Суверенные права прибрежного государства в отношении правомерной деятельности на континентальном шельфе: проблемные аспекты законодательного обеспечения на Украине

Размещено на http://www.allbest.ru/

Суверенные права прибрежного государства в отношении правомерной деятельности на континентальном шельфе: проблемные аспекты законодательного обеспечения на Украине

Т.В. Аверочкина

кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник, доцент кафедры

морского и таможенного права НУ «ОЮА»

У статті розглядаються проблемні аспекти законодавчого забезпечення здійснення суверенних прав України щодо правомірної діяльності на континентальному шельфі. Відзначається існування проблеми прийняття національного законодавчого акта, одноманітно і досить повно трактує і регулює правовий режим континентального шельфу України відповідно до її міжнародних домовленостей.

Ключові слова: континентальний шельф, юрисдикція, адміністративна юрисдикція щодо морських просторів, правомірна діяльність, Україна.

законодательный право континентальный шельф

В статье рассматриваются проблемные аспекты законодательного обеспечения осуществления суверенных прав Украины в отношении правомерной деятельности на континентальном шельфе. Отмечается существование проблемы принятия национального законодательного акта, однообразно и достаточно полно трактующего и регулирующего правовой режим континентального шельфа Украины в соответствии с ее международными договоренностями.

Ключевые слова: континентальный шельф, юрисдикция, административная юрисдикция в отношении морских пространств, правомерная деятельность, Украина.

The article deals with the problem aspects of legislative support of sovereign rights of Ukraine over the legitimate activities on the continental shelf. The continental shelf of a coastal State comprises the seabed and subsoil of the submarine areas that extend beyond its territorial sea throughout the natural prolongation of its land territory to the outer edge of the continental margin, or to a distance of 200 nautical miles from the baselines from which the breadth of the territorial sea is measured where the outer edge of the continental margin does not extend up to that distance.

Keywords: continental shelf, jurisdiction, administrative jurisdiction over maritime spaces, legitimate activity, United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, Ukraine.

Постановка проблемы. Недавнее решение Комиссии ООН по границам континентального шельфа о признании анклава Охотского моря площадью 52 тыс. кв км частью российского континентального шельфа впервые за период достаточно продолжительного затишья в сфере публикаций, посвященных практике реализации норм Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее - UNCLOS'82) [3], актуализировало интерес к проблемам действия этого многостороннего договора. Украина, подписав и ратифицировав UNCLOS'82 [12], признала ее частью национального законодательства [4]. При этом нормы UNCLOS'82 о континентальном шельфе, к сожалению, до сих пор не нашли необходимого «продолжения» во внутреннем законодательстве, вследствие чего правовое обеспечение осуществления прав, обязанностей и юрисдикции Украины в этом пространстве нуждается в значительном усовершенствовании.

Анализ последних исследований, неразрешенные вопросы и цель ста-тьи. Проблемам, связанным с правовым регулированием осуществления суверенных прав Украины на ее континентальном шельфе посвящали свои научные исследования А. Шемякин, М. Баймуратов, Е. Харитонова, Я. Салмина, М. Сидор. Ценность этих публикаций для теоретико-правового развития современных взглядов относительно использования и исследования континентального шельфа Украины невозможно переоценить. Однако проблемные аспекты законодательного обеспечения осуществления суверенных прав Украины как прибрежного государства в отношении правомерной деятельности в этом морском пространстве не рассматривались, что и обусловило выбор темы настоящего исследования.

Изложение основного материала. В соответствии со ст. 77 UNCLOS'82, Украина осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях его разведки и разработки его природных ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если государство не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать этого без его определенно выраженного согласия на это. Права прибрежного государства на континентальный шельф не зависят от эффективной или фиктивной оккупации им шельфа или от прямого об этом заявления.

Внутреннее украинское законодательство относительно регулирования деятельности на континентальном шельфе представлено несколькими нормативными актами советского периода и периода независимости. Их расс-мотрение и сравнительный анализ позволит выявить основные проблемы правового регулирования правомерной деятельности в этом морском про-странстве.

Поскольку континентальный шельф - это морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы территориального моря прибрежного государства на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние (ч.1 ст.76 UNCLOS'82), то к этому пространству применимы нормы Кодекса Украины о недрах 1994 г. [2] (далее - КУоН), в соответствии со ст.4 которого, недра являются исключительной собственностью народа Украины и предоставляются только в пользование. Государственный фонд недр включает как использующиеся участки недр, так и участки, не вовлеченные в использование, в том числе континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны (ст. 5 КУоН).

