Особливості управління юстицією у Сполучених Штатах Америки: організаційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

м

Особливості управління юстицією у Сполучених Штатах Америки: організаційно-правовий аспект

У контексті визначення шляхів реформування національної системи юстиції велике значення має дослідження управління цією галуззю у зарубіжних країнах. Зростання наукового інтересу до зарубіжних державних і соціальних інститутів пов'язане сьогодні з переосмисленням їх ролі й значення у житті українського суспільства і насамперед це стосується інститутів права і право - застосування.

Досвід управління юстицією США викликає науковий інтерес у зв'язку з унікальною організацією влади цієї країни, яка започаткована Конституцією США 1789 р., де закладені визначальні фактори і сьогодні діючої системи управління країною. Додає актуальності проведеному у статті аналізу й те, що в національному науковому полі проблемам управління юстицією у США увага практично не приділялася. Окремі аспекти аналізувалися у дисертаційних дослідженнях О.С. Гусарєвої, М.Д. Катеринчук, В.В. Решоти. Із зарубіжних науковців слід виділити монографічні праці С.В. Боботова, О.А. Мішина, Г.І. Нікерова, В.З. Пульянова, С.В. Пронкіна, В.Є. Чиркіна.

Метою цієї статті є аналіз досвіду Сполучених Штатів Америки у сфері управління юстицією, зокрема той, що видається з позицій національного правового адміністрування не тільки позитивним, а й негативним. Напрацьовані матеріали дозволять по-іншому оцінити окремі напрями перебудови вітчизняної системи управління юстицією, сприятимуть пошуку шляхів оптимальної структуризації системи її органів як на загальнодержавному рівні, так і на рівні регіонів, областей, міст і селищ України.

Науковий інтерес до теми викликаний багатьма факторами. Назвемо тільки декотрі з них. По-перше, правова система США формувалася під впливом англійських правових традицій і історично є похідною від англійської правової системи. Однак у процесі еволюції американської системи в запозичених з Англії правових інститутах відбувалися зміни, з'являлися нові правові інститути, які здобули значно більші повноваження у сфері управління державними справами. По-друге, характерною рисою управління юстицією у США є децентралізований характер, що сьогодні актуальний і для України. Це значною мірою пояснюється партикуляризмом права, наявністю відокремлених і формально незалежних систем - федеральної і штатів, що передбачено ст. 4 Конституції США [1, с. 531]. Принцип поділу влади, що реалізується через систему «заборон і противаг», передбачає організаційну незалежність трьох гілок державної влади: законодавчої, виконавчої і судової та розмежування між ними відповідних функцій, що чітко простежується при аналізі управління у сфері юстиції.

На федеральному рівні три гілки влади представлені Конгресом США, Президентом США і Верховним судом США. Федеральні органи підлягають юридичному контролю з боку Президента та Конгресу. Головним важелем впливу на стратегію та правила усіх міністерств, у тому числі й Департаменту юстиції є право Президента призначати його керівника. За Конституцією США передбачається, що Конгрес створює урядові структури, а Президент призначає керівників високого рівня за згодою Сенату (ст. II § 2) [1, с. 529]. Акцентуємо увагу на тому, що правом звільняти посадову особу Президент не наділений. Конституція США не передбачає інших шляхів звільнення посадових осіб федерального рівня окрім імпічменту з боку Конгресу.

Така конституційна регламентація, на думку американського правознавця В. Бернхема, дозволяє зробити висновок, що сучасні адміністративні органи, у тому числі Департамент юстиції США, є певною мірою незалежними від трьох гілок влади. Департамент юстиції США як федеральний орган водночас підпадає під контроль усіх гілок влади: Президент призначає його керівника та стежить за його діяльністю, Конгрес через свої комітети та законодавчі мандати проводить постійний моніторинг діяльності, суди контролюють законність дій [2, с. 211]. На нашу думку, такий досвід є цікавим для більш глибокого наукового аналізу і реалізації, безумовно з урахуванням власних традицій, і на національних теренах влади.

