Моніторинг адміністративно-правового регулювання як засіб забезпечення його ефективності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Моніторинг адміністративно-правового регулювання як засіб забезпечення його ефективності

Балабан Сергій Миронович

здобувач кафедри організації роботи та управління в органах прокуратури Національної академії прокуратури України

Статья посвящена исследованию научных и организационно-правовых основ мониторинга эффективности административно-правового регулирования. Дана авторская дефиниция указанного вида мониторинга. Охарактеризовано его функциональную природу, современное состояние, перспективы развития, организационно-правовое обеспечение.

адміністративний правовий моніторінг

Стаття присвячена дослідженню наукових та організаційно-правових засад моніторингу ефективності адміністративно-правового регу-лювання. Наведено авторську дефініцію зазна-ченого виду моніторингу. Охарактеризовано його функціональну природу, сучасний стан, перспективи розвитку, організаційно-правове забезпечення.

Ключові слова: адміністративно-правове регулю-вання, ефективність, моніторинг, спостереження, організація.

The article is devoted to research of scientific and organize-law bases of monitoring of the administrative-law adjusting efficiency. Authorial definition of the indicated type of monitoring is given. His functional nature, modern state, prospects of development, organize-law providing, is described.

Управління в системі діяльності публічної адміністрації, в тому числі й із застосування правових засобів, потребує належного інформаційного супроводу, який би надавав можливості оперативно оцінювати ефективність адміністративно-правового регулювання у різних напрямах, рівнях, етапах, сферах суспільних відносин. Вочевидь, існує необхідність у запрова-дженні практики швидких, діагностично- аналітичних досліджень, які б без суттєвих витрат часу, на максимально формалізованій гносеологічній основі забезпечували модератора управлінської системи необхідною правовою інформацією прогностичного значення для прийняття відповідних рішень у межах його компетенції. Роль таких практик у сучасній науці зазвичай відводиться моніторингу.

Дослідженню теоретичних і прикладних аспектів провадження правового моніторингу взагалі присвячені праці таких вчених, як Є. М. Блажівський, М. Є. Глазкова, Д. Б. Горохов, Є. В. Довженко, О. М. Литвинов, Д. М. Миронюк, С. Б. Нанба, Г. В. Рибікова та ін. Втім, наявний науковий доробок, хоча і є суттєвим, однак не містить специфікованих під запити оцінки ефективності адміністративно-правового регулювання положень, які б дозволяли здійснити імплементацію моніторингу до діяльності публічної адміністрації, чим і зумовлюється актуальність теми даної статті.

Метою статті є формування науково- методичних та організаційно-правових засад моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання.

Наукова новизна статті полягає у тому, що вперше в Україні правовий моніторинг досліджено як засіб забезпечення ефективності адміністративно-правового регулювання; надано науково-методичну характеристику як різновиду дослідницьких процедур, що входять до системи управляння якістю; визначено організаційно-правові заходи, необхідні для створення національної системи моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання.

Методологічно моніторинг - це проведення низки однотипних замірів досліджуваного об'єкта і подальший аналіз, оцінка, порівняння отриманих результатів для виявлення певних закономірностей, тенденцій, змінних і їх динаміки [1, с. 12]. Він виник у середині ХХ ст. у сфері управління технічнологічними процесами в проектах засвоєння космосу та швидко знайшов своє застосування у кібернетиці, медицині, природничих та гуманітарних науках. При цьому відмічається наявність неоднакових підходів до розуміння сут-ності моніторингу, змісту операцій, з яких він складається, його задачі та функції.

Спроба віднайти усереднене значення моніторингу приводить нас до виділення наступних його ознак:

а) моніторинг є спостереженням, яке, втім не слід розуміти спрощено. Під спостереженням тут розуміється радше функціональна, аніж методична сторона моніторингу, що відображає його спрямо-ваність на постійну фіксацію, збирання, обробку, аналіз та узагальнення інформації протягом певного проміжку часу з метою формування динамічної картини про його стан, тенденції розвитку та імовірні показники у майбутньому. На цьому ж наголошує і Н.Ф. Реймерс, який вказує, що суть моніторингу полягає у виконанні двох взаємопов'язаних функцій - спостереження (відслідковування) та запобігання [2; с. 2];

б) моніторинг є різновидом наукового дослідженням. Однак, погоджуючись із О. М. Литвиновим, таке дослідження не вирізняється особливою глибиною, його завдання - забезпечення своєчасного реагування на системні зміни [3, с. 63];

