Здійснено аналіз вітчизняного законодавства, наукових публікацій та відомостей, відображених у періодичних виданнях, що висвітлюють проблемні питання, пов'язані із публічно-організаційним провадженням, зокрема застосуванням дисциплінарних стягнень за порушення публічно-правових приписів. Висвітлено публічно-організаційне провадження у системі адміністративно-деліктної групи проваджень і запропоновано розглядати його як послідовну діяльність компетентних органів публічної адміністрації щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності правопорушників, які порушили спеціальні режими перебування, що встановлені та регламентовані законодавцем, у спеціальних державних закладах.

Ключові слова: дисциплінарна відповідальність, дисциплінарний проступок, дисциплінарні стягнення, публічно-правовий припис, публічно - організаційне провадження.

Статья посвящена анализ отечественного законодательства, научных публикаций и сведений, освещенных в периодических изданиях, освещающих проблемные вопросы, связанные с публично-организационным производством, в частности с применением дисциплинарных взысканий за нарушение публично-правовых предписаний.

Автор представляет публично-организационное производство в системе административно-деликтной группы производств и предложено рассматривать его как последовательную деятельность компетентных органов публичной администрации по привлечению к дисциплинарной ответственности правонарушителей, нарушивших специальные режимы пребывания, установленные и регламентированные законодателем, в специальных государственных учреждениях.

правовий припис дисциплінарне стягнення

Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, дисциплинарный проступок, дисциплинарные взыскания, публично-правовое предписание, публично-организационное производства.

Постановка проблеми. Соціально-політичні зміни в українському суспільстві й нові пріоритети державотворення спонукали вітчизняну юридичну науку до переходу від традиційних і усталених дослідницьких моделей до парадигми, що ґрунтується на врахуванні якісно нових чинників. У адміністративно-правовому просторі особливий інтерес із цього приводу становить наукова оцінка явищ, що виникають в адміністративно-правовій сфері та посягають на публічно - правові відносини (проступки, що порушують спеціалізовані режими перебування в державних установах і закладах, установлені та регламентовані нормативно-правовими актами України). Після здобуття Україною незалежності значна кількість правових інститутів не зазнала змін, а залишилася в стані радянської доктрини. Це безпосередньо стосується інституту дисциплінарної відповідальності та проступків, за які призначаються дисциплінарні санкції.

Стан дослідження. Стан наукової розробленості проблеми характеризується тим, що деякі аспекти вказаного питання фрагментарно розглядали вітчизняні і зарубіжні науковці, зокрема Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.О. Галаган, І.П. Голосніченко, В.В. Зуй, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, О.І. Остапенко, В.Д. Сорокін та ін.

Метою статті є з'ясування проблемних питань, пов'язаних із застосуванням дисциплінарних стягнень за порушення публічно - правових приписів.

Виклад основних положень. Вчинення публічно-організаційних проступків тягне застосування дисциплінарних стягнень, процедура реалізації яких регламентується окремим провадженням. Зазначене провадження розглядається в межах адміністративного процесу [1, с.33-34].

Термін "адміністративне провадження" містить різне смислове навантаження: по-перше, це правовідносини, що охороняються названим провадженням і відрізняються предметною характеристикою й спорідненістю з відповідними матеріальними відносинами; подруге, під терміном "провадження" розуміють і відмінний від інших проваджень порядок розгляду юридичних справ; по-третє, цей термін означає прийняття у справі рішення, яке відрізняється від рішення в іншому провадженні [2, с.27].

Відповідно до наведеного формується структура того чи іншого процесуального інституту.

Провадження будь-якого процесу - це закріплена відповідним нормативно-правовим актом (Цивільним процесуальним кодексом, Кодексом адміністративного судочинства, Кодексом України про адміністративні правопорушення) сукупність специфічних правил, за якими у межах конкретного виду процесу розглядається та вирішується справа у певній судовій інстанції; це система процесуальних дій, об'єднаних кінцевою процесуальною метою (розгляд і вирішення справи) [3, с.9].