Специальные разрешения на пользование недрами предоставляются победителям аукционов, кроме случаев, определенных Кабинетом Министров Украины (далее - КМУ) или центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере геологического изучения и рационального использования недр. Порядок проведения аукционов по продаже специальных разрешений на пользование недрами [19] и порядок их предоставления устанавливаются КМУ [18]. Собственник специального раз-решения на пользование недрами не может отчуждать права, предоставленные ему специальным разрешением на пользование недрами, другому юридическому или физическому лицу, в том числе передавать их в уставные капиталов создаваемых с его участием субъектов хозяйствования, а также вносить их в качестве вклада в совместную деятельность (ст. 16 КУоН). Пользователями недр могут быть предприятия, учреждения, организации, граждане Украины, а также иностранцы и лица без гражданства, иностранные юридические лица (ст.13 КУоН). Иностранцам и лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам недра в пользование предоставляются на конкурсной основе на основании соглашений (контрактов), заключаемых в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и других законодательных актов Украины. Порядок заключения контрактов на недропользование с участием иностранцев и лиц без гражданства, иностранных юридических лиц определяется КМУ (ст.68 КУоН).

Следует учитывать, что в отношении рассматриваемого пространства в Украине на основании правопреемства продолжают действовать нормативные акты бывшего СССР, которые во многом и дополняют новое законодательство, и противоречат ему. Так, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6.02.1968 г. № 2338-VI «О континентальном шельфе Союза ССР» [8], в отличие от рассмотренных выше норм КУоН, содержит прямой запрет на проведение иностранными физическими и юридическими лицами исследований, разведки, разработок естественных богатств и иных работ на континентальном шельфе СССР за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено договором между СССР и заинтересованным иностранным государством или специальным разрешением, выданным компетентными властями СССР.

Правовое обеспечение создания и функционирования искусственных сооружений на континентальном шельфе Украины составляют статьи 11 «Юрисдикция Украины в отношении искусственных островов, установок и сооружений» и 12 «Содержание и эксплуатация искусственных островов, установок и сооружений» Закона Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» [14], которые предусматривают, что Украина в своей исключительной экономической зоне имеет исключительную юрисдикцию в отношении этих сооружений, в том числе в отношении таможенных, налоговых, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся ее безопасности. Предусматривается также возможность установления вокруг них зон безопасности и осуществления в этих зонах соответствующих мер для обеспечения безопасности как судоходства, так и искусственных островов, установок и сооружений. Их ширина не должна превышать 500 метров, отсчитываемых от каждой точки их внешнего края, за исключением случаев, когда иное разрешено общепризнанными международными стандартами или рекомендовано соответствующей международной организацией. Также указывается, что оставленные и неиспользуемые сооружения должны быть удалены в кратчайший срок, а об их создании и ликвидации, а также об установлении новых зон безопасности должно быть подано соответствующее уведомление в порядке, предусмотренном КМУ. При этом подзаконные нормативно-правовые акты, развивающие нормы указанных статей на сегодня в Украине не разработаны. В Указе Президиума Верховного Совета СССР «О континентальном шельфе Союза ССР» от 6.02.1968 г. № 2338-VI указывается, что заход иностранных судов в пределы зоны безопасности может иметь место по специальному разрешению компетентных властей. А постановление Совмина СССР от 18 июля 1969 г. № 564 «О порядке проведения работ на континентальном шельфе СССР и охране его естественных богатств» [11] предусматривает, что разрешения на возведение сооружений и иных установок на континентальном шельфе СССР в целях исследования, разведки и разработки его естественных богатств, на создание зон безопаснос- ти вокруг этих сооружений и установок выдаются Министерством обороны в соответствии с правилами, утвержденными этим Министерством по согласованию с Комитетом государственной безопасности СССР, Министерством иностранных дел СССР, Министерством морского флота, Министерством рыбного хозяйства СССР, Министерством геологии СССР, Госгортехнадзором СССР и Министерством мелиорации и водного хозяйства СССР. Возведение на континентальном шельфе СССР сооружений и иных установок, а также содержание, эксплуатация, охрана и ликвидация их производится в соответствии с правилами, утверждаемыми министерствами и ведомствами, осуществляющими разведку и разработку естественных богатств шельфа, по согласованию с Министерством обороны, Комитетом государственной безопасности СССР, Министерством рыбного хозяйства СССР, Госгортехнадзором СССР и Министерством мелиорации и водного хозяйства СССР. Правила создания зон безопасности и режим плавания в таких зонах устанавливается Министерством обороны.

