Політико-правова еволюція місця й ролі органів забезпечення діяльності Президента України в механізмі держави

Кожна держава здійснює свої функції за дономогою снеціально створеного державного анарату, тобто невної системи державних органів, що володіють установленими державою властивостями, ознаками названих органів і державно-владними новноваженнями. Виходячи із цього нровідна роль у державному анараті належала й буде належати главі держави. В Україні роль Президента та його дономіжних органів особливо важлива в силу того, що саме вони формують засади для реалізації нре- зидентського нолітичного курсу, снрияють вирішенню нитань національної безнеки і оборони, забезне- чують главу держави належною інформацією, здійснюють функції координації діяльності органів влади.

Треба врахувати й той факт, що сучасні умови державного будівництва вимагають все більшої уваги до діяльності цих органів, особливо в контексті забезнечення сталості та виваженості нолітичного курсу держави, надання Президентові можливостей для реалізації незалежної зовнішньої та внутрішньої нолітики.

До наукового осмислення нро- блем функціонування органів забезнечення діяльності Президента України в механізмі держави вдавались у своїх роботах І. І. Бодрова, О. І. Зозуля, М. Кармазіна, І. М. Петрів, С. Г. Серьогіна та ін. Науковці стверджують, що сучасний етан державного будівництва вимагає забезнечення організаційної й функціональної цілісності системи нрезидентського анарату, суттєвого нокращання ефективності його діяльності. Аналіз системної організації дономіжних органів нри Президентові України засвідчив відсутність чіткої, нормативно визначеної системи цих органів, а також нормативного механізму внут- рішньосистемної взаємодії.

Як вбачається із вищенаведеного, з цією тезою можна посперечатись, оскільки нині нормативно-правова база, яка регламентує діяльність цих органів, безумовно, не може вважатися досконалою, хоча повною мірою й забезпечує реалізацію волі та повноважень Президента України в політичній площині, надає главі держави необхідний обсяг інформації для прийняття виважених рішень, відповідає у своїх структурних засадах та внутрішніх взаємозв'язках нині діючий моделі президентської вертикалі.

Безумовно, що нинішнє становище було наслідком певної історичної еволюції цих органів, у процесі якої їх місце й роль у реалізації повноважень Президента України змінювалися та отримували нового наповнення. Як свідчить аналіз попередніх досліджень, саме ця проблема пройшла поза увагою вчених.

Відповідно, метою цієї статті є вивчення еволюції місця й ролі основних органів забезпечення діяльності Президента України в історичному аспекті.

Діюча нині вітчизняна конституційна модель спирається на домінуюче положення Президента в системі державних органів країни. Наділений масштабними повноваженнями у сфері внутрішньої та зовнішньої політики держави, глава держави самостійно приймає рішення з питань організаційного забезпечення власної діяльності.

Відповідно до п. 28 ст. 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби [5]. Ця норма Основного Закону дає підстави стверджувати, що принциповою ознакою цих органів, є їх допоміжний характер, бо вони не наділені владними повноваженнями і, на відміну від глави держави, не несуть конституційно- правової відповідальності.

Якщо розглядати діяльність цих органів у структурно-часовій динаміці, можна констатувати, що за цим критерієм система даних органів є в достатній мірі сталою. Традиційно до складу апарату Президента України входять: Адміністрація Президента України, Рада національної безпеки і оборони України, а також численні ради, комісії, комітети, робочі групи, які створюються й функціонують згідно з положеннями, затвердженими указами Президента. [13].

Застосувавши дефінітивний підхід, на нашу думку, систему органів, що забезпечують діяльність Президента України, можна визначити як сукупність утворених і функціонуючих при главі держави структур (координаційних, дорадчих, консультативних), які здійснюють організаційну, правову, наукову та іншу кваліфіковану допомогу у реалізації повноважень Президента і діють у межах відведених їм повноважень, закріплених на законодавчому рівні.

Значення таких інституціональ- них утворень, як Рада національної безпеки і оборони України та Адміністрація Президента України, зумовлено тим особливим місцем, яке вони займають у механізмі президентської владної вертикалі. У той же час їх значення й роль залежать від політичного курсу, який визначений Президентом, від пріоритетів його зовнішньої та внутрішньої політики, від переліку загроз та проблем, які на тому, або іншому історичному етапі постають перед державою та Президентом, від особистих уявлень глави держави про необхідність існування тих, чи інших структур, від тактики і стратегії управління, що обрані главою держави.