Провадження - це головний елемент процесу, який становить системне утворення, комплекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, що: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, які відрізняються предметною характеристикою і взаємозв'язком із відповідними матеріальними правовідносинами; б) зумовлюють необхідність установлення, доказування, а також обґрунтування усіх обставин і фактичних даних відповідної юридичної справи; в) обумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-документах [4, с.90].

Адміністративні провадження різноманітні за своєю предметною характеристикою, тому не вщухають суперечки щодо їх класифікації.

Наприклад, Ю.М. Козлов до видів адміністративних проваджень відносить: а) провадження з питань організації апарату державного управління; б) провадження за заявами і пропозиціями громадян; в) провадження за скаргами; г) провадження у справах про застосування примусових заходів (дисциплінарних, матеріальних або адміністративних); ґ) провадження у справах, пов'язаних із застосуванням матеріальних норм трудового, фінансового, земельного права [5, с.367].

Ю.П. Битяк і В.В. Зуй вирізняють такі види проваджень адміністративного процесу:

1) з розробки і прийняття нормативних актів;

2) з прийняття індивідуальних актів управління;

3) із застосування адміністративно-процесуальних і заходів припинення;

4) у справах про адміністративні правопорушення;

5) із застосування дисциплінарних стягнень;

6) реєстраційно-дозвільне;

7) наглядово-контрольне;

8) у справах про звернення громадян;

9) у земельних, пенсійних, податкових, бюджетно-фінансових справах;

10) у справах про відшкодування матеріальної шкоди та ін. [6, с.215].

Особлива позиція з цього питання у Д.М. Бахраха, який пропонує розглядати три частини адміністративного процесу:

1) процес адміністративної правотворчості;

2) оперативно-розпорядчий процес;

3) адміністративно-юрисдикційний процес. Кожна з цих трьох частин адміністративного процесу, на думку Д.М. Бахраха, складається з більш дрібних - проваджень. Так, в оперативно-розпорядчому процесі він виокремлює такі провадження: а) з комплектування особового складу (призов на військову службу, прийом до вишів та ін.); б) з приватизації державного і муніципального майна; в) заохочувальне; г) дозвільне та ін. [7, с.321].

В адміністративно-юрисдикційному процесі Д.М. Бахрах виділяє такі провадження: а) за скаргами і заявами громадян; б) у справах про адміністративні правопорушення; в) із застосування адміністративних запобіжних заходів (примусового лікування та ін.); г) дисциплінарне.

Одну із розгорнутих структур адміністративного процесу запропонував В.К. Колпаков, який класифікував провадження на три види: нормотворчі, установчі та правозастосовні. Для нормотвор - чих найхарактернішим є провадження з видання нормативних актів управління.

Для установчих найхарактерніші, на думку В.К. Колпакова, такі провадження:

1) зі створення, реорганізації і ліквідації організаційних структур у сфері державного управління;

2) з комплектування організаційних структур у сфері державного управління персоналом. Право - застосовні провадження є найбільшою групою адміністративних проваджень, до яких, на думку В.К. Колпакова, належать:

1) провадження із застосування заходів примусу в державному управлінні: а) дисциплінарне; б) у справах про адміністративні правопорушення; в) із застосування заходів матеріального впливу;

2) провадження із застосування заходів заохочення і стимулювання в державному управлінні: а) у справах про нагородження державними нагородами, відзнаками Президента, грамотами і т.д.; б) у справах про присвоєння почесних та інших звань; в) у справах про преміювання; г) у справах про зняття стягнень і т.д.;

3) провадження з реалізації громадянами своїх прав і обов'язків: а) щодо пропозицій, скарг, заяв громадян; б) з отримання громадянами дипломів, авторських свідоцтв, патентів і т.д.; в) з виконання громадянами військового обов'язку; г) з виконання громадянами обов'язку мати паспорт; ґ) з отримання громадянами житла; д) із реалізації громадянами права користуватися комунально-побутовими послугами і т.д.;

4) провадження з реалізації юридичними особами своїх прав і обов'язків: а) із легалізації юридичних осіб; б) із виділення юридичним особам кредиту; в) з оформлення і видачі юридичним особам ліцензій; г) з виділення юридичним особам земельних ділянок;

5) провадження зі здійснення контролю і нагляду (контрольно - наглядове провадження) та ін. [8, с.248-250].