І третя причина, на яку звертає увагу В. Бернхем, це те, що виконавчі, законодавчі та судові функції поєднані виключно у вищих ешелонах влади, тоді як на середньому та нижчому рівнях такі функції розділені між різними суб'єктами управління штатів, округів і навіть графств. Це знаходить прояви у тому, що, наприклад, працівнику адміністративного органу не дозволяється контактувати по справах із виконавчим персоналом, керувати ним або бути йому підпорядкованим [2, с. 215-216].

Як вже зазначалося, федеральним органом у сфері управління юстицією виступає Департамент юстиції США. Досліджуючи повноваження, функції і напрями діяльності Департаменту юстиції США, можна констатувати, що особливістю цього вищого органу є те, що під єдиним управлінням на федеральному рівні сконцентровані фактично всі інститути, що забезпечують функціонування держави у галузі законотворчості, прокурорського нагляду, національної безпеки та інших сфер правозастосування. Адміністративно-правові повноваження цього головного федерального адміністративного органу у правовій сфері можна дослідити за допомогою сайта Департаменту юстиції США [3], де поряд з іншим визначені основні напрями його діяльності: забезпечення примусового виконання федеральних законів; надання правових висновків і довідок із судових справ, які стосуються федеральних інтересів; тлумачення федеральних законів, відповідно з якими функціонують федеральні відомства; пред'явлення позовів до Верховного суду США зі справ, де однією зі сторін виступає США; нагляд за федеральними пенітенціарними закладами; розслідування і розкриття федеральних злочинів; виконання представництва уряду США у правових спорах; надання на прохання Президента і міністрів правових висновків і довідок із питань застосування діючого законодавства; керівництво роботою судових виконавців і федеральних окружних прокурорів та нагляд за їх діяльністю та ін.

Відповідно до вищезазначених напрямів діяльності сформовано і весь апарат Департаменту юстиції США, який поділяється на вісім підрозділів за сферами федерального управління (антитрестовське, цивільних справ, кримінальних справ, податків) тощо [4, с. 49].

До структури Департаменту юстиції США входять і декілька спеціальних бюро і рад, які мають значні самостійні повноваження. Це Федеральне бюро розслідування (ФБР), Федеральне бюро тюрем, Служба судових виконавців США (Служба Маршалів), Управління по боротьбі з наркотиками, Бюро алкоголю, тютюну, зброї та вибухових речовин [4, с. 50] та деякі інші.

Науковий інтерес викликає дослідження діяльності Служби програм вдосконалення правосуддя [5], яка займається розробкою, реалізацією і координацією програм сприяння органам влади як федеральним, так і штатів у справі боротьби зі злочинністю, вдосконалення судочинства і діяльності установ кримінальної юстиції. Під егідою цієї служби функціонують Національний інститут правосуддя (дослідницький центр з вивчення причин злочинності й вироблення заходів запобігання їй), бюро сприяння органам кримінальної юстиції (надання фінансового сприяння органам кримінальної юстиції у штатах), бюро судової статистики, служба з проблем запобігання злочинності неповнолітніх і відправлення правосуддя у справах неповнолітніх. У зв'язку з тим, що для сучасної України одним із першочергових завдань у сфері юстиції є реформування судової гілки влади, а точніше, фактично створення нових базових засад її функціонування, наукове обґрунтування місця судової системи у громадянському суспільстві, вважаємо, що такий досвід буде корисним і для практичної реалізації у нашій державі.