Таким образом, имеет место и ряд несоответствий современного украин-ского законодательства и законодательства СССР о континентальном шельфе, и ряд пробелов в необходимом правовом регулировании, обусловленные минимумом внимания со стороны нормотворческих органов к проблемам использования континентального шельфа. Обобщая анализ действующего законодательства Украины о континентальном шельфе, необходимо признать наличие следующих проблем:

1. Отсутствие национального профильного закона, призванного прямо урегулировать вопросы, связанные с правовым статусом и режимом деятельности на континентальном шельфе Украины (следует отметить, что в РФ такой закон действует с 1995 г. [7]). При этом на основании правопреемства возникают проблемы использования законодательства бывшего Союза ССР по этому вопросу. Сегодня вопрос правового режима континентального шельфа затрагивается некоторыми нормативными актами внутреннего украинского законодательства: КУоН 1994 г., Законом Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» 1995 г. и др., которые не только существенно дополняют законодательство бывшего Союза ССР, но и во многом ему противоречат. Тут необходимо отметить, что, во-первых, в соответствии с постановлением Верховной Рады Украины от 12 сентября 1991 года «О порядке временного действия на территории Украины отдельных актов законодательства Союза ССР» [10], такие акты действуют только по вопросам, не урегулированным законодательством Украины, при условии, если они не противоречат Конституции и законам Украины. Если первое условие является обоснованным и реально осуществимым, то при выполнении второго условия, относительно соответствия таких актов Конституции и законам Украины, возникают некоторые трудности правового характера. В соответствии со ст.ст. 13 и 15 Закона Украины от 16 октября 1996 года «О Конституционном Суде Украины» [6] право определения конституционности таких актов принадлежит Конституционному Суду Украины. Последний, однако, может принять такое решение только в порядке соответствующей процедуры - реализации права на конституционное представление. То есть, такая процедура может быть начата не по собственной инициативе самого Конституционного Суда Украины, а лишь после соответствующего обращения к нему определенных субъектов права на конституционное обращение, круг которых строго очерчен в указанном выше законе и расширительному толкованию не подлежит. Учитывая, что подобных обращений до сих пор не было, то неизвестно соответствует ли Закон СССР «О континентальном шельфе СССР» Конституции и законам Украины [1, с. 39-40].

2. Сегодня украинское законодательство не содержит определения понятия «континентальный шельф». Важно отметить, что поскольку UNCLOS'82 - это часть национального законодательства, то и, возможно, отсутствует необходимость такого закрепления. Однако нормы UNCLOS'82 не могут учитывать географических особенностей каждого государства, определять конкретный порядок осуществления суверенных прав и, вероятно, наряду с заимствованием ее норм, имеющих достаточно общий характер, есть необходимость закрепления специальных правил использования рассматри-ваемого пространства (в частности, в Украине).

Также необходимо обратить внимание на то, что Закон Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины», не использует термин «континентальный шельф», хотя и регулирует достаточное количество аспектов его использования. В указанном Законе для обозначения этого морского пространства используется термин «морское дно в пределах юрисдикции государства».

3. Рассматривая нормативную базу, все же использующую это понятие, необходимо отметить, что она (по состоянию на сентябрь 2014 г.) насчитывает 130 документов, из которых 24 утратили силу, 3 являются международными соглашениями общего характера, к которым присоединилась Украина, 82 - международные соглашения о торговом мореплавании, недопущении двойного налогообложения, защите капиталовложений и взаимной защите инвестиций и 21 нормативный акт, регулирующий деятельность, связанную с использованием континентального шельфа, однако упоминающий об этом понятии лишь вскользь. Например, Положение о проведении государственной экспертизы отчетов по результатам геологического изучения недр, а также других геологических материалов, утвержденное приказом Минприроды Украины от 11.03.2013 г. № 95 [16] и Порядок государственного учета редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Украины, утвержденный приказом Минприроды Украины от 09.10.2012 г. № 486 [17] упоминают о континентальном шельфе единожды, в преамбуле; Положение о морских экологических инспекциях, утвержденное приказом Минприроды Украины от 04.11.2011 г. № 429 [15] содержит достаточно частое (4 раза) упоминание о континентальном шельфе и закрепляет нормы об осуществлении государственного надзора (контроля) за соблюдением требований законодательства об охране и рациональном использовании вод и воссоздании водных ресурсов относительно использования, воспроизводства и охраны морской среды и природных ресур- сов внутренних морских вод, территориального моря, исключительной (морской) экономической зоны Украины и континентального шельфа Украины, соблюдения норм экологической безопасности (п.4). Кроме того, закрепляются нормы об административной юрисдикции Госэкоинспекции в отношении всех объектов, расположенных в зоне ее деятельности, и всех украинских и иностранных судов, кораблей и других плавучих объектов, средств и морских сооружений независимо от форм собственности и подчинения, деятельность которых происходит во внутренних морских водах, территориальном море, исключительной (морской) экономической зоне Украины и на континентальном шельфе Украины; а также юрисдикции в отношении внутренних морских вод, территориального моря, исключительной (морской) экономической зоны Украины, континентального шельфа Украины и лиманов (п. 7 и 8).