Достатньо обґрунтованою є позиція В.Д. Сорокіна. Ураховуючи положення чинного російського законодавства, він вирізняє такі провадження:

1) з пропозицій і заяв громадян та звернень організацій у сфері державного управління;

2) щодо прийняття нормативних актів державного управління;

3) з адміністративних скарг і спорів;

4) у справах про заохочення;

5) про адміністративні правопорушення;

6) з дисциплінарних справ;

7) реєстраційне;

8) ліцензійне;

9) виконавче [9, с.56].

Критерієм запропонованого варіанту класифікації адміністративних проваджень є характер індивідуально-конкретних справ, де під характером розуміються властивості, що притаманні відповідній категорії справ (наприклад, справи щодо розгляду скарг громадян органами виконавчої влади).

Для всіх скарг, незалежно від їх змісту, в кожному конкретному випадку загальною є інформація про порушення права громадянина, водночас не завжди відомо, чи це реальне порушення, чи таке, що припускається.

Ця інформація і обумовлює в результаті звернення громадянина певні правові наслідки.

Як бачимо, кожен учений називає іншу кількість проваджень і вирізняє їх за різними критеріями розмежування. На нашу думку, найбільш ґрунтовним є поділ адміністративних проваджень, запропонований О.В. Кузьменко, яка в основу класифікації покладає зміст діяльності, яку виконує публічна адміністрація, її посадові та службові особи.

Отож, йдеться про три види адміністративних проваджень у системі адміністративного процесу: адміністративно-процедурні; адміністративно-деліктні; адміністративно-судочинні. Так, адміністративно - процедурні провадження характеризується тим, що метою діяльності публічної адміністрації є виконання покладених на неї обов'язків, зокрема щодо реалізації законних прав та інтересів громадян. Метою таких проваджень є реалізація публічно-правових функцій так званого безконфліктного змісту.

Відповідно адміністративно-процедурні провадження можна розділити на "управлінські", "з надання адміністративних послуг" і "за зверненнями громадян". Адміністративно-деліктні провадження ґрунтуються на вирішенні адміністративно-правового спору.

Розглядаючи окремі провадження, в основі яких - вирішення адміністративно-правового спору (наприклад, провадження у справах про адміністративні проступки), необхідно надати правову оцінку поведінки сторін, які сперечаються, тому що немає реальної можливості для пошуку правильного, тобто заснованого на вимогах чинного законодавства чи підзаконних актах, рішення, яке підводить підсумок розгляду конфлікту. В цьому і зміст вирішення суперечки публічною адміністрацією.

Щодо провадження в адміністративному суді (адміністративно - судочинні провадження), то завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів під час здійснення ними владних управлінських функцій на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження [10, с.216].

Використовуючи такий підхід, можна запропонувати провадження у справі щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності за вчинення публічно-організаційних проступків називати публічно - організаційним і віднести його до адміністративно-деліктної групи.

Будь-яке адміністративне провадження охоплює низку окремих операцій. Вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які їм притаманні.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змінює іншу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має невипа - дковий характер. Їх послідовність логічно визначена. Так, винесення постанови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративне правопорушення.

По-третє, видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Відрізняються вони і за ступенем урегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї або іншої операції у тому або іншому провадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами i виступає моментом реалізації матеріальних норм адміністративного права [11, с.79].

Ці логічні та послідовно взаємозмінні операції прийнято називати стадіями адміністративного провадження. Стадії є у будь - якому адміністративному провадженні. Кожному виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, які не повторюються в інших видах.

Саме тому через стадії, їх аналіз характеризуються адміністративні провадження. Тобто розглянути або надати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню - здебільшого означає проаналізувати кожну з його стадій [12, с.12; 13, с.15].