Служба Маршалів США, що має в міністерстві статус бюро, займається координацією діяльності Маршалів США у федеральних судових округах. Своєрідність інституту Маршалів США полягає в тому, що цей орган де-юре входить до структури Департаменту юстиції, але фактично підпорядкований судовій владі, оскільки головна функція маршала і його помічників - виконання всіх наказів і розпоряджень, виданих федеральним судом, та забезпечення виконання судових рішень, що набрали чинності. Певним чином діяльність цієї служби перегукується з діяльністю Державної виконавчої служби України, але має значно більші повноваження. Можливо, обґрунтування необхідності збільшення її повноважень може стати корисним і при реформуванні національної системи виконання рішень судів, яка, на жаль, є, на нашу думку, однією з найслабкіших ланок системи управління юстицією в Україні. Маршали США у справах федеральної юрисдикції здійснюють арешти, обшуки і вилучення на підставі ордеру, виданого судом, забезпечують охорону учасників процесу, забезпечують утримання під вартою на стадії досудового слідства, а також перевезення арештованих і засуджених до місця відбуття покарання.

У департаменті є й ряд інших підрозділів, діяльність яких викликає інтерес для аналізу, тому що за своїми повноваженнями і функціями вони певним чином охоплюють і напрями управління, якими опікуються департаменти Міністерства юстиції України. Серед основних - Юрисконсультська служба, яка займається підготовкою «думок Генерального прокурора США», Служба із законодавчих питань, до функцій якої належить розробка законопроектів; Служба з розробки політики Міністерства юстиції, Юрист із питань помилування, який готує рекомендації для Президента США у цих справах; Служба з питань взаємовідносин у громадах країни (її діяльність спрямована на розробку правових форм залагоджування расових і етнічних конфліктів); Відділ управління юстицією, який розробляє рекомендації з організаційних питань діяльності підрозділів міністерства [6, с. 43].

Уважаємо, що при розбудові прозорої системи державного управління і поширенні її антикорупційної спрямованості для України корисним може стати аналіз діяльності Служби професійної відповідальності, яка проводить службові розслідування фактів зловживання посадою співробітниками міністерства [6, с. 45]. Сьогодні дуже багато пишуть і говорять про розширення участі громадян у державному управлінні, про громадський контроль за всіма сферами життя країни, про забезпечення свободи засобів масової інформації. На рівні теоретичного обґрунтування проблема активно досліджується, але коли мова заходить про безпосередню реалізацію визначених теоретичних постулатів, не завжди знаходяться правові форми і методи їх здійснення на практиці. У цьому зв'язку цікавим для дослідження є досвід Служби у зв'язках із громадськістю і засобами масової інформації та Служби з виконання законів про свободу інформації і охорону приватного життя Департаменту юстиції США, діяльність яких саме і спрямована на визначення правових форм забезпечення цих прав як на рівні закону, так і на рівні його судового захисту у разі потреби.

Американське Бюро в'язниць займається адміністративним управлінням системою федеральних виправних установ, в яких відбувають покарання виключно особи, засуджені за федеральними законами. Вище вже зазначалося, що на федеральному рівні цим опікується Федеральне бюро тюрем, яке, як і в Україні, має значні повноваження і функціональну самостійність. З метою удосконалення нагляду за діяльністю сфери виконання покарань функціонує Служба опікуна федеральних місць попереднього утримання, яка забезпечує права ув'язнених, подає при необхідності судові апеляції, розглядає скарги осіб, що відбувають покарання. До речі, зазначимо, що подібний досвід мав місце і у вітчизняній історії XIX - початку XX ст. Така квінтесенція історичного і зарубіжного досвіду може стати перспективним напрямом удосконалення управління пенітенціарною системою України. Перші кроки були зроблені, коли пенітенціарна система була виведена з-під управління Міністерства внутрішніх справ, наразі - актуальним завданням є дослідження кращого світового досвіду з її реформування, багато в чому стане корисним і досвід США.

Науковий інтерес для дослідження викликає створене в системі Департаменту юстиції США «Управління юридичних програм» [6], яке відіграє першочергову роль у наданні допомоги правоохоронним органам у справі боротьби зі злочинністю та удосконаленні всієї системи кримінальної юстиції. До його функцій належать розвиток і підтримка програм національного, штатного і місцевого рівня з питань протидії злочинам, пов'язаним із наркотиками і насиллям; удосконалення юридичної практики у справах про злочини неповнолітніх; надання допомоги жертвам злочинів.