в) моніторинг є прогностичним дослідженням, що означає орієнтування зібраної та аналітично обробленої інформації на прийняття управлінського рішення суб'єктом адміністрування. У відповідності до цього, така інформація має вкладатися у зміст прогнозу розгортання у майбут-ньому того чи іншого явища, процесу (в нашому випадку - адміністративно-правового регулювання, станів його предмету) та набувати, таким чином, перспективного значення; у комбінації з іншою інформацією сприяти формуванню комплексних прогнозів, узагальнених сценаріїв розвитку системи;

г) більш високим за рівнем абстрагування функціональним змістом моніторингу виступає адаптація системи, як осередку діяльності суб'єкта управління його внутрішнього об'єкту, до зовнішнього об'єкту управлінського впливу, синхронізація їх параметрів та досягнення найвищого рівня діалектичної гармонії між формою та змістом, запитами та реакціями, очікуваннями та можливостями.

Остання описана нами риса моніторингу визначає, власне, його найбільш значущу цінність у структурі управлінського процесу. Недарма Є. М. Блажівський, розмірковуючи над природою кримінологічного моніторингу, зазначає, що він виявляється свого роду «семіотичним мостом», інформаційним каналом зв'язку спеціалізованої підсистеми соціального організму, якою є протидія злочинності, із зовнішнім відносно до неї середовищем. За допомогою моніторингу розмиваються межі такої диференціації, а сама протидія злочинності наближується не до штучних, насаджуваних соціальних конструктів, а до однієї з оптимальних складових процесу самоорганізації суспільства; стає одним з проявів його інтеграції на цивілізаційному рівні, сприяє наближенню співвідношення держави (як форми) та громадянського суспільства (як змісту) до діалектичної рівноваги, безконфліктного, прогресивного співвідношення [4, с. 48]. Вважаємо є сенс погодитись із науковцем та підкреслити, що викладене бачення моніторингу (зокрема, соціального, до якого відносяться моніторинг протидії злочинності, моніторинг управління якістю освіти, правовий моніторинг тощо) дозволяє його розглядати як інструмент усунення соціальної де-зінтеграції - зближення громадянського суспільства та держави, об'єкту і суб'єкту управління.

Аналогічне розуміння моніторингу в цілому властиве для гуманітарної галузі знань. В останній він, зазвичай, пов'язується з елементом систем управління якістю.

Система управління якістю - це засіб, за допомогою якого організація спрямовує та контролює всі види своєї діяльності, що мають вплив на якість продукції або послуги. Вона складається з таких елементів: організаційна структура, планування, процеси, ресурси, документація [5, с. 43]. У цілому вся система управління якістю побудована на трьох складових: оцінюванні, моніторингу та контролі. Управління якістю адміністративно-правовим регулюванням в цьому сенсі також потребує належного забезпечення моніторинговими процедурами.

Зауважимо, що ідея використання моніторингу для спостереження за ефективністю правового регулювання, управлінням його якістю та, як наслідок, якістю функціонування відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування, в науці не є новою. Суттєвий внесок у її розробку внесли такі вчені, як Є. М. Бла- жівський, М. Є. Глазкова, Є. В. Довженко, О. М. Литвинов, Д. М. Миронюк та ін. Однак, наявні напрацювання стосуються або ж моніторингу правового регулювання в цілому, або ж моніторингу його ефективності у сфері протидії злочинності. У той же час існуючі знання про природу та науково-методичне забезпечення моніто- рингових процедур й досі не адаптовані до специфіки адміністративно-правового регулювання.

У наукових працях з проблем загальної теорії права зазвичай йдеться про такий інститут правотворчої та правозастосовної практики, як правовий моніторинг (моніторинг законодавства). Так, наприклад, М. Є. Глазкова та С. Б. Нанба зазначають, що до числа нових юридичних технологій, що дозволяють оцінювати ефективність нормативно-правового регулювання, відноситься правовий моніторинг, ідея якого останніми роками активно розробляється і вже частково отримала нормативне закріплення. Термін «моніторинг зако-нодавства і правозастосовної практики» («моніторинг права») був впроваджений Радою Федерації РФ і визначений як систематична комплексна діяльність органів влади, наукового співтовариства, інститутів громадянського суспільства і громадських організацій за оцінкою, аналізом, узагальненням і прогнозом стану законо-давства і практики його застосування [6]. Це визначення видається цінним з огляду на характеристику правового моніторингу як багатосуб'єкту діяльність, а отже, й гнучку (в аспекті можливості існування як державної, так і громадської форм моніторингу) науково обґрунтовану систему спостереження, що формує інформаційно-аналітичний продукт прогностичного значення. Завдяки останньому, він може бути включений до процесу прогнозування та планування в процесі функціонування суб'єкту управління в публічній адміністрації. Відтак, можливо дійти до висновків і про структурно-функціональну природу правового моніторингу: він є складовою системи управління якістю діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, що сприяє адаптив- ності правового регулювання зовнішнім по відношенню до публічної адміністрації параметрам суспільного розвитку.

