Повноваження Державної служби фінансового моніторингу України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний технічний університет України

«Київський політехнічний інститут»

Повноваження Державної служби фінансового моніторингу України

M.B. Борець



Анотація

Досліджуються функції та повноваження Державної служби фінансового моніторингу України в сфері запобігання та протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму. На підставі проведеного аналітичного дослідження контрольно-наглядової функції Держфінмоніторингу за 2011-2013 роки визначено шляхи і способи вдосконалення організаційно-управлінських форм його діяльності.

Ключові слова: Державна служба фінансового моніторингу, повноваження, функції, легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, підрозділ фінансової розвідки, фінансовий моніторинг, фінансування тероризму



Аннотация

Исследуются функции и полномочия Государственной службы финансового мониторинга Украины в сфере предотвращения и противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма. На основании проведенного аналитического исследования контрольно-надзорной функции Госфинмониторинга за 2011-2013 годы определены пути и способы совершенствования организационно-управленческих форм его деятельности.



Annotation

The paper analyzes the functions and powers of the State Service of Financial Monitoring of Ukraine in the field of prevention and counteraction the profits legalization, obtained in criminal way and terrorism financing. On the basis of the analytical research of the control and supervision function of the State Financial Monitoring for the 2011-2013 were defined the ways and means of the improvement of the organizational and managerial forms of its activity.



Удосконалення національної системи запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, що включає у себе систему заходів фінансово-правового, адміністративно-правового, кримінально-правового, міжнародно-правового характеру потребує імплементації в національне законодавство стандартів FATF. повноваження фінансовий моніторинг тероризм

Для вітчизняної правової науки розробка адміністративно-правових заходів протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, в умовах сьогодення є значною мірою новим напрямком наукового пошуку. В свій час цю проблему досліджували ряд вітчизняних вчених: В.Т. Білоус, С.А. Буткевич, В.М. Попович, M.F Камлик, О.Є. Користін, А. С. Беніцький, С.С. Чернявський. Звідси, мета статті - проаналізувати функції та повноваження Державної служби фінансового моніторингу України в сфері запобігання та протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та визначити напрями вдосконалення його діяльності.

Задля оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, удосконалення ефективності державного управління, Указом Президента України від 09.12.2010 р. № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» утворюється Державнаслужба фінансового моніторингу України шляхом реорганізації Державного комітету фінансового моніторингу України. Державна служба фінансового моніторингу України (далі - Держфінмоніторинг України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого координується через Міністра фінансів України (далі - Міністра).

Діяльність Держфінмоніторингу України регулюється Конституцією України, законом України від 18.05.2010 р. № 2258-VI (далі - Закон) «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» [1], актами Президента України та Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України, іншими актами законодавства України. Держфінмоніторинг України діє на підставі Положенім про Державну службу фінансового моніторингу, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 р. № 466/2011 [2]. Держфінмоніторинг України утримується за рахунок коштів державного бюджету, є розпорядником бюджетних коштів другого рівня у системі мережі головного розпорядника коштів Міністерства фінансів України та здійснює видатки виключно в межах бюджетних асигнувань, затверджених в Державному бюджеті України на відповідний рік. Так, у 2013 році відповідно до отриманих з державного бюджету асигнувань Держфінмоніторингом України були здійснені видатки в сумі 31099,9 тис. грн [3].

Держфінмоніторинг України видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписуються Головою. Держфінмоніторинг України вносить на розгляд Міністра пропозиції щодо формування державної політики у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та розроблені Держфінмоніторингом України проекти законів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України

Основними завданнями Держфінмоніторингу України є:

- реалізація державної політики у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, а також внесення пропозицій щодо її формування;

- збирання, оброблення та аналіз інформації про фінансові операції, що підлягають фінансовому моніторингу, інші фінансові операції або інформації, що може бути пов'язана з підозрою у легалізації (відмиванні) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванні тероризму;

- створення та забезпечення функціонування єдиної державної інформагцйної системи у даній сфері;

- налагодження співпраці, взаємодії та інформагцйного обміну з державними органами, компетентними органами іноземних держав та міжнародними організаціями в зазначеній сфері;

- забезпечення представнгщтва України в міжнародних організаціях [І].

