государственного аппарата.

Формально вопросы организации, структуры и полномочий органов исполнительной власти должны решаться только в законодательном порядке. Однако Конгресс давно (с 1939 г.) уступил часть своих прав исполнительной власти. Реализует их Президент посредством планов реорганизации. Согласно закону эти акты должны представляться на утверждение Конгресса, который может их отклонить в течение 60 календарных дней. До 1977 г. полномочия Президента по реорганизации структуры исполнительной власти фактически не ограничивались. Впоследствии за ним сохранилось право на реорганизацию в указанном выше порядке преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же касается крупных реформ такого рода (упразднение министерств и независимых административных агентств и проч.), они должны проводиться по закону Конгресса.

Назначение на «политические» должности в государственном аппарате производит Президент по совету и с согласия Сената.

Следует отметить, что законодательство в какой-то мере ограничивает свободу Президента в отношении назначения должностных лиц.

Конституция не определяет порядок смещения должностных лиц, но судебное толкование признало это право за Президентом как главой исполнительной власти.

Президент ревниво охраняет свои полномочия в сфере государственного управления, нередко отказывая законодателям в праве доступа к тем документам, которые имеются в его распоряжении. В этих случаях он опирается на так называемую привилегию исполнительной власти, признаваемую в определенных пределах и Верховным Судом США.

3.4 Взаимодействие в решении вопросов войны и мира. Международные договоры

По Конституции решение вопроса войны и мира возложено на Конгресс. Еще в 1793 г. Дж. Мэдисон писал: «Полномочие объявлять войну, включая полномочие определять повод и основание к войне, полностью и исключительно входят в компетенцию законодательного органа». Без санкции Конгресса Президент мог распорядиться о начале военных действий только для отражения внезапного нападения на страну и дл подавления восстаний и мятежей. Но к формальному объявлению войны Конгресс прибегал только в пяти случаях: во время войны с Англией 1812-1814 гг., «мексиканской» 1846-1848 гг., испано-американской 1898 г., Первой и Второй мировой войн. В остальных случаях - а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 - решение о применении военной силы применялось Президентом единолично и нередко безотносительно к воле законодателей.

Конституция наделила Конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые он мог бы ограничить власть Президента. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее Конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть Президента.

Центральное место в комплексе мер, принятых Конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может отдать приказ о начале военных действий либо подвергнуть вооруженные силы угрозе неизбежного вовлечения в военные действия только при объявлении войны, специальном уполномочии по закону, а также в случае чрезвычайного национального положения, которое возникло в связи с нападением на Соединенные Штаты, на их территорию или владения либо на их вооруженные силы. Причем, прежде чем применить военную силу, Президент «в каждом возможном случае» должен консультироваться с Конгрессом. Если военные действия начались, Президент обязан в течение 48 часов предоставить Конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции Конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. Однако, если Конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, Президент обязан подчиниться до истечения указанного срока.

Международные договоры заключаются под непосредственным контролем Президента и передаются на одобрение Сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой Сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две трети присутствующих сенаторов, на второй Президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции Сената в этих вопросах достаточно сильны. Сенат может не только отклонить договор, но и внести в его текст поправки или оговорки либо просто его не рассматривать.

На второй стадии ратификации судьба договора находится в руках Президента. Он может отказаться от его промульгации, и тогда акт не вступает в силу.

Международные обязательства США закрепляются не только в форме договоров, но и в форме исполнительных соглашений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполнительной властью, но не передаются на одобрение Сената.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги, отметим, что между Конгрессом и Президентом нет равного партнерства. Организация, структура и взаимоотношения трех ветвей единой государственной власти, как и вся политико-правовая надстройка, всегда находились в прямой зависимости от реальных политико-экономических и социальных отношений, от состояния американского общества, от насущных потребностей правящей элиты.

