Эволюция целей, задач и структуры государственного управления в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Эволюция целей, задач и структуры государственного управления в Республике Казахстан

Процесс развития структуры государственного управления в истории современного Казахстана - явление сложное и многоаспектное. Несформированность структуры государственного управления в 1990-е годы, с одной стороны, и становление научного сообщества, изучающего государственно-управленческую проблематику в условиях и на фоне принятой в 1995 году Конституции страны, с другой - обусловили то обстоятельство, что большинство исследований [1, с. 87], посвященные историческим аспектам становления и развития структуры государственного управления, связывают его начало с политическими реформами 1995 года.

Однако рушатся сложившиеся научные традиции периодизации развития системы отечественной государственного управления в научных работах последних лет. В частности, отдельные отечественные ученые, рассматривая историю формирования структуры государственного управления в Казахстане, усматривают более глубокие ее корни, проводят анализ государственного управления в период ханской власти [2, с. 74].

Вместе с тем, как нам представляется, только лишь кардинальные изменения в политической системе Республики Казахстан, начавшиеся с момента обретения ею государственной независимости и определяющиеся необходимостью построения независимого и политически стабильного Казахстана, оказались причиной зарождения современной структуры государственного управления. Таким образом, при анализе динамики развития структуры государственного управления подобное утверждение объективно формирует задачу исторического анализа исключительно с момента обретения страной государственной независимости.

В свою очередь, значимость исследования вопросов, посвященых развитию ключевых элементов структуры государственного управления, заключается в том, что государственное управление в период происходящей трансформации общественно-политической жизни страны находится в стадии поиска и апробирования новых форм и методов. Этот чрезвычайно сложный и противоречивый процесс требует наличие системных знаний об опыте прошлых лет.

Таким образом, следующей задачей, пожалуй, выступает вопрос - что же мы относим к ключевым элементам структуры государственного управления?

Основу научных знаний в области структуры государственного управления составляет сложившаяся на протяжении долгих лет теория бюрократии, в рамках которой подробно изучались ключевые элементы системы государственного аппарата.

Основоположником самого термина «бюрократии» стал Винсену де Гурнай, употребивший этот термин для обозначения исполнительной власти. Последующие исследования проблем в области бюрократии, а также ключевых ее элементов находят отражение в трудах Н.Макиавелли, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, Г.Гегеля, А. Токиля, Дж. Милля, К. Маркса.

Тем не менее, современная система государственного аппарата вобрала в себя в основе своем ключевые элементы, составляющие начало американской школы государственного управления и немецкого социолога М.Вебера [3, с. 72].

Заслуга Маркса Вебера применительно к предмету нашего исследования состоит в том, что он впервые применил системный анализ бюрократии, в результате чего выделил такие ее ключевые элементы, как разделение функций, четкие нормы и правила, формализированный характер отношений, иерархическая строение и управленческая структура.

Теория представителя американской школы государственного управления Вудро Вильсона имеет тождественную с веберовской смысловую нагрузку, отражая в качестве элементов бюрократии профессионализм служащих, организационную иерархию, наличие хорошей администрации, отделение управления от политики [4, с. 129].

Несмотря на все разнообразие, как на это обратил внимание еще в 1916 году А. Файоль, для процесса управления, а следовательно, для системы государственного аппарата в том числе, характерно наличие, в общем - то однородных свойств и элементов [5, с. 82]:

1) планирование, заключающееся в выборе целей и плана действий по их достижению;

2) функция организации, посредством которой происходит распределение задач между отдельными подразделениями или работниками, а также установление взаимодействия между ними;

3) руководство, состоящее в мотивировании исполнителей к осуществлению запланированных действий и достижению поставленных целей;

4) контроль, который заключается в соотнесении реально достигнутых результатов с теми, которые были запланированы.