Також правовий моніторинг пропонується розглядати як регулярну комплексну аналітико-оціночну діяльність, що включає спостереження, аналіз, узагальнення, оцінку інформації про якість нормативно-правових актів, що приймаються і діють, практику їх застосування, розробку пропозицій про усунення виявлених недоліків нормотворчості і правозастосу- вання, прогнозування напрямів розвитку правового регулювання відповідної сфери громадський стосунків [6]. З цього визначення випливає, що моніторингу підлягають нормативно-правові акти, їх проекти, а також практика правозастосу- вання. Однак, при цьому випадає з уваги такий важливий елемент механізму правового регулювання, як правореалізація, інформація про яке є однією з центральних для формування оцінки щодо сприйняття адресатами норм права з числа фізичних і юридичних осіб, що не належать до пу-блічної адміністрації, вказаних норм, відповідність останніх соціальним запитам та очікуванням тощо.

Аналогічні недоліки спостерігаються також і у визначенні, запропонованому Г. В. Рибіковою. Науковець зазначає, що правовий моніторинг розглядається як процес, який має відбуватися і при створенні нормативно-правових актів, так і під час їх реалізації, що допоможе ство

рити та підтримувати на належному рівні ефективну систему якісного законодавства в широкому його розумінні. Відповідно правова експертиза нормативно-правових актів, вказує Г. В. Рибікова, розглядається як складова правового моніторингу, який здійснюється як на стадії правотвор- чості, так і на стадії правореалізації [7, - с. 30]. Таким чином, правовий моніторинг, зазначає Д. Б. Горохов, спрямований на створення ефективного механізму право- творчості і реалізації його результатів - нормативних правових актів та відображає суспільні потреби [8, с. 30]. У наведеній дефініції та подальшому судженні, по-перше, випадає з предметної області моніторингу правозастосування та, по-друге, в структуру моніторингу включається й правова експертиза, що є необґрунтованим.

Виявлені у наведених дефініціях недоліки можна пояснити, на нашу думку, саме неточностями у баченні предмету правового моніторингу. На це ж вказує і та обставина, що поряд з моніторингом законодавства (правовим моніторингом) у російській практиці правової діяльності знайшов своє нормативне закріплення також і моніторинг правозастосування. Відповідно до Указу Президента РФ від 20.05.2011 р. № 657 «Про моніторинг правозастосування в Російській Федерації» [9] федеральні органи виконавчої влади і органи державної влади суб'єктів Російської Федерації в межах своїх повноважень повинні здій-снювати комплексну і планову діяльність по збиранню, узагальненню, аналізу і оцінці інформації для забезпечення прийняття (видання), зміни або відміни нормативно- правових актів різного рівня. Втім, відзначаючи позитивні моменти в процесі інсти- туціоналізації моніторингу законодавства та правозастосовної практики, варто, на нашу думку, висловитися проти штучної деінтеграції юридичних явищ одного правового утворення - правового регулювання. Це не сприяє ефективності застосування подібних моніторингових процедур, що, власне, і підтверджується російським досвідом. Зокрема, починаючи з 2011 року, незважаючи на нормативно-правове закріплення існування зазначених видів моніторингу, їх методологічна та методична база залишається не розробленою.

У зв'язку з цим вважаємо за доцільне оперувати в науковому обігу категорією «моніторинг ефективності правового регулювання». Таким чином, забезпечується, з одного боку, цілісність процесу спостереження та комплексний характер його висновків та рекомендацій, а з іншо-го - окреслюється чіткий предмет - саме ефективність правового регулювання, а не будь-які його параметри, які можуть бути і неінформативними для суб'єкта управління з числа органів державної влади чи місцевого самоврядування. При цьому під моніторингом ефективності правового регулювання пропонуємо розуміти постійно функціонуючу систему спостереження за показниками (критеріями) ефективності правового регулювання, що складається з комплексу циклічних дії щодо збирання, аналізу, узагальнення, прогностичного оцінювання інформації, формування на підставі цього висновків і рекомендацій, адресованих суб'єкту управління в системі правотворчої та правозастосовної діяльності. Метою такого моніторингу є забезпечення постійного зв'язку суб'єкту управління із його об'єктом засобами оцінки ефективності правового регулювання як умови задоволення індивідуальних потреб, соціальних запитів, реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб. У такому розумінні, зауважує Ю. В. Тихомиров, правовий моніторинг (а фактично - моніторинг ефективності правового регулювання) мислиться як динамічний організаційний і правовий інститут інформаційно-оцінювального характеру, рухається по всіх стадіях функціонування управління, господарювання і т.п., що виявляється на всіх етапах виникнення і дії права [10, с. 11-15].