Має свої особливості і керівництво департаментом. Його очолює Генеральний прокурор США (U.S. Аttomeygeneral), який, як уже зазначалося вище, призначається Президентом США і затверджується Сенатом. Ця посада поєднує управління прокуратурою, департаментом юстиції, департаментом внутрішніх справ, органами контррозвідки і кримінального розшуку, тюремним відомством. Сфера діяльності федеральної прокуратури в США тому набагато ширша за звичайну для прокуратури сферу нагляду і державного звинувачення і не збігається з традиційними для європейських міністерств юстиції сферами повноважень.

На перший погляд, із позицій національного досвіду, такі повноваження є надзвичайними. Утім спробуємо подивитися на це з іншого боку. Створені можливості для реального поєднання всієї правової галузі під єдиним управлінням, що дає змогу для уніфікації на федеральному рівні напрямів і заходів управління. Що стосується входження до єдиного центру управління такого інституту, як прокуратура, то це, на нашу думку, можна пояснити різним тлумаченням місця прокуратури в системі правових органів держави. Якщо в Україні прокуратура складалася як караючий державний орган влади, то у США Генеральний прокурор передусім виступає як юридичний повірений у справах уряду і Президента США. Функції юрисконсульта уряду реалізуються за офіційними запитами Президента і глав федеральних міністерств і відомств. Консультації документально оформляються як «думки Генерального прокурора США». «Думкою» є офіційне тлумачення тієї або іншої норми права стосовно конкретних обставин. Важливим обов'язком Генерального прокурора є надання рекомендацій Президентові відносно кандидатів на посади федеральних суддів, включаючи членів Верховного суду США.

Як і в Україні, Департамент юстиції США представляє інтереси держави в судах. Ця функція делегована Генеральному соліситору США (U.S. Solicitorgeneral). Ця посада є однією з найвищих посадових осіб Департаменту юстиції США. Він представляє у Верховному суді всі категорії справ, що зачіпають інтереси Американської держави в цілому.

Функція Генерального прокурора по забезпеченню виконання федеральних законів делегована різним підрозділам Департаменту юстиції (управлінням, бюро, службам, радам), загальне керівництво якими покладене на Першого заступника Генерального прокурора США. Ця посадова особа займається лише тими підрозділами, які діють переважно у сфері застосування цивільно - правових норм.

Звернемо увагу на те, що до повноважень Департаменту юстиції США не входить сфера управління такими інститутами юстиції, як адвокатура і нотаріат. На відміну від України, це абсолютно самостійні сфери, функціональні повноваження яких традиційно здійснюються на рівні недержавного сектору управління, як на федеральному рівні, так і на рівні штатів.

Слід розглянути і такий аспект діяльності, як управління у сфері правосуддя. У США ці повноваження притаманні створеному у 1939 р. при Верховному суді США Адміністративному офісі судів США, яким керує Рада суддів [7, с. 68]. На нашу думку, цей орган певним чином можна порівняти з діяльністю Вищої Ради юстиції в Україні, а деякий позитивний досвід можливий і для імплементації у національну правову систему. Зокрема, до його функцій належать розвиток і підтримка інноваційних програм національного, штатного і місцевого рівнів з питань організації судочинства, оцінки кваліфікації судового персоналу тощо. Основною особливістю є те, що кваліфіковане керівництво судовою діяльністю у штатах здійснює голова судового відомства. На федеральному рівні керівництво за правосуддям може виражатися хіба що у внесенні певних поправок до Конституції США, або враховуватися при прийнятті законів загальнодержавного значення.