Вскоре элементы системы государственного аппарата были обогащены благодаря школе «человеческих отношений». Представители этого направления (А. Маслоу, Э. Мэйо, М.Фоллет и др.) выдвинули человеческие отношения в качестве основного элемента эффективности организации - повышение производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Современные исследования в области государственного управления, отражаясь в теории «нового менеджмента», предполагают транспортировку из опыта частного менеджмента в систему государственного управления таких свойств и элементов, как мобильность и эффективность.

Обобщая итоги краткого экскурса научных исследований, составляющих теоретико-методологическую основу современных представлений о ключевых элементах системы государственного аппарата, полагаем возможным далее рассмотреть развитие таких ключевых элементов государственного аппарата службы, как: цели, задачи, функции государственного аппарата; организация государственной аппарата, в том числе ее структуры и состава.

Эволюция целей, задач и функции государственного аппарата на протяжении всей новейшей истории страны была связана с целями и задачами государства. Вместе с тем, трансформация общественно-политической и социально-экономической формации государства, ориентиры строительства демократического государства, переход на рыночные формы хозяйствования и политика по сужению роли и функции государственного аппарата в экономике в рамки лишь регулятора имели свои особенности.

Модификация сложившегося в период советской власти бюрократического аппарата, ориентация уже сформированного сознания и убеждения людей, работавших на государственной службе, на новые цели и задачи государства оказалась куда более сложной, чем их постановка. Противоречивость устоявшихся взглядов государственных служащих и потребностей общества и государства в ряде случаев служила препятствием гармонизации задач государственной службы и государства.

Как позже отмечается в научной литературе «Встали вопросы преемственности с государственным аппаратом прежней социалистической системы, воспитанным в последние десятилетия существования СССР на традициях централизации власти, с известной консервативностью мышления и административно-командными методами управления. Возникло противоречие между несоответствием старой государственной структуры, аппарата управления и новыми задачами государственного строительства и общественного переустройства» [6].

Говоря собственно о целях государственной службы, стоит отметить, что ее базовые задачи, имевшие место на пороге строительства страны вплоть до 1997 года, можно обнаружить в Стратегии развития Казахстан до 2030 года. В ней, в частности, говорится «в течение последних шести лет мы преследовали две главные стратегические цели. Во-первых, чтобы Казахстан стал суверенным независимым государством. Многие сейчас готовы принять это как должное, но казахстанцы должны помнить, как редко и с каким трудом это происходило в нашей истории. Во-вторых, мы начали проводить широкомасштабные социальные, политические и экономические реформы. Указанные цели еще не достигнуты, хотя по отдельным направлениям имеются заметные результаты» [7].

Глубокие и качественные изменения, происходящие в объектах непосредственного управления, неизбежно приводят к перестройке организационных структур и органов управления. Совершенствование организационных структур управления не терпит косности. Нельзя приспосабливать динамичный, развивающийся объект управления (хозяйство) к устоявшимся, привычным формам.

Ранее сложившиеся структуры государственной власти и управления имели ряд негативных сторон. Они сводились к следующему:

- не обеспечили выход общества из кризисного состояния, эффективное использование имеющегося производственного, экономического и интеллектуального потенциала;

- не способствовали созданию условий для внедрения и развития рыночных отношений, введению нового механизма мотивации высокопроизводительного труда, стимулированию предпринимательства и конкуренции;

- формы и методы органов управления консервативны. Имели место слияние принципов государственного управления и непосредственного хозяйствования;

- в работе отраслевых органов управления (министерства, ведомства) преобладали распределительные функции, регламентация и вмешательство в деятельность предприятий, ущемление их экономической самостоятельности;

- серьезным недостатком является отсутствие ответственности за принимаемые управленческие решения;

- имеет место несогласованность, дублирование и параллелизм в деятельности исполнительных органов.

Проблема реализации намеченных целей и зада объективно обусловливают необходимость проведения реорганизации структуры органов государственной власти и управления народным хозяйством.

В республике, был принят Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» (20 ноября 1990 года) [8].

В соответствии с этим законом осуществлялась перестройка организационной структуры бюрократического аппарата.

