Адміністративно-правові засади процедур проходження служби в органах прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративно-правові засади процедур проходження служби в органах прокуратури України

Шаповалов Артур Володимирович

здобувач кафедри адміністративного права Інституту права імені князя Володимира Великого Міжрегіональна Академія управління персоналом

Статья посвящена анализу администра-тивно-правовых основ процедур прохождения службы в органах прокуратуры Украины. Автор рассматривает сущность и классификация принципов процедур прохождения службы в органах прокуратуры Украины. В статье определяются проблемные вопросы и пути со-вершенствования нормативного обеспечения прохождения службы в органах прокуратуры Украины.

адміністративний правовий прокуратура

Статтю присвячено аналізу адміністра-тивно-правових засад процедур проходження служби в органах прокуратури України. Автор розглядає сутність та класифікацію принципів процедур проходження служби в органах проку-ратури України. У статті визначаються про-блемні питання та шляхи вдосконалення нор-мативного забезпечення проходження служби в органах прокуратури України.

Ключові слова: прокуратура, служба в органах прокуратури, принципи проходження служби в орга-нах прокуратури.

This article analyzes the legal and administrative procedures fundamentals of service in the Prosecutor's Office of Ukraine. The author examines the nature and principles of classification procedures for serving in the Prosecutor's Office of Ukraine. The paper defines the problematic issues and ways to improve the standard of service provision in the Prosecutor's Office of Ukraine.

Постановка проблеми

Ефективність та послідовність організації роботи в будь-якому державному органі, органі місцевого самоврядування чи громадській організації будується на певних засадах, які являються основоположним початком будь-яких явищ у площині правового поля їх діяльності. Зазначеними засадами є принципи, на яких повинен ґрунтуватись правовий масив, що визна-чає порядок діяльності всіх без виключення державних органів та органів місцевого самоврядування. Це стосується і органів прокуратури, особливо враховуючи те, що зазначений орган у системі державного устрою займає особливе місце, оскільки не входить до жодної з гілок влади і покликаний забезпечити ефективну роль у системі стримувань і противаг, що є необхідною умовою існування демократичних відносин у державі. Тому для ефективної реалізації функцій та задач органів прокуратури необхідне чітке визначення та закріплення в нормативно-правових актах, а також неухильне дотримання принципів діяльності органів прокуратури України, в тому числі і принципів здійснення адміні-стративних процедур проходження служби в органі держави.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Зазначимо, що принципи діяльності прокуратури розглядали такі вчені, як Бабкова В. С., Бакаєв Д. М., Грошевий Ю. М., Давиденко Л. М., Долежан В. В., Кожев- ніков Г. К., Малюга В. І., Марочкін І. Є, Мичко М. І., Полянський Ю. Є., Попович Є. М., Руденко М. В., Сухонос В. В., Шумський П.В. та інші. Однак адміністративним процедурам проходження служби в органах прокуратури приділено недостатньо уваги.

Метою статті є визначення адміністративно-правових засад проходження служби в органах прокуратури України, розгляд їх сутності та класифікації, встановити проблемні питання та запропонувати шляхи вдосконалення нормативного забезпечення проходження служби в зазначеному органі.

Виклад основного матеріалу

Особливості принципів адміністративних процедур проходження служби в ор- ганах прокуратури розглянемо в контексті принципів проходження служби в органах публічної адміністрації. Для цього перш за все з'ясуємо, що слід розуміти під такою науковою категорією як «принцип», а також визначимо принципи публічної служби.