Разом з тим важливим обов'язком Генерального аторнея є надання рекомендацій Президентові відносно кандидатів на посади федеральних суддів, включаючи членів Верховного суду США. Це, на нашу думку, свідчить про те, що функціонально ця посадова особа певним чином впливає на перший погляд незалежну гілку влади - судову. Знову ж проведемо паралель із національною регламентаціє повноважень міністра юстиції України у цій сфері. У статті 131 Конституції України регламентується, що ця посадова особа входить до складу Вищої Ради юстиції України. Тобто, як і у США, міністр юстиції впливає на процес призначення суддів. На думку Міністра юстиції України [8], до складу цього органу не повинні входити держслужбовці, у тому числі й міністр юстиції. Але, аналізуючи досвід США, можливо, більш правильним було б функціонально вивести повноваження у сфері управління сферою правосуддя з - під управління Мін'юсту, розширити самостійність судівського самоврядування, але певний голос щодо призначення суддів, як це має місце у США, залишити за міністром юстиції України.

Особливістю відзначається й здійснення функцій правозастосування на рівні штатів, округів та інших територій США. На рівень штатів (50), округів (3141), графств (513) [9, с. 2] дії федерального Департаменту юстиції не поширюються. Відмітною рисою управління є відсутність єдиного виконавчого органу влади. Місцеве населення самостійно обирає на посади осіб, що займаються правозастосуванням. У різних штатах кількість таких виборних посад неоднакова, але найбільш типовими є посади шерифа, аторнея (прокурора), клерка суду, коронера (слідчого у справах про вбивства), асесора та ін. У деяких штатах на окремі з цих посад у графствах або округах призначення здійснює губернатор штату. Через федеральний устрій США система органів виконання закону децентралізована і на рівні штатів. У більшості з них місцеві правозастосовні установи не підпорядковані відповідним установам на рівні штату, а ті у свою чергу незалежні від федерального уряду та його правозастосовних органів.

Формально ні відомства державного звинувачення, ні поліція, ні шерифські управління організаційно не зв'язані. Окружні аторнеї, шерифи, а в деяких юрисдикціях і начальники поліції є виборними посадовими особами, що не мають над собою адміністративного керівництва. Правова система США не знає інституту прокурорського нагляду за діяльністю органів розслідування. У результаті у сфері правозастосування спостерігається адміністративна роздробленість. Звернемо увагу й на те, що при цьому вертикаль федеральної прокуратури ніяк не пов'язана з регіональною прокуратурою. На рівні штатів прокурор виконує функції головного юриста штату - головного консультанта губернатора з юридичних питань і займається передусім цивільно-правовими питаннями, а не кримінальним переслідуванням.

Разом з тим, оцінюючи висновки науковців щодо децентралізованої системи управління юстицією США, дозволимо собі знайти напрями діяльності, де ці функції вибудовуються у певну вертикаль управління.

Насамперед звернемо увагу на те, що співвідношення федерального права і правових норм штатів визначається ст. VI Конституції, у якій проголошено принцип верховенства федерального права (Конституції, федеральних законів і міжнародних договорів США) щодо нормативних актів штатів. Цей принцип передбачає, що всі правові норми штатів не повинні суперечити федеральним нормам. У разі суперечності закону або конституції штату законам або Конституції США судді у штатах зобов'язані керуватися останніми.

Що стосується управління юстицією на вертикальному рівні, то такі прояви можна знайти у наступному. Головним механізмом впливу органів управління є прийняття ними (за правом, делегованим законодавчою владою) законодавчих актів у формі правил. Органи адміністративного управління не лише затверджують правила, а й мають відділення, що займаються розглядом порушень цих правил і накладають за них стягнення, а також адміністративних службовців, які вирішують спори, що виникають при примусових стягненнях (рішення таких інстанцій підпадають під право судового нагляду).

У той же час Конституція США містить положення, що дозволяють до деякої міри уніфікувати законодавство і судову практику штатів. У статті IV вказується, що в кожному штаті повинні надавати «повну довіру і пошану» нормативним актам і судовим вирішенням всякого іншого штату [1, с. 531]. Цим власне закріплений принцип взаємності у вживанні нормативних актів одного штату державними органами іншого. Причому цей принцип діє і «по вертикалі»: федеральні суди також зобов'язані надавати довіру й повагу нормативним актам та судовим рішенням, прийнятим у штатах.