Серед визначених основних завдань відсутнє нормативне закріплення завдання про координацію Держфінмоніторнгом України суб'єктів контрольно-наглядової діяльності у досліджуваній сфері, а саме: суб'єктів державного фінансового моніторингу (Національний банк України, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (Нацфінпослуг), Міністерство фінансів України, Міністерство інфраструктури України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство юстиції України). Для цього Держфінмоніторинг України відповідно до покладених на нього Законом завдань повинен проводити: І) узагальненім стану здійснення державними органами заходів щодо протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом; 2) аналіз ефективності заходів, функціонування системи фінансового моніторингу в державі на підставі інформації, наданої органами державної влади; 3) забезпечувати здійснення державної політики і забезпечує координацію діяльності державних органів у цій сфері; 4) надавати суб'єктам державного фінансового моніторингу інформацію для підвищення ефективності здійснення нагляду за додержанням суб'єктами первинного фінансового моніторингу вимог законодавства з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму.

Питання координації дій органів виконавчої влади у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму та аналіз ефективності здійснення заходів також визначено основним завданням у Постанові Кабінету Міністрів України від 06.01.2010 р. №25 «Положення про Раду з питань дослідження методів та тенденцій у відмиванні доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванні тероризму».

На запит щодо надання узагальненої інформації про здійснення суб'єктами державного фінансового моніторингу контрольно-наглядової діяльності Держфінмоніторинг України у листах від 25.03.2014 р. № 847/0320-08 та від 05.04.2013 р. № 1317/0810-08 зазначив, що він не є розпорядником такої інформації.

Крім того, поняття «узагальнення стану здійснення державними органами заходів» має широке значення, тому у п.2.8 ст. 18 Закону необхідно чітко конкретизувати інформацію, яка буде узагальнюватися Держфінмоні- торингом України. І для того, щоб дійсно, на належному рівні, здійснювати координацію діяльності суб'єктів державного фінансового моніторингу, необхідно володіти інформацією щодо стану контрольно-наглядової діяльності, також і для того, щоб проводить аналіз ефективності заходів, функціонування системи фінансового моніторингу в державі.

С.А. Буткевич досліджуючи повноваження Держфінмонітори нгу України визначає дане поняття як систему взаємообумовлених, чітко визначених прав і обов'язків із зазначенням відповідальності посадових осіб за невиконання або неналежне виконання зафіксованих обов'язків та перевищення наданих прав [4].

Законом у п.І.6 ст.20 зазначено, що Спеціально уповноважений орган (Держфінмоніторинг України) має право розробляти та вносити на розгляд центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері запобігання і протидії легсілі- зацїї (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, проекти нормативно-правових актів, необхідних для виконання завдань і функцій, передбачених статтею 18 цього Закону. Але ж цим органом відповідно до Закону він і є. Тому дане визначення є незрозумілим.

Також у п.І.9 ст.20 Закону визначено право Держфінмоніторингу України укладати міжнародні договори міжвідомчого характеру з відповідними органами інших держав. Вважаємо дане формулювання некоректним в частині визначенім «міжнародних договорів міжвідомчого характеру».

Дослідження завдань, функцій і повноважень Держфінмоніторингу України показало, що вони знайшли відображення в структурі її центрального апарату й розділені по наступних напрямках:

- збір, аналіз й зберігання інформації;

- проведення фінансових розслідувань (аналізу), підготовка узагальнених матеріалів;

- здійснення контрольно-наглядової діяльності;

- міжвідомча взаємодія та координація;

- міжнародне співробітництво;

- правове забезпечення фінансового моніторингу;

- методичне та методологічне забезпечення;

- інформаційно-технічне забезпечення та захист інформації та ін.

Структура Держфінмоніторингу України станом на 01.01.2014 р. затверджена постановою Кабінету Міністрів України відповідно до граничної чисельності та являє собою:

1. Керівництво:

Голова Державної служби фінансового моніторингу У країни.

Перший заступник голови Державної служби фінансового моніторингу України.

Заступник голови Державної служби фінансового моніторингу У країни.

2. Департамент фінансових розслідувань.

3. Департамент взаємодії та координації системи фінансового моніторингу.

4. Департамент інформаційних технологій.

5. Юридичне управління.

6. Відділ міжнародного співробітництва.

7. Управління планування, виконання бюджету, бухгалтерського обліку та роботи з персоналом.

8. Управління контролю та адміністративно-господарської роботи.

9. Сектор організаційно-аналітичного забезпечення роботи керівника.

10. Сектор внутрішнього аудиту.