Отже, під моніторингом ефективності адміністративно-правового регулювання можливо розуміти постійно функціонуючу систему спостереження за показниками (критеріями) ефективності адміністративно-правового регулювання, що складається з комплексу циклічних дії щодо збирання, аналізу, узагальнення, прогностичного оцінювання інформації, формування на підставі цього висновків і рекомендацій, адресованих публічній адміністрації з метою забезпечення вчасного корегування змісту нормативно-правових актів, право- застосовної та правореалізаційної практики у напрямі досягнення максимальної їх відповідності вимогам законності, справедливості, соціальним запитам та очікуванням, прогресивності та економічності.

Наразі в Україні сформовано окремі елементи системи моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання, що в основному відображені у відомостях державної статистичної звітності. Здійснення державного обліку й статистики, створення централізованої системи обліку й статистики в Україні - важливий важіль управління соціально-економічними й політичними процесами в державі й суспільстві. Основи організації статистики й інформатики відповідно до Конституції України визначаються винятково законами України. Управління в сфері державного обліку й статистики здійснюється на основі Закону України «Про державну статистику» від 17.09.1992 р. № 2614-XII. Однак, галузеві обліки в своїй більшості є розрізненими, несистематизованими, некоординованими і функціонують на рівні накопичення відомостей з числа офіційної державної статистичної звітності за окремими напрямами роботи органів державної влади та місцевого самоврядування, яка, як правило, після накопичення не обробляється належним чином та не лягає в основу прийняття управлінських рішень, в тому числі й щодо корегування елементів адміністративно-правового регулювання взагалі та на основі міжгалузевого принципу, зокрема.

Тому на сьогодні постала нагальна потреба у формуванні окремої уніфікованої системи моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання на загальнодержавному, галузевому та місцевому рівнях. Побудувати подібну систему можливо, на нашу думку, на основі принципів централізму та координації. З огляду на них необхідно забезпечити становлення як окремого органу державної влади, який би функціонував на загальнодержавному рівні та виконував функції модератора, так і підрозділів у структурі центральних, місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування, які б здійснювали первинне накопичення інформації, її обробку, аналіз та поряд з передачею її за вертикаллю забезпечували б її використання суб'єктами управління центрального чи місцевого рівня відповідно.

На нашу думку, модератором моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання має стати Міністерство юстиції України, у структурі якого доцільно створити відповідний підрозділ - Управління інформаційно-аналітичного забезпечення ефективності правового регулювання, яке б організовувало свою діяльність на засадах галузевої диференціації - спостереження за ефективністю адміністративно-правового, кримінально- правового, цивільно-правового та іншого регулювання. При цьому інформаційною базою для його функціонування повинна бути розгалужена система державної ста-тистичної звітності, що неминуче залучає до орбіти моніторингової діяльності і Державну статистичну службу України.

Аналіз діяльності Державної статистичної служби України виявляє наявність певних потенцій для задоволення потреб моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання. Однак, для їх реалізації необхідно запровадити окрему класифікаційну категорію в системі державної статистичної звітності з розділу «Правова та політична статистика» - 0127004 «Ефективність адміністративно-правового регулювання», яку мож-ливо об'єднати системними зв'язками із категоріями 0127001 «Додержання вимог адміністративного законодавства в Україні» та 0127002 «Громадська активність в Україні». Запровадження такої окремої категорії вимагатиме одночасної розробки Комісією з питань удосконалення методології та звітної документації Державної служби статистики України Методологічних положень зі статистики ефективності адміністративно-правового регулювання, що мають бути затверджені відповідним наказом Державної служби статистики України.