Вертикаль управління простежується й у формуванні у разі необхідності цільових слідчо-прокурорських бригад, що створюються на федеральному рівні як «ударні сили». Такі бригади по боротьбі з організованою злочинністю, наркобізнесом, тероризмом створюються на регіональній основі у великих містах і діють під егідою Департаменту юстиції США.

Як правило, кожним таким поєднаним формуванням керує федеральний прокурор - з федеральної окружної прокуратури або з Департаменту юстиції. «Ударні сили» дозволяють координувати і концентрувати зусилля на всіх рівнях адміністративно роз' єднаних слідчих відомств на конкретних ділянках правозастосовної діяльності.

Особливе місце у цій системі займає ФБР - Федеральне бюро розслідувань. Це розгалужене, але строго централізоване відомство на чолі з директором і його помічниками. Одночасно воно має 56 відділень у великих містах США, кожне з яких має філії, і пости зв'язку у ряді зарубіжних країн, виконує основний обсяг оперативно-розшукової і слідчої роботи Департаменту юстиції [10]. Функції управління вертикаллю влади у сфері юстиції здійснює й Національне центральне бюро Інтерполу, яке не тільки співпрацює зі 136 країнами - учасницями цієї міжнародної поліцейської організації, а й через загальноамериканську телекомунікаційну систему має виходи на 20 тис. право - застосовних органів штатного і місцевого підпорядкування з метою ефективного забезпечення розшуку злочинців [7, с. 177].

Проведений аналіз дає підстави для висновку, що сфера управління юстицією США має децентралізований характер, утім водночас має конституційно і законодавчо визначені форми і методи вирішення проблем у цій сфері на рівні всіх регіонів держави.

Можна констатувати, що між функціональними повноваженнями Міністерства юстиції США і Міністерства юстиції України є як певна функціональна тотожність, так і розбіжності, що потребують додаткового, більш глибокого, дослідження. Це насамперед стосується визначення системи органів юстиції, поєднання під єдиним управлінням окремих інститутів юстиції та їх модернізації, внутрішньої структуриза - ції міністерства, визначення сфер юстиції, що потребують децентралізації, а саме передачу окремих повноважень на недержавний рівень управління.

Особливого значення і додаткового наукового дослідження потребує досвід здійснення реальної децентралізації сфери юстиції та передача окремих повноважень на рівень органів місцевої державної влади та органів місцевого самоврядування.

Список використаних джерел

управління юстиція правовий

1. Конституція США // Бернхем В. Вступ до права та правової системи США. Додаток А: пер. з англ. / В. Бернхем. - К.: Україна, 1999. - С. 525-538.

2. Бернхем В. Вступ до права та правової системи США / В. Бернхем; пер. з англ. - К.: Україна, 1999. - 554 с.

3. Welcome to the United States Department of Justice [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.justice.gov/. - Заголовок з екрана.

4. Информация о законодательстве зарубежных стран. Вып. 18. - М.: Иностр. лит., 1986. - 437 с.

5. Office ofjustice programs [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ojp.gov/about/leadership_ mleary.htm. - Заголовок з екрана.

6. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах / Н.М. Касаткина, А.К. Колибаб, В.И. Лафитский и др. - М.: Юрид. лит., 1994. - 128 c.

7. Пащенко Е. Г Административное право зарубежных стран: учеб. пособие / Е.Г. Пащенко; под ред. проф. А.Н. Козырина. - М.: СПАРК, 1996. - 229 с.

8. Павло Петренко розповів про плани реформування Мін'юсту [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/news/45066

9. Азаров М.Б. Проблемы взаимоотношений федерации и штатов в США на современном уровне: автореф. дис. на соискание учен. степени канд. юрид. наук / М.Б. Азаров; науч. рук. А. Г Орлов. - М., 2006. - 22 с.

10. Власихин В.А. Основные черты правовой системы [Електронний ресурс] // ЭЖ «Россия и Америка в XXI веке». - 2007. - №3. - Режим доступу: http://www.rusus.ru/? act=read&id=62

Размещено на Allbest.ru