Затверджена штатна чисельність Держфінмоніторингу України становить 237 осіб. Станом на 01.01.2014 р. в Держфінмоніторингу України фактично працювало 206 службовців [3].

У механізмі державного управління Держ- фінмоніторинг України виконує особливі, властиві тільки даній службі функції, тобто напрями реалізації соціально-правового призначення - конкретизовані і доповнені потребами вдосконалення та підвищення ефективності протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом.

Аналіз повноважень, функцій, порядку організації та діяльності Держфінмоніторингу України дозволяє зробити висновок, що даний державний орган є адміністративно-правовим органом.

Функції Держфінмоніторингу України залежно від сфери діяльності можна поділити на внутрішні і зовнішні. Внутрішні функції спрямовані на вирішення завдань всередині країни (координаційна, організаційно-методична). Зовнішні - орієнтовані на забезпечувальну діяльність держави на міжнародному рівні (у сфері міжнародного співробітництва).

За змістом правової діяльності виділяють правотворчі, правоохоронні та правозастосовні функції.

За змістом організагщтої діяльності можна виділити аналітичну, контрольно-наглядову, організаційно-методичну, інформаційну, функцію у сфері міжнародного співробітництва, координаційну, регулятивну.

Аналітична функція. Держфінмоніторинг України проводить збір, обробку, аналіз інформації про фінансові операції, що підлягають фінансовому моніторингу, інші фінансові операції або інформація, що може бути пов'язана з підозрою у легалізації (відмиванні) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму.

Для забезпеченім прав, свобод і законних інтересів суб'єктів первинного фінансового моніторингу при здійсненні аналітичної функції важливо у межах правового поля забезпечити гарантування банківської таємниці, таємниці приватного життя, професійної таємниці.

У рамках здійснення аналітичної функції Держфінмоніторингом України відзначимо відсутність достатньої кількості фахівців у даній сфері, що також відчувають й інші державні регулятори, що здійснюють регулювання та нагляд в сфері протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму.

Контрольно-наглядова функція. Держфінмоніторинг України здійснює регулювання та нагляд з урахуванням політики, процедур та систем контролю, оцінки ризиків з метою визначення відповідності заходів, що здійснюються суб'єктами первинного фінансового моніторингу, та зменшення ризиків під час діяльності таких суб'єктів у сфері фінансового моніторингу; проведення планових та позапланових перевірок, у тому числі виїзних; право вимагати від суб'єктів первинного фінансового моніторингу виконання вимог законодавства, а в разі виявлення порушень залучає до відповідальності винних осіб.

У структурі Держфінмоніторингу України утворено окремий відділ організації наглядової діяльності, який відповідає за питання пов'язані зі здійсненням функцій нагляду і контролю у відношенні: суб'єктів підприємницької діяльності, які надають посередницькі послуги під час здійснення операцій з купівлі-продажу нерухомого майна; фізичних осіб - підприємців та юридичних осіб, які проводять фінансові операції з товарами (виконують роботи, надають послуги) за готівку, за умови,що сума такої фінансової операції дорівнює чи перевищує 150 тис. грн або дорівнює чи перевищує суму в іноземній валюті, еквівалентній 150 тис. грн.

Закон не містить норми, які визначають обов'язки працівників Держфінмоніторингу України та встановлюють відповідальність за неналежне їх виконання.

Організаційно-метоончна функгця. Держфінмоніторинг України проводить аналіз методів та фінансових схем легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму. З метою координації та методичного забезпечення суб'єктів первинного фінансового моніторингу з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, фахівцями Держфінмоніторингу України та суб'єктів державного фінансового моніторингу проводяться навчальні заходи.

Інформаційна функція. Держфінмоніторинг України відповідає за створення та забезпечення функціонування єдиної державної інформаційної системи у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму;

Міжнародне співробітництво. У рамках міжнародної діяльності Держфінмоніторинг України представляє Україну в міжнародних організаціях у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, а також бере участь у розробці й здійсненні відповідних програм міжнародного співробітництва.

Координаційна функція. Держфінмоніторинг України повинен координувати контрольно-наглядову діяльність суб'єктів державного фінансового моніторингу, взаємодіяти з іншими державними органами, з правоохоронними органами. У рамках проведеного дослідження представляється необхідним уточнити повноваження Держфінмоніторингу України щодо правового механізму його взаємодії як із наглядовими органами, та і із правоохоронними органами. У цей час правовий механізм їхньої взаємодії в законодавстві чітко не прописаний.