В системе разделения властей явный перевес оказался на стороне исполнительной власти, оттесняющей законодателей на второй план. Положение Президента как главы исполнительной власти и государства предопределяет его доминирование в сфере законотворчества, бюджета и финансов, государственного управления и внешней политики. Переломить соотношение сил между законодательной и исполнительной властью Конгресс не может.

Система «сдержек и противовесов» дает сбои, обрекая Конгресс в основном на роль контролирующей ветви власти. Впрочем, и принижать его значение тоже не стоит, поскольку формы законодательного контроля не только разнообразны, но и весьма результативны. Традиционно наиболее эффективным средством воздействия остается «власть кошелька». Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает Президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям Конгресса и учитывать возможную реакцию законодателей на те или иные их действия. Столь же испытанным средством является право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса осуществлять расследования деятельности правительственных органов. Наконец, в распоряжении Конгресса находится и такое оружие, как импичмент.

Чтобы управлять страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее слово. Конгресс по праву персонифицирует Соединенные Штаты. При принятии Верховным Судом решений, в которых Конгресс является стороной, эта сторона определяется термином «Соединенные Штаты». Кроме того, Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими словами, Президент не безоружен (право вето), но и Конгресс весьма могуществен: обладает кардинальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти.

Противоречия внутри правящей элиты США, особенно остро проявившиеся в 70-е годы, возродили в американской политологии и государственном праве интерес к доктрине разделения властей. Уотергейтский кризис стал драматической проверкой практического применения теории разделения властей в деятельности высших государственных органов США. «Уотергейт -- это не политический катаклизм, а органическое выражение самой сущности империалистической государственности» ⁵. Он показал, что доктрина разделения властей выдвигается па первый план в повседневной политической жизни США в основном в тех случаях, когда одна из властей стремится защитить от другой сферу своей компетенции.

Таким образом, хотя в целом в США действует принцип разделения властей, во-первых, его нельзя назвать «строгим» в смысле функционального разделения; во-вторых, в целях практического исследования взаимоотношений президента и конгресса США правильнее рассматривать их с точки зрения принципа сдержек и противовесов. Это позволит дать точный анализ соотношения сил в высших государственных органах США.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

конституция сша президент конгресс

1. Гавриленко, В.Г. Энциклопедия конституционного права: энциклопедия / В.Г. Гавриленко, П.Г. Никитенко, Н.И. Ядевич. - Минск: Институт экономики НАН Беларуси, 2000. - 412 с.

2. Горгес Р.К. Так работают правительство и парламент: органы, сотрудничество и контроль в парламентской системе правления. - Москва: Дело, 1993. - 95 с.

3. Давид Р., Жоффре-Спинози К.. Основные правовые системы современности: Пер. с фр. В.А. Туманова. - М.: Междунар. отношения, 1999. - 400 с.

4. Егоров С. А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты/ Рос. АН, Ин-т государства и права. - М.: Наука, 1993. - 195, [1] с.

5. Журавлева В.Ю. Перетягивание каната власти: взаимодействие Президента и Конгресса США. - М.: ИМЭМО РАН, 2011. - 163 с.

6. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть: Учебник / Рук. авт. кол. и отв. ред. Б.А. Страшун. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С. 15

7. Конституция США. Поправки к Конституции. М., 1997. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство (Опыт взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в США) // Государство и право. 1998. № 1.

8. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. - М.: Норма, 1998. - 267 с.

9. Мишин А.А., Барабашев Г.В. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М.: Юрид.лит., 1989.-384с.

10. Мишин А. А., Власихин В. А. Конституция США. Политико-правовой комментарий. М.:Международные отношения, 1985. -336 с.

11. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс-Универс, 1993. - 768 с.

12. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире.- М.: Юридическая литература,, 1994.- 176 с.

13. Чиркин, В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник / В. Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 1997. - 568с.

14. Энтин, Л.М. Разделение властей: опыт современных государств / Л.М. Энтин. - М.: Юрид. лит., 1995. - 176 с.

Размещено на Allbest.ru