Процесуальні стадії є важливими органічними елементами, що характеризують структуру кожного з проваджень та адміністративного процесу в цілому.

Стадії одних видів проваджень зафіксовані в нормативному порядку, інших - не зафіксовані i становлять специфічний результат доктринального узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил [14, с.6; 15, с.131].

Публічно-організаційне провадження також складається з окремих процесуальних стадій:

1. Порушення провадження та перевірка у справі.

2. Прийняття рішення та видання постанови або наказу про притягнення до відповідальності.

3. Виконання постанови або наказу про притягнення до відповідальності у вигляді дисциплінарного стягнення.

4. Оскарження постанови або наказу про притягнення до відповідальності.

Зазначимо, що різноманіття публічно-організаційних проступків, які порушують спеціальні режими перебування в державних закладах, потребують окреслення особливостей процесуальної реалізації, пов'язаної з притягненням до відповідальності.

Розглянемо особливості публічно-організаційного провадження за стадіями.

Порушення провадження і перевірка у справі

Особи, які знаходяться в місцях позбавлення волі і вчинили протиправний проступок, притягаються до відповідальності не пізніше десяти діб із дня виявлення проступку. Посадовою особою може бути ініційована перевірка обставин учинення зазначеного діяння, після завершення якої особа повинна бути притягнута до відповідальності не пізніше десяти діб, але не пізніше шести місяців із дня вчинення проступку. Від винної особи відбирається пояснення щодо вчиненого проступку. Треба зазначити, що Кримінально-виконавчим кодексом України не регламентуються порядок проведення перевірки, документи, які при цьому складаються.

Саме тому пропонується доповнити цей нормативно-правовий акт новою статтею, яка б визначала Правила проведення перевірки обставин вчинення проступку особою, що знаходиться в місцях позбавлення волі.

Прийняття рішення та видання постанови або наказу про притягнення до відповідальності

Заходи стягнення, передбачені Законом України "Про попереднє ув'язнення" [16], застосовуються щодо всіх осіб, узятих під варту, які тримаються в слідчому ізоляторі, а також стосовно засуджених, переведених із виправно-трудових установ у зв'язку з притягненням до кримінальної відповідальності у іншій справі, якщо стосовно них обраний запобіжний захід тримання під вартою.

За призначення заходів стягнення враховуються причини, обставини і мотиви вчинення порушення, поведінка засудженого до вчинення проступку, кількість і характер раніше накладених стягнень, а також пояснення засудженого щодо суті проступку. Стягнення, що накладаються, повинні відповідати тяжкості й характеру проступку засудженого.

Під час накладення стягнення на засудженого адміністрація колонії надає йому можливість у встановленому порядку повідомити про це близьких родичів, адвоката або інших фахівців у галузі права, які за законом мають право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.

Застосування заходів стягнення відповідно до порядку, установленого Кримінально-виконавчим кодексом України [17], оформляється постановами або наказами уповноважених на те посадових осіб. Постанови або витяги з наказів долучаються до особових справ засуджених.

Стягнення, оголошені усно, відображаються у статистичному обліку та в індивідуальних програмах, а також беруться до уваги під час визначення ступеня виправлення засудженого та надання його характеристики.

Виконання постанови або наказу про притягнення до відповідальності у вигляді дисциплінарного стягнення

Накладене стягнення на особу, позбавлену волі і яка вчинила публічно-організаційний проступок, виконується, як правило, негайно, але не пізніше одного місяця з дня його накладення.

Стягнення у виді попередження або догани накладається усно чи письмово, інші стягнення - тільки письмово.

Якщо упродовж шести місяців із дня відбуття стягнення щодо засудженого не буде застосовано нове стягнення, він визнається таким, що не має стягнення [18]. Накладене на засудженого в цей період нове стягнення перериває перебіг зазначеного строку і його обчислення продовжується знову - з дня відбуття останнього стягнення.

Оскарження постанови або наказу про притягнення до відповідальності

Відповідно до ст.55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Основним Законом (ст.64). Стаття 124 Конституції України чітко та однозначно встановлює: "Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі".