Разом з тим система моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання, як зазначалося, має охоплювати також галузевий та місцевий рівні, що означає необхідність галузевої інституціо- налізації моніторингових процедур на рівні міністерств, служб, управлінь, відділів, а також органів місцевого самоврядування. При цьому в кожному з означених органів та підрозділів має бути сформований окремий осередок (управління, відділ, відділення, служба тощо) моніторингу ефективності правового регулювання, у тому числі й адміністративно-правового, який би на основі вироблених негативних критеріїв ефективності та на підставі формалізованих і стандартизованих процедур збирання, обробки та аналізу інформації встановлював би тенденції та закономірності адміністративно-правового регулювання, готував періодичні висновки та спрямовував їх за вертикаллю управління у вищестоящі підрозділи, а також територіальні управління Державної служби статистики України. Цілком зрозуміло, що для налагодження такої системи потрібне комплексне правове забезпечення, що передбачає: а) внесення змін до Закону України «Про державну статистику» від 17.09.1992 р. № 2614-XII з метою приведення його у відповідність з новітніми запитами щодо функціонування системи моніторингу за ефективністю адміністративно-пра-вового регулювання; б) розроблення та прийняття Положення про моніторинг ефективності адміністративно-правового регулювання, що має бути затверджене постановою Кабінету Міністрів України та визначати організаційно-правові засади його функціонування: суб'єкти, їх повноваження, порядок спостереження, зв'язки з публічною адміністрацією тощо; в) розроблення та прийняття Методичних рекомендацій щодо проведення моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання (для кожного центрального органу державної виконавчої влади окремо, а також Державної служби статистики України та органів місцевого самоврядування); г) розроблення та прийняття Методологічних положень зі статистики ефективності адміністративно-правового регулювання, що мають бути затверджені відповідним наказом Державної служби статистики України; д) обґрунтування та внесення змін до штатної структури відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування.

Крім того, обов'язково має бути налагоджене навчання фахівців - моніторів ефективності адміністративно-правового регулювання, організацію якого доцільно реалізувати можливостями відомчих вищих навчальних закладів, виділивши окремі спеціалізації або доповнивши існуючі додатковим напрямом підготовки.

Принагідно також відзначимо, що функціонування моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання на центральному та місцевому рівнях принципово не обмежується виключно статистичним спостереженням, а охоплює більш розгалужені методики із використанням методів соціологічного спостереження, контент-аналізу засобів ЗМІ, масової комунікації, експертних оцінок, експрес-інтерв'ю тощо. Втім, їх детальний опис та апробація мають біти виконані в межах окремого монографічного дослідження, присвяченого проблемам моніторингу ефективності адміністративно-правового регулювання.

Література

1. Шедина Н. А. Моніторинг макро- економічних та галузевих показників /- Н. А. Шедина, Т. В. Богуславская, В. В. Полякова. - К. : Мінекономіка, 2001. - 106 с.

2. Реймерс Н. Ф. Природопользование : словарь-справочник / Н. Ф. Реймерс. - М. : Мысль, 1990. - 637 с.

3. Литвинов А. Н. Опыт системного ис-следования профилактики преступлений. Современное состояние проблемы : монография / А. Н. Литвинов, М. М. Быргеу. - М. : «Юркнига», 2004. - 160 с.

4. Блажівський Є. М. Моніторинг протидії злочинності в Україні : дис. ... докт. юрид. наук : 12.00.08 / Євген Мико-лайович Блажівський ; Харківський національний університет внутрішніх справ, 2013. - 418 с.

5. Механізми професіоналізації органів місцевого самоврядування в контексті забезпечення сталого розвитку територіальної громади / О. І. Сушинський, А. О. Каляєв, І. О. Дробот, О. Г. Сидорчук. - К. : НАДУ, 2009. - 64 с.

6. Глазкова М. Е. Оценка эффективности действия нормативных правовых актов : современные подходы / М. Е. Глазкова, С. Б. Нанба [Електронний ресурс].- Режим доступу : http://justicemaker. ru/view-article.php?id = 26&art=2832

7. Рибікова Г. В. Правова експертиза нормативно-правових актів як правова категорія та наукова доктрина / Г. В. Рибіко- ва // Юридичний вісник. - 2013. - № 4 (29). - С.28-32.

8. Горохов Д.Б. Правовой мониторинг : концепция и организация / Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, М. Е. Глазкова // Журнал Российского права. - 2007. - № 5. - С.25-38.

9. О мониторинге правоприменения в Российской Федерации : Указ Президент Российской Федерации от 20.05.2011 г. № 657 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://graph.document.kremlin.ru/ page.aspx?1557273

10. Тихомиров Ю. В. Организация и проведение правового мониторинга / Ю. В. Тихомиров // Пр аво и экономика. - 2008. - № 10. - С.11-15.

Размещено на Allbest.ru