Таким образом, на сегодняшний день весьма затруднительно говорить о надлежащем нормативно-правовом обеспечении осуществления суверенных прав Украины, как прибрежного государства, на континентальном шельфе, кроме того, учитывая, что к деятельности по использованию данного пространства возможно допущение иностранных физических и юридических лиц, необходимо разработать и соответствующее законодательство, а не принимать решения относительно их допуска к работам на украинском континентальном шельфе посредством вынесения решений Советом национальной безопасности и обороны. Также необходимо, на наш взгляд, при законопроектных работах учитывать и тот факт, что Украина относится к государствам, омываемым замкнутыми или полузамкнутыми морями как они определены в UNCLOS'82, что обуславливает определенную степень взаимодействия с соседними государствами, госу-дарствами данного региона.

Список использованных источников

1. Баймуратов М.А. Актуальные проблемы правовой регламентации континентального шельфа Украины // Торговое мореплавание. - 2000. - № 1. - С. 38-42.

2. Кодекс Украины о недрах 1994 г. // ВВРУ. - 1994. - № 36. - Ст. 340.

3. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года / Морское право. Источники: В 3 ч. - Ч. 1. - Т. 1. - Кн. 2: «ІІІ Конференция ООН по морскому праву» / [Додин Е.В., Кузнецов С.А., Аверочкина Т.В., Никиша Д.А.]. - О. : Феникс, 2011. - С. 110-451.

4. Конституция Украины: принята на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 г. // ВВРУ. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

5. О выводах Межведомственной рабочей группы по изучению вопросов соблюдения законодательства при заключении и выполнении Соглашения о разделе углеводородов, которые будут добываться в пределах Прикерченского участка недр континентального шельфа Черного моря, между государством Украина и компанией «Венко Интернешнл лтд»: решение Совета национальной безопасности и обороны Украины от 30 мая 2008 г. // Официальный вестник Президента Украины. - 2008. - № 23. - Ст. 728.

6. О Конституционном Суде Украины: Закон Украины от 16 октября 1996 года // ВВРУ. - 1996. - № 49. - Ст. 272.

7. О континентальном шельфе Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 49. - Ст. 4694.

8. О континентальном шельфе СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1968 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. -1968. - № 6. - Ст. 40.

9. О мерах по обеспечению развития Украины как морского государства: решение Совета национальной безопасности и обороны Украины от 16.05.2008 г. // Официальный вестник Президента Украины. - 2008. - № 21. - Ст. 665.

10. О порядке временного действия на территории Украины отдельных актов законодательства Союза ССР: Постановление Верховной Рады Украины от 12 сентября 1991 года // ВВРУ. - 1991. -№ 46. - Ст. 621.

11. О порядке проведения работ на континентальном шельфе СССР и охране его естественных богатств: постановление Совмина СССР от 18 июля 1969 г. № 564 // Свод законов СССР. - 1990. - Т. 4. - С. 559.

12. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по мор-скому праву 1982 года и Соглашения об имплементации Части XI Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года: Закон Украины от 03.06.1999 г. // ВВРУ. - 1999. - № 31. - Ст. 254.

13. О ситуации вокруг передвижений, связанных с деятельностью военных формирований Черноморского флота Российской Федерации вне мест их дислокации на территории Украины: решение Совета национальной безопасности и обороны Украины от 13.08.2008 г. // Официальный вестник Президента Украины. - 2008. - № 31. - Ст. 960.

14. Об исключительной (морской) экономической зоне Украины: Закон Украины от 16.05.1995 г. // ВВРУ. - 1995. - № 21. - Ст. 152.

15. Положение о морских экологических инспекциях, утверждено приказом Минприроды Украины от 04.11.2011 г. № 429 // ОВУ. - 2011. - № 92. - Ст. 3359.

16. Положение о проведении государственной экспертизы отчетов по результатам геологического изучения недр, а также других геологических материалов, утверждено приказом Минприроды от 11.03.2013 г. № 95 // ОВУ. - 2013. - № 25. - Ст. 855.

17. Порядок государственного учета редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Украины, утвержденный приказом Минприроды Украины от 09.10.2012 г. № 486 // ОВУ. - 2013. - № 3. - Ст. 87.

18. Порядок предоставления специальных разрешений на пользование недрами, утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 30.05.2011 г. № 615 // ОВУ. - 2011. - № 45. - Ст. 1832.

19. Порядок проведения аукционов по продаже специальных разрешений на пользование недрами, утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 30.05.2011 г. № 594 // ОВУ. - 2011. - № 44. - Ст. 1783.

Размещено на Allbest.ru