Регулятивна функція. Держфінмоніторинг України відповідно до п.2.1 ст.18 Закону вносить пропозиції щодо розроблення законодавчих актів, бере участь в установленому порядку у підготовці інших нормативно-правових актів з питань запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму. Але при цьому Держфінмоніторинг України не реалізує функції як самостійний державний орган виконавчої влади, якому надані повноваження щодо реалізації державної політики у даній сфері. Для ефективної протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом, важливо, щоб діяльність Дерфінмоніторингу України безпосередньо спрямовувалася і координувалася Кабінетом Міністрів України, тобто виведенім його із підпорядкованості Міністерства фінансів України і надання незалежного статусу. Практично виходить, що Дерфінмоніторинг України як центральний орган виконавчої влади не має можливості реалізувати свої функції в повному обсязі, так як знаходиться у структурі Міністерства фінансів України. Управлінський цикл на вищому рівні позбавлений контрольної складової у сфері протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом. Статус Дерфінмоніторінга України як незалежного органу необхідно визначити Законом України. Такої ж думки дотримується й С.А. Буткевич у дисертаційному дослідженні.

У пояснювальній записці до Рекомендації 29 FATF (Підрозділи фінансової розвідки) роз'яснено основні повноваження та функції підрозділу фінансової розвідки (ПФР). Так, серед основних функцій підрозділу фінансової розвідки (ПФР) визначено: (а) Одержання інформації; (Ь) Аналіз ПФР повинні здійснювати наступні види аналізу: Операційний аналіз використовує наявну інформацію та інформацію, що одержується, для визначення конкретних цілей (наприклад, осіб, активів, кримінальних мереж та асоціацій), щоб відстежити певну діяльність або операції, а також встановити зв'язки між цими цілями та потенційними злочинними доходами і предикатними злочинами до відмивання коштів або фінансування тероризму. Стратегічний аналіз використовує наявну інформацію та інформацію, що одержується, включаючи дані, що можуть бути надані іншими компетентними органами, з метою визначення тенденцій та типологій відмивання коштів та фінансування тероризму. (с) Передача інформації ПФР також повинен бути спроможним передавати, за власною ініціативою або на запит, інформацію та результати свого аналізу до відповідних компетентних органів. Для передачі повинні використовуватися спеціалізовані, безпечні та захищені канали [5]. Аналізуючи дану Рекомендацію FATF в частині безпечності та захисту інформації, вважаємо це також ще одним із факторів, відповідно до якого Держфінмоніторингу України необхідно надати незалежний статус.

Аналітичним дослідженням статистичних даних щодо контрольно-наглядової діяльності Держфінмоніторингу України за період 2011-- 2013 рр., які були надані на запити встановлено, що робота у даному напрямку не проводилася на достатньому рівні.

Протягом 2011 року Держфінмоніторингом України здійснено 17 планових перевірок суб'єктів первинного фінансового моніторингу, державне регулювання і нагляд за діяльністю яких здійснює Держфінмоніторинг України, в 2012 році проведено 40 планових та І позапланову перевірку, в 2013 році - 40 планових перевірок (за даними листа № 847/0320-08 від 25.03.2014 р.).

За результатами перевірок: 2011 р. - виявлено 65 порушень, з них - 45 - Закону, 20 - інших нормативно-правих актів, що регулюють діяльність у даній сфері; 2012 р. - виявлено 93 порушення, з них - 58 - Закону, 35 - інших нормативно-правих актів, що регулюють діяльність у даній сфері; 2013 р. - виявлено 64 порушень, з них - 52 - Закону, 12 - інших нормативно-правих актів, що регулюють діяльність у даній сфері.

Держфінмоніторингом України з питань застосування санкцій за порушення вимог Закону та інших нормативно-правових актів у досліджуваній сфері винесено постанов про застосування штрафу:

- за 20П р. - ІЗ постанов, з них: 9 - до суб'єктів підприємницької діяльності, які надають посередницькі послуги під час здійснення операцій з купівлі-продажу нерухомого майна, 4 - щодо юридичних осіб, які проводять фінансові операції з товарами за готівку, за умови, що сума такої фінансової операції дорівнює чи перевищує суму 150 тис. грн;