Реализации такого курса нашло отражение в принятии ряда важнейших правовых актов, законодательном обеспечении политики государства в 90-х годах. Был утвержден институт президентства, и первым Президентом страны был избран Нурсултан Абишевич Назарбаев. Уже в октябре 1990 года принимается Декларация «О государственном суверенитете Казахской ССР», в которой впервые была закреплена неделимость и неприкосновенность территории, страна определена как субъект международного права, введен институт гражданства, а также равноправие форм собственности [9].

16 декабря 1991 года Верховный Совет Казахстана, приняв Конституционный закон Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан», провозгласил государственную независимость Республики Казахстан [10].

В нем же были определены цели и задачи перед государственным аппаратом и системой государственной службы, свойственные периоду рождения нового государства. Государственная служба должна была противостоять последствиям процессов системной дезинтеграции в экономике (народном хозяйстве), социальной структуре, общественной и политической сфере Советского Союза. Такими задачами, ставшими перед государством в целом и системой государственной службой в частности, пронизан весь текст Конституционного закона Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан». К числу таких «пожарных» задач можно отнести следующие:

- обеспечение гражданского равноправия (ст.6)

- признание права за всеми казахами, вынужденно покинувшими территорию республики и проживающими в других государствах, иметь гражданство Республики Казахстан наряду с гражданством других государств, если это не противоречит законам государств, гражданами которых они являются (ч. 1 ст. 7);

- регулирование миграционных процессов (ч. 2 ст. 7);

- создание условий для возвращения на ее территорию лиц, вынуждено покинувших территорию Республики в периоды массовых репрессий, насильственной коллективизации, в результате иных антигуманных политических акций, и их потомков, а также для казахов, проживающих на территории бывших союзных республик (ч. 2 ст. 7);

- обеспечение заботы об удовлетворении национально-культурных, духовных и языковых потребностей казахов, проживающих за её пределами, защищает их интересы на основе договоров, заключаемых с теми государствами, гражданами которых они являются (ст. 8).

Если понимание целей и задач по строительству демократического, правового государства, ориентированного на рыночные формы хозяйствования, в бюрократических структурах было в той или иной степени единодушным, распределение функции и полномочии между ветвями власти, а также вопросы использования иных средств достижения намеченных целей имели долгие споры. Это отразилось в затягивании принятия самого главного документа страны - Конституции Республики Казахстан.

Вспоминая исходные задачи государства и общества, Глава государства Н.А. Назарбаев отмечает, «И трагедия, и прекрасный шанс заключались в том, что мы были детьми одной системы, а стали -- другой. Поэтому мы не были застрахованы от ошибок, но наша сила состояла в том, что мы знали, откуда мы пришли. Знали, от чего надо отказаться и чего хотим. Но не располагали полной ясностью, как этого добиться» [11].

В настоящее время сложившаяся структура государственного аппарата свидетельствует, что в системе центральных органов исполнительной власти сегодня существует четыре типа органов: 1) министерства; 2) агентства (центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства); 3) ведомства (комитеты центральных исполнительных органов, главным образом, министерств); 4) центральные исполнительные органы (главным образом, агентства), подчиненные и подотчетные непосредственно Президенту.

Согласно Конституционному закону РК от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан», [12] министерство является центральным исполнительным органом Республики, осуществляющим руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию. Агентство осуществляет руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию и иные специальные исполнительные и разрешительные функции. Ведомством является комитет центрального исполнительного органа. В отличие от министерств и агентств, являющихся самостоятельными субъектами исполнительной власти, подчиненных Правительству, ведомство - орган, образуемый обычно в системе министерства. Ведомство, в пределах компетенции центрального исполнительного органа Республики, осуществляет контрольные и реализационные функции.