У науковій літературі існують чимало визначень даного поняття. Наведемо основні з них. Так, за словником В. Даля принцип визначено як наукове чи моральне начало [1, c.431], О. С. Мельничук визначає його як першоначало - те, що лежить в основі певної теорії, науки [2, с.321];- В. Яременко та О. Сліпушко - як основний закон якої-небудь точної науки [3, с.219], А. М. Прохоров - внутрішнє переконання людини, що визначає її ставлення до дійсності, норми поведінки і діяльності [4, с.202, 5, с. 119]. Як бачимо, зазначені визначення поняття «принцип» дещо різняться, проте для всіх них можна виділити одну спільну ознаку - це першооснова, фундамент, вихідне положення будь-якого явища, в тому числі і правового. Тож в окрему категорію можемо виділити правові принципи, які, як вважає Л.С. Явич, можуть здійснювати самостійний вплив на суспільні відносини [6, с. 32]. На думку В.М. Ведяхіна, К.В. Ведяхіної, принципи права слід розуміти як джерело права [7, с. 22]. Уточнює такий підхід до розуміння принципів права В.В. Єрьоменко, зазначаючи, що регуляторні властивості правові принципи набувають лише після їх закріплення в нормах права [8, с. 165]. Підтримує таку точку зору О.В. Попова, зазначаючи, що для визнання за принципами публічної служби регуляторних властивостей такі повинні бути зовнішньо виражені в якості окремих правоположень нормативно-правових актів з питань регулювання публічної служби, принципи ж виведені науковцями, але не закріплені в нормах права матимуть лише наукове значення, рекомендаційний характер, але будуть позбавлені регуляторних властивостей відносно публічно-правових відносин. Як вказує М. Карпа, «при розгляді принципів публічної служби як галузі науки управління фахівці не акцентують увагу на закріпленні принципів у нормах права. Та при розгляді публічної служби як системи конкретних служб з чітко визначеною нормативною базою для забезпечення їх функціонування необхідно більше уваги приділяти нормативному забезпеченню основних положень функціонування системи публічної служби загалом та її принципів зокрема» [9, 10, с. 53].

Таким чином, враховуючи викладене вище, можна зробити висновок, що принципи проходження публічної служби, слід вважати правовими в тому разі, коли останні закріплені у відповідних нормативно-правових актах.

Отже, узагальнюючи вищевказане, визначимо принципи адміністративних процедур проходження служби в органах прокуратури як закріплені в Конституції України та інших законодавчих актах основоположні вимоги, на яких ґрунтується порядок розгляду й вирішення кадровим підрозділом прокуратури індивідуально-конкретної справи щодо працівника прокуратури, пов'язаної з прийняттям на службу, просуванням, переміщенням по службі, а саме призначенням на вищі або інші посади, присвоєння класного чину, проходження стажування, підвищення кваліфікації, накладенням дисциплінарного стягнення, застосування заходів заохочення тощо, які реалізуються з моменту призначення на посаду і до моменту звільнення з посади.

Для встановлення сутності принципів адміністративних процедур проходження служби в органах прокуратури, розглянемо особливість їх класифікації в контексті принципів проходження публічної служби.

Як найбільш доцільну для закріплення і подальшого ефективного застосування у сфері публічної служби О.В. Попова класифікує принципи публічної служби на конституційні засади публічної служби, організаційні засади, функціональні засади [10, с. 58]. Конституційні принципи - це ті принципи, які проголошені Конституцією України або можуть бути виведені, шляхом доктринального аналізу положень останньої. Вони самі по собі не встановлюють безпосередній порядок проходження служби в органах прокуратури, але вони є основою, на якій ґрунтуються норми законодавства, що визначають такий порядок. До основних таких принципів слід віднести законність, рівність громадян у конституційних правах і свободах та перед законом, єдність, централізацію, гласність.

Законність займає особливе місце серед інших принципів, оскільки недотримання вимог приписів нормативно-правових актів знецінює дотримання всіх інших приписів, оскільки останні повинні функ-ціонувати виключно в рамках законодавства.

Конституційний принцип законності виводиться зі статті 19 Основного Закону України, відповідно до якого правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачено Конституцією та законами України.