- за 2012 р. - 39 постанов, з них: відповідно 26- постанов (купівля-продаж) та ІЗ (фін. операції за готівку на суму вище 150 тис. грн); 3 відповіді встановлено, що із загальної кількості постанов закрито провадженім - по 18 (46,2 %), в т.ч. - 14 (35,9 %) - у зв'язку зі спливом строків притягнення до відповідальності; по 4 (10,3 %) - у зв'язку з установленням відсутності факту порушень;

- за 2013 р. - 34 постанови, з них: відповідно 12 - постанов (купівля-продаж) та 22 (фін. операції за готівку на суму вище 150 тис. грн); 3 відповіді встановлено, що із загальної кількості постанов закрито провадження - по 16 (47,1 %), в т.ч. - ІЗ (38,2 %) - у зв'язку зі спливом строків притягнення до відповідальності; по 3 (8,8 %) - у зв'язку з установленням відсутності факту порушень.

За результатами розгляду матеріалів перевірок до суб'єктів первинного фінансового моніторингу у 2011 році застосовано штрафні санкції на загальну суму 32,98 тис. грн, з яких сплачено в дохід державного бюджету - 31,28 тис. грн (94,8%) У 2012 році - накладено штрафних санкцій на суму - 27,54 тис. грн, сплачено - 26,69 тис. грн (96,9 %). За наданою Держфінмоніторингом України інформації менша сума сплачених штрафів у 20112012 рр. пояснюється оскарженнями постанов у судовому порядку. У 2013 р. - накладено 22,44 тис. грн, сплачено - 22,44 тис. грн (100 %).

За 20П-2013 рр. повторних (протягом року) порушень суб'єктами первинного фінансового моніторингу вимог Закону не встановлено. Держфінмоніторингом України на виконання статей 18 та 20 Закону підготовлено та направлено рішення про зупинення проведення фінансових операцій в 20П р. - 91 рішення, в 2012 р. - 120 рішень та 6 доручень.

У структурі Держфінмоніторингу України відсутні територіальні органи, які б здійснювали функції по запобіганню та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму.

Аналіз повноважень, функцій, порядку організації та діяльності Держфінмоніторингу України дозволяє зробити висновок, що даний державний орган є адміністративно-правовим органом.

Проведений аналіз штатної структури Держфінмоніторингу України, його напрямків діяльності та функцій показав, що правове регулювання його діяльності на недостатньому рівні відповідає міжнародним стандартам в сфері протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму. Відсутність єдиного координуючого центру контрольно-наглядової діяльності в масштабах усієї країни обумовлює необхідність внесення змін до Закону, закріпити здійснення Держфінмоніторингом України функцію координації за діяльністю державних регуляторів: по-перше, у покладанні функції координації адміністративно-наглядової діяльності на Держфінмоніторинг України, яка згідно з вимогами FATF, повинна бути органом виконавчої влади, що здійснює функції з вироблення державної політики та нормативно-правового регулювання у сфері протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму, подруге, у створенні правових механізмів для активізації суб'єктів адміністративного нагляду до більшої взаємодії у даній сфері.

Законом України визначити статус Держфі- нмоніторінга України як незалежного органу виконавчої влади; нормативно визначити правові механізми його взаємодії як із державними регуляторами (суб'єктами державного фінансового моніторингу), та із правоохоронними органами; нормативно визначити обов'язки посадових осіб Держфінмоніторинга України та їх відповідальність за неналежне виконання.

Держфінмоніторингу доцільно розглянути питання щодо необхідності та раціональності створення територіальних підрозділів, підвищення професійного рівня кадрового потенціалу служби.



Література

1. Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» : від 18.05.2010 р., № 2258-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://www.sdfm.gov.ua/documents.php?cat_id=32&lang=uk.

2. Указ Президента України «Положення про Державну службу фінансового моніторингу» : від 13.04.2011 р., № 466/2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/466/2011.

3. Державна служба фінансового моніторингу України. Підсумки роботи за 2013 рік [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.sdfm.gov.Ua/content/file/Site_docs/2 014/20140226/zvit%202013 .pdf.

4. Буткевич С. А. Адміністративно-правовий статус Державного комітету фінансового моніторингу України : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 / С. А. Буткевич. - Дніпропетровськ, 2009. - 22 с.

5. Міжнародні стандарти з протидії відмиванню доходів та фінансуванню тероризму і розповсюдженню зброї масового знищення / рекомендації FATF [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nssmc. gov.ua/user_files/content/792/1361363961.pdf.

Размещено на Allbest.ru