В то же время следует отметить размытость границ между министерством и агентством, отсутствие четкого различия между ними. Разница заключается в том, что на агентство могут возлагаться «иные специальные исполнительные и разрешительные функции», но что подразумевается под ними тоже не совсем ясно, ибо и министерства могут ими обладать. Все министерства включаются в структуру Правительства, а агентства не все, т.к. некоторые из них напрямую подчинены Президенту. Председатели агентств, в отличие от министров, обычно в состав Правительства не включаются, хотя и есть исключения. Кроме того, происходит постоянная реорганизация центральных исполнительных органов, упразднение одних, образование других, смена организационно-правовой формы третьих, что вносит еще большую путаницу.

Таким образом, какой-либо систематики или концепции, обосновывающей необходимость постоянных реорганизаций в системе центральных исполнительных органов, не усматривается. В этой связи казахстанскими учеными высказывалась идея об издании Закона о министерствах и ведомствах. На наш взгляд, эта идея до сих пор актуальна.

Принятие специального закона о центральных исполнительных органах дало бы возможность не только четко разграничить функции между министерствами, агентствами, ведомствами, закрепить их статус и полномочия, определить их роль в системе государственного управления, порядок их формирования, реорганизации и упразднения, статус их руководящих должностных лиц и другие вопросы, но самое главное - обеспечило бы большую стабильность в исполнительном аппарате, позволило бы избежать постоянных, не всегда обоснованных кадровых и организационных перестроек. В этом законе можно было бы также закрепить основы статуса территориальных органов министерств и ведомств, определить способы и формы их взаимоотношений с местными исполнительными органами.

Все это способствовало бы установлению единообразного подхода при закреплении правового положения конкретных министерств, агентств и ведомств путем утверждения положений о них актами Президента, Правительства и руководителя центрального исполнительного органа.

ЛИТЕРАТУРА

законодательный управление стратегический казахстан

1. Биекенов М.А Политическая стратегия Казахстана Государственное управление и государственная служба,- Астана .Журнал Академии государственного управления при Президенте PK, 2007 №3. - С. 276

2. Жакии М.С. Институт власти в кочевом обществе: сравнительный анализ деятельности лидеров ханов в сфере власти текст. / М.С.Жакин // Проблемы истории и этнологии Казахстана. -- Караганда: Болашак -- Баспа, 2011, с. 42

3. Вебер М. Избранные произведения: Перев. с нем. / Сост.общ.ред. и послесл. Ю.Н.Давыдов; предесл. П.П.Гайденко. М.: Прогресс, 1990. -808 с.

4. Иванов В.Н., Иванов A.B., Доронин А.О. Управленческая парадигма XXI века: Учебное пособие для вузов / В.Н.Иванов, А.В.Иванов, А.О.Доронин. Т.1 . -М.: МГИУ, 2002. 178 с.

5. Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт. Под ред. Шоманова А.Ж. Научное издание. Алматы: КИСИ при Президенте PK, 2005. - 276 с.

6. Баранов Н.К. Коммунистическая правящая элита и политические лидеры советской эпохи // http://nicbar.narod.ru/lekziya4.htm

7. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев: Послание Президента Республики Казахстан Назарбаева Н. А. народу Казахстана от октября 1997 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РК. - Режим доступа: http://www.akorda.kz/ru/speeches/ addresses_of_the_president_of_kazakhstan/address_of_the_president

8. Закон Казахской ССР «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. N 47. Ст. 431.

9. Декларация «О государственном суверенитете Казахской ССР» // Казахстанская правда - 28 октября 1990 года.

10. Конституционный закон Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан» // Веpховного Совета Казахской ССР, 1991 г., N 51

11. Назарбаев Н.А. «Демократию нельзя объявить, ее можно лишь выстрадать» - «Женев дипломатик мэгэзин» (Швейцария) // http://www.akorda.kz/ru/speeches/articles/ democracy_cannot_be_proclaimed_it_has_to_evolve_from

12. Конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. "О Правительстве Республики Казахстан" // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995 г., N 23, ст. 145.

Размещено на Allbest.ru