Принцип законності, на якому повинні ґрунтуватись адміністративні процедури проходження служби в органах прокуратури означає, що всі дії кадрових підрозділів прокуратури щодо прийняття на службу до органів прокуратури, просування, переміщення по службі, організації проведення стажування, службового розслідування, накладення дисциплінарного стягнення, застосування заходів заохочення, припинення служби, повинні регламентуватись виключно законами України, тобто всі кадрові процедури зазначені посадові особи повинні виконувати у спосіб та в межах, встановлених законами України. Підзаконні нормативно-правові акти можуть лише деталізувати положення норм законодавства. Як уже зазначалось, на законодавчому рівні існує тільки один нормативно-правовий акт, який визначає роботу з кадрами в органах прокуратури України - це Закон України «Про прокуратуру», а точніше лише один його розділ, який має назву кадри органів прокуратури.

На підставі цього пропонується прийняти Закон України з орієнтованою назвою «Про порядок проходження служби в органах прокуратури», у якому викласти всі вимоги та порядок проведення процедур проходження служби в органах прокуратури України. Зазначений Закон може складатись з таких розділів: перший - загальні положення, в якому містилась би інформація про вимоги до осіб, які претендують на посади в органи прокуратури та порядок комплектування підрозділів прокуратур, види класних чинів, які присвоюються особовому складу органів прокуратури; другий визначав би права, обов'язки та відповідальність працівників органів прокуратури; третій - порядок присвоєння, зниження та позбавлення класних чинів; четвертий - призначення на посади, переміщення і просування по службі; п'ятий - призначення на посади, перемі-щення та просування по службі; шостий - порядок проведення атестації; сьомий - відпустки; восьмий - звільнення зі служби.

Принцип рівності в конституційних правах, свободах та перед законом випливає зі статті 24 Основного Закону України, в частині 2 якої зазначено, що не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Даний принцип лежить в основі п. 3 статті 6 Закону України «Про прокуратуру» - органи прокуратури України захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи май-нового стану та інших ознак. Тобто даний принцип визначає зовнішню сторону діяльності органів прокуратури, спрямовану на захист прав і свобод громадян. Що стосується внутрішньої сторони, тобто реалізації права громадян на службу в органах прокуратури, зазначимо, що стаття 46 За-кону України «Про прокуратуру», яка визначає вимоги до осіб, які призначаються на посади прокурорів та слідчих органів прокуратури, прямо не вказує на рівність усіх громадян України з приводу реалізації права вступу на службу до органів прокуратури. Висновок про відповідність принципу рівності громадян на реалізацію права на вступ до органів прокуратури України можливо було б зробити на підставі того, що зазначена стаття встановлює вичерпний перелік вимог до кандидатів на посади прокурорів прокуратур та слідчих органів прокуратур. Але фактичний стан справ щодо добору кандидатів на службу в органи прокуратури України говорить якщо не про закритість до вступу на службу до даного органу, то точно про обмеженість. Укомплектування підрозділів прокуратури в основному проводиться за рахунок випускників вищих навчальних закладів, з якими Генеральною прокуратурою укладено угоди на підготовки фахівців, що не відповідає освітньому цензу (наявність вищої юридичної освіти незалежно від вищого навчального закладу, де її отримано), визначеному в статті 46 Закону України «Про прокуратуру».

На наш погляд, рівність реалізації права на вступ до органів прокуратури, так само як і просування по службі повинно ґрунтуватись прозорим проведенням конкурсу з визначення професійних здібностей кандидатів.

Щодо переліку принципів організації служби в органах прокуратури слід визначити, по-перше, принцип відокремлення політичних посад від посад в органах прокуратури. Так, частина 2 статті 6 Закону України «Про прокуратуру» визначає, що працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів. Позапартійність як принцип діяльності органів прокуратури повинен забезпечити захист працівників прокуратури від політичних і персональних впливів при вступі на роботу, зміні політичних діячів, а також рівня їх матеріального забезпечення. У той же час, зазначимо, що посада Генерального прокурора є політичною, адже відповідно до частини 1 статті 2

Закону України «Про прокуратуру» Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України. Виходячи з цього, потрібні чіткі гарантії забезпечення політичної неупередженості працівників органів прокуратури.