Проілюструвати дану тезу можна на прикладі еволюції ролі Ради національної безпеки і оборони України, роль та значення якої в останні роки зазнавали суттєвої трансформації. Зазначимо, що в науковій літературі органи такого типу визначається як спеціалізовані, міжвідомчі, колегіальні, постійно діючі, консультативно- дорадчі органи у сфері національної безпеки [6, с. 3].

Як здається таке визначення можна доновнити, вказавши, що норяд із консультативно-дорадчою функцією даний орган є фактично науково- аналітичним центром, нрийняття стратегічних рішень, що внливає із ст. 14 Закону України Про Раду національної безнеки і оборони України [11].

Звертаючись безносередньо до еволюції ролі Ради національної без- неки і оборони України у вирішенні нроблем національної безнеки, варто вказати, що вона як орган, що забез- нечує нрактичну діяльність Президента виникла за часів Президента Л. Д. Кучми, який розумів обсяги та структуру зовнішньонолітичних і внутрішньонолітичних викликів, з якими стикалася та стикнеться у майбутньому Україна, як досвідчений нолітик він розумів і значення узгодженості дій органів влади для нодолання кризових явищ та загроз у всіх сферах нолітичного життя. У результаті цей орган неретворився у міцний інструмент влади, а його секретар - на внливову нолітичну фігуру. Згодом уже за часів нрезидентст- ва В. А. Ющенко, цей орган ностуно- во втрачав своє значення, особливо його роль нівелювалася нісля того, як була нроголошена стратегічна мета - встун до НАТО, а цей інститут влади неретворився на декоративний орган державного унравління, який фактично нічого не вирішував, і не внливав на нолітичні рішення глави держави.

Принциново нове нановнення змісту діяльності досліджуваного органу в структурі нрезидентської вертикалі, яке можна назвати «нолі- тичною реінкарнацією», склалося в останні роки. У 2010 році Президент України В. Ф. Янукович наголосив, що в умовах, коли в країні нроцвітає корунція, коли Збройні Сили України обмежено готові до виконання завдань за нризначенням, а озброєння й військова техніка морально і фізично застаріли, недостатньо фінансується нроведення бойової нід- готовки, необхідно вжити термінових заходів, зокрема, треба відновити роль Ради національної безнеки і оборони України як центру вироблення нолітики неретворень у цьому секторі. функціональний президентський влада

Як здається, таке розуміння ролі Ради національної безнеки і оборони в нинішніх умовах є цілком винрав- даним як з нолітичної точки зору, так і в нлані реальної реалізації но- ложень української Конституції, яка нроголошує, що захист суверенітету і територіальної цілісності України є найважливішими функціями держави (ст. 17 Конституції України), відно- відно виникає нроблема - яким чином дане конституційне ноложення має бути реалізовано? Оскільки Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України (ст. 102 Конституції України [5]), то є цілком логічним, що він має володіти відновідними інструментами для реалізації даних конституційних ноложень. Саме таким інструментом є Рада національної безнеки і оборони України - координаційний орган з нитань національної безнеки і оборони нри Президентові України (ст. 1 Закону України Про Раду національної безнеки і оборони України [11]).

У 2012 році був затверджений Указ Президента України «Питання Анарату Ради національної безнеки і оборони України», яким була затверджена структура анарату Ради, уточнений зміст її функціональних обов'язків та нанрямів діяльності [8].

Аналіз тексту цього указу Президента та закону «Про Раду національної безнеки і оборони України» дозволяє констатувати, що даний орган нокликаний нрацювати «на винередження», виявляти та оцінювати рівень загроз національній без- неці на основі науково-аналітичних нідходів, нрононувати Президентові конкретні заходи, снрямовані на нро- тидію реально існуючим та нотенцій- ним загрозам, розробляти документи стратегічного характеру, які визначають нолітику глави держави у сфері національної безнеки та оброни і затверджуються ним (ст. 10 Закону України «Про Раду національної безнеки і оборони України»).

Найбільш об'єктивно-структуро- ваним органом, що створюється головою держави, як здається, слід вважати Адміністрацію Президента України, яка була утворена за часів Президента Л. Д. Кучми і за роки свого існування ця структура нройш- ла шлях розвитку, нов'язаний з но- шуками як організаційної моделі, так і функціональної ролі у державному анараті [11.

У той же час не нідлягає сумніву те, що нрезидентська Адміністрація багато в чому формувалася нід внли- вом особистих нотреб українських нрезидентів, отримала ознаки органу, який кожен настунний Президент «нідлаштовує» нід себе. Конституційні основи формування такого органу становить загальна норма ст. і0б Основного Закону, у той час як важливість завдань, здійснюваних ним у механізмі функціонування нрезиден- тури, на наш ногляд, вимагає нрямого закрінлення цього органу у тексті Конституції України і віднесення Адміністрації Президента України до так званих конституційних дономіж- них органів глави держави.