Отже, фактично засуджений може оскаржити накладене на нього стягнення, однак подання скарги не зупиняє виконання стягнення. Посадова особа, яка наклала стягнення, за наявності для того підстав може його скасувати або замінити іншим, більш м'яким стягненням. Вища посадова особа може скасувати стягнення в разі, коли посадова особа, яка наклала стягнення, перевищила свої повноваження або стягнення було накладено нею за відсутності порушення з боку засудженого.

Водночас необхідно зауважити, що сьогодні, як свідчить практика, здійснюються численні порушення в діяльності адміністрації та посадових осіб органів і установ виконання покарань, що зумовлює важливість проблематики забезпечення доступу засуджених до суду.

Відповідно до п.2 ч.2 ст.17 Кодексу адміністративного судочинства України [19], компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства. Отож, адміністративні суди є одностайними у думці, що питання оскарження дій чи бездіяльності адміністрації органів і установ виконання покарань не можуть ними вирішуватися, оскільки, на їхню думку, такі спори підвідомчі місцевим судам. Як наслідок, конституційна норма про підсудність усіх правовідносин судам не є навіть декларацією, а формулюванням, позбавленим сенсу та значення через нехтування ним на практиці.

Стосовно ж можливості охоплення кримінальним та/або кримінально-процесуальним законом спорів між адміністрацією органів і установ виконання покарань виникають певні сумніви. Кримінальне судочинство - це діяльність органів дізнання, слідчого, прокурора, судді й суду з порушення, розслідування і судового розгляду кримінальних справ, а також із вирішення суддею питань, пов'язаних із виконанням вироку.

Натомість, позовні вимоги засуджених стосуються виключно адміністративної діяльності адміністрації установи виконання покарань як суб'єкта владних повноважень. Така діяльність є одним із основних напрямів функціонування адміністрації установ виконання покарань.

Персонал і керівництво колоній виконує переважно адміністративні функції, здійснює організаційно-правові повноваження. Адміністративна діяльність керівного складу колоній має чітко виражений державно-владний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка надала їм право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуються іншими державними органами.

Публічно-правовий спір, про який йдеться у Кодексі адміністративного судочинства України, - адміністративний, який виник на основі адміністративних правовідносин. Характерними ознаками такого спору є право на захист публічних прав фізичних осіб і від дій, рішень суб'єктів владних повноважень, що явно суперечать нормам законодавства, і від дій, вчинених владними органами на власний розсуд та які створюють перешкоди для реалізації прав і свобод громадян. Убачається, що саме цей вид дій, а також бездіяльність суб'єкта владних повноважень (адміністрації установ виконання покарань) можуть оскаржуватись засудженими.

У результаті можна стверджувати, що правовідносини між установами виконання покарань і засудженими не входять у предмет регулювання кримінального та/або кримінально-процесуального закону і не можуть розглядатися місцевим судом у порядку кримінального судочинства.

Щодо того, чи є адміністрація органів і установ виконання покарань суб'єктом владних повноважень, то слід зазначити, що суб'єкт владних повноважень - це орган публічної влади. Адміністрація установ виконання покарань і є таким суб'єктом, тому спори з нею підсудні адміністративному, а не іншому суду.

Як визначено у ч.2 ст.18 Кодексу адміністративного судочинства України, окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їх посадова чи службова особа, крім справ із приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним.

Відповідно до ст.6 Закону України "Про Державну кримінально-виконавчу службу України" [20], виправні колонії є структурними елементами Державної кримінально-виконавчої служби України, що здійснює правозастосовні та правоохоронні функції. Статтею 1 названого Закону на Державну кримінально-виконавчу службу України покладається завдання щодо здійснення єдиної державної політики у сфері виконання кримінальних покарань.

Відповідно до ст.14 указаного Закону, служба в Державній кримінально-виконавчій службі України є державною службою особливого характеру.

Отож, адміністрація виправних колоній - це орган виконавчої влади, тому розглядувані категорії справ повинні бути підсудні не місцевому суду, а адміністративному.

Висновки