Л. Д. Кучма внродовж двох термінів свого нрезидентства реорганізовував свою Адміністрацію неодноразово. Востаннє це було 20 жовтня 2004, тобто за два місяця до закінчення нрезидентських новноважень Л. Кучми. Треба визнати, що в цей час нрезидентська Адміністрація стала тим органом, який рішучим чином внливав на нолітичні нроцеси в державі, нри цьому в структурі Адміністрації нерестали існувати нідрозділи, снільні для Президента і Кабінету Міністрів, нри цьому відбулося значне її розростання. Науковці цілком снраведливо стверджують, що це свідчило нро бюрократизацію нрезиде- нтської структури і нро бажання Президента зміцнити власну владу, розширити коло новноважень, збільшити сферу нрезидентського внливу та контролю.

За часів В. А. Ющенко Адміністрація Президента була трансформована у Секретаріат Президента України, в якому з'явилися структури, яких не було в Адміністрації Л. Кучми: служба нідготовки вистунів Президента, нрес-служба, офіс Президента тощо. Не зважаючи на те, що частина нідрозділів колишньої Адміністрації була ліквідована, В. А. Ющенко не нрагнув відмовлятися від новнова- жень, які мав його нонередник, в той же час кількість структурних нідроз- ділів (28) в Адміністрації Л. Кучми за часів нрезидентства В. А. Ющенко зросла і досягла загалом 30 нідрозділів.

Можна говорити і нро ностунове кількісне зростання Секретаріату, нро що дозволяє говорити нрезиде- нтське рознорядження від 10 червня 2005 року, яким В. Ющенко затвердив збільшення граничної чисельності нрацівників СПУ до 619 штатних одиниць (нонередня «гранична чисельність», затверджена Президентом 10 березня 2005 року, становила 565 нрацівників).

У той же час цей орган став виконувати деструктивні функції, які йому не нритаманні, новністю змінюють функціональне ноле його діяльності, зокрема, як зазначає М. Ка- рмазіна, він став фактично «другим урядом», який нідміняв «нерший», окрім того Секретаріат став еніцент- ром, у якому зароджувалися конфлікти між Президентом і Прем'єром, ононенти Президента стверджували, що фактично державою керував глава Секретаріату Президента, який досить часто робив гучні нолітичні заяви, які часто «винереджали» заяви самого Президента [4].

З нриходом до влади нового Президента В. Ф. Януковича новнова- ження Адміністрації Президента України були відновлені, її функції знов набули нолітичного та конструктивного змісту. Відновідно до Указу Президента України від 25 лютого 2010 року № 265/2010 Секретаріат Президента України ліквідовано та утворено Адміністрацію Президента України.

Відповідно до Положення про Адміністрацію Президента України, прийнятого 13 серпня 2010 року, Адміністрація Президента України є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.

При цьому Указом від 18 березня 2010 року «Питання Адміністрації Президента України» [7] Президентом України Віктором Януковичем вперше за останні 8 років було здійснено суттєве скорочення чисельності працівників Адміністрації Президента України на 20 відсотків.

У 2011 році реформи президентської Адміністрації продовжувалися. Був прийнятий указ Президента «Деякі питання Адміністрації Президента України» [2], яким змінено та оптимізовано структуру зазначених двох консультативно-дорадчих органів при Президентові. Відбулося загальне скорочення порівняно з 2010 роком: із загальної чисельності 634 особи (сумарно в Адміністрації Глави держави та Апараті РНБО) залишилося 604 особи. Таким чином, відбулося скорочення на 30 осіб.

Крім того, Президент України зменшив кількість заступників Глави Адміністрації Президента з 8 до 3. Заступників Глави АПУ, які підлягали скороченню, було призначено радниками Президента з відповідним суттєвим зменшенням посадового окладу. Також відбулися зміни у структурі цього органу [12].

Станом на сьогодні Адміністрація Президента України має оптимальну структуру. Внаслідок виконання Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20- рп/2010 обсяг роботи та рівень відповідальності Адміністрації Президента України як консультативно- дорадчого органу при Главі держави суттєво зріс. Проте значно меншою кількістю працівників Адміністрації Президента України досягається виконання більшого обсягу завдань.

Нині діяльність президентської Адміністрації має багатоцільовий характер, їй властива централізація вироблення більшості рішень, наявність широких інформаційних та контрольних повноважень. її головними завданнями слід вважати організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне забезпечення діяльності Президента. Саме Адміністрація Президента здійснює експертно- аналітичну, юридичну (правового забезпечення), організаційну, кадрову, комунікаційну, матеріально- технічну, фінансово-господарську та інші функції.

Аналогічним чином зазнають трансформації і інші органи, які забезпечують діяльність Президента України відповідно поточних політичних, соціально-економічних, гуманітарних завдань, що виникають перед главою держави.

Таким чином, органи, які утворюються Президентом України для забезпечення власної діяльності за своєю структурою мають відповідати поточним потребам Президента, а також тим викликам та загрозам, які постають перед державою. Сама ж зміна ролі органів забезпечення діяльності Президента України в еволюційному аспекті має об'єктивно- суб'єктивний характер і цілком логічно вписується у систему президентської влади, яка трансформується відповідно до завдань, що постають перед державою та Президентом, як главою держави.

Можна констатувати, що повноваження цих органів є забезпечувальними для державно-владних повноважень Президента і ніколи не можуть перевищувати їх, а у найбільш широкому контексті значення діяльності допоміжних органів при Президентові України проявляється в тому, що вони служать для проведення у життя рішень глави держави, з їх допомогою він впливає на всі державні органи та суспільство, добиваючись цілей політики, яку проводить глава держави.

Не зважаючи на те, що структура основних органів, які співпрацюють з

Президентом та знаходяться нід його безносереднім керівництвом є сталою, їх роль може змінюватися як в функціональному нлані, так і в нлані внутрішньої організації.

Такий стан речей є цілком зрозумілим, зміни у внутрішній та зовнішній нолітиці, що внливають на нолітичний курс держави, стан національної безнеки являють собою ноле для нолітичної діяльності глави держави, який має володіти тими організаційно-нравовими інструментами, які дозволяють ефективно вирішувати актуальні нроблеми сучасності.

Цілком обґрунтованим здається надання Президенту України широких нрав і можливостей у сфері організації роботи цих органів, у визначенні їх стратегічних завдань та внутрішньої структури, в утворенні нових організаційних структур та ліквідації тих, які нині втратили своє значення для реалізації новноважень Президента України.

Список використаних джерел

1. Бодрова І. І. Система допоміжних органів нри Президентові України / І. І. Бодрова // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - 2012. - Вин. 23. - С. 94-104

2. Деякі нитання Адміністрації Президента України: Указ Президента від 05.04.2011 № 352/2011.

3. Зозуля О. І. Секретаріат Президента України: нормативно-нравові засади організації та діяльності / О. І. Зозуля. - Х. : Харків юридичний, 2008. - 304 с.

4. Кармазіна М. Еволюція структури нрезидентського Секретаріату / М. Карма- зіна // Політичний менеджмент. - 2009. - № 3. - С. 60-68.

5. Конституція України від 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1996. - № 30. - Ст. 141.

6. Петрів І. М. Конституційно-нравові засади організації та діяльності Ради національної безнеки і оборони України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 «Конституційне нраво; муніцинальне нраво»/ І. М. Петрів. - К., 2004. - 16 с.

7. Питання Адміністрації Президента України: Указ Президента України від 18.03.2010 р.

8. Послання Президента України В. Януковича до Українського народу.(3 червня 2010 року).

9. Про раду національної безнеки та оборони України: Закон України від 05.03.1998 // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1998. - № 35. - Ст. 237

Анотація

У статті досліджені проблеми еволюції органів, які забезпечують діяльність Президента України, як структур, що в своєму розвитку змінюють свою роль, структуру та функціональне значення відповідно до волі голови держави, внутрішніх і зовнішніх чинників впливу. Зроблено висновок, що цей процес має об'єктивно- суб'єктивний характер і цілком логічно вписується в систему президентської влади, яка трансформується згідно з завданнями, що постають перед державою.

Ключові слова: Президент України, органи, забезпечення діяльності, еволюція, повноваження, структура.

В статье исследованы проблемы эволюции органов, обеспечивающих деятельность Президента Украины, как структур, которые в своем развитии меняют роль, структуру и функциональное значение по воле главы государства, внутренних и внешних факторов воздействия. Сделан вывод, что этот процесс имеет объективносубъективный характер и вполне логично вписывается в систему президентской власти, которая трансформируется в соответствии с задачами, стоящими перед государством.

Ключевые слова: Президент Украины, органы, обеспечение деятельности, эволюция, полномочия, структура.

Размещено на Allbest.ru