Також до принципів організації проходження служби в органах прокуратури, на думку автора, слід віднести принцип самостійності і незалежності працівників органів прокуратури; принцип прозорості процедури проведення конкурсу щодо прийняття на службу в органи прокуратури, а також просування по службі; принцип системності підготовки й перепідготовки працівників органів прокуратури; принцип субординації, підпорядкованості вищестоящим прокурорам; принцип спеціалізації та територіальності підрозділів прокуратури тощо.

До принципів функціонування служби в органах прокуратури вважаємо доцільним віднести принципи: гласності, тобто доступності несекретної інформації про порядок вступу на службу до органів прокуратури та проходження в ній служби; принцип постійності, тобто безперервної діяльності; контролю за діяльністю органів прокуратури - як внутрішнього, так і зовнішнього; правової захищеності працівників органів прокуратури; мотивації та стимулювання, заохочення працівників органів прокуратури.

На нашу думку, найбільш доцільною є класифікація принципів діяльності органів прокуратури за критерієм спрямованості їх діяльності - на внутрішньо-системні, зовнішньо-системні та змішані.

Говорячи про першу групу принципів, слід вказати, що вона спрямована на врегулювання системи органів прокуратури та організації проходження в ній служби. До цієї групи слід віднести такі принципи:

- професіоналізм;

- компетентність;

- ініціативність;

- єдність вимог до кандидатів на вступ до проходження служби в органах прокуратури;

- прозорість службової діяльності;

- зразковість поведінки та дисциплі-нованість;

- стабільність;

- конкурсність;

- обов'язковість виконання рішень вищих посадових осіб;

- етичність;

- ієрархічність та ін.

Друга група має зовнішню спрямованість, тобто на фізичних та юридичних осіб, державних та приватних підприємств, установ та організацій, об'єднань громадян. До цієї групи слід віднести такі принципи:

- ефективність;

- гласність;

- соціальна спрямованість;

- повага до прав і свобод людини і громадянина;

- незалежність та самостійності;

- юридична відповідальність працівників прокуратури;

- науковість;

- запобігання конфлікту інтересів та ін.

Третя із запропонованих груп принципів поєднує певною мірою ознаки перших двох груп. До зазначених принципів слід віднести такі:

- законність;

- політична нейтральність;

- рівність перед законом, презумпція невинуватості;

- загальнодоступність;

- можливість оскарження незаконних рішень, дій чи бездіяльності працівників прокуратури;

- підконтрольність

- справедливість та об'єктивність та ін.

Оскільки адміністративні процедури проходження служби в органах прокуратури складають внутрішню сторону діяльності органів прокуратури, вони повинні здійснюватись на принципах першої та третьої груп.

Висновок: визначено принципи ад-міністративних процедур проходження служби в органах прокуратури як закріплених в Конституції України та інших законодавчих актах основоположні вимоги, на яких ґрунтується порядок розгляду й вирішення кадровим підрозділом прокуратури індивідуально-конкретної справи щодо працівника прокуратури, пов'язаної з прийняттям на службу, просуванням, переміщенням по службі, а саме призначенням на вищі або інші посади, присвоєння класного чину, проходження стажування, підвищення кваліфікації, накладенням дисциплінарного стягнення, застосування заходів заохочення тощо, які реалізуються з моменту призначення на посаду і до моменту звільнення з посади.

Запропоновано класифікацію принципів діяльності органів прокуратури за критерієм спрямованості їх діяльності - на внутрішньо-системні, зовнішньосистемні та змішані. Оскільки адміністративні процедури проходження служби в органах прокуратури складають внутрішню сторо-ну діяльності органів прокуратури, вони повинні здійснюватись на принципах першої та третьої груп.

Встановити проблемні питання та за-пропонувати шляхи вдосконалення нормативного забезпечення проходження служби в зазначеному органі.

Запропоновано шляхи вдосконалення нормативного забезпечення проходження служби в органах прокуратури України, прийняття Закону України з орієнтованою назвою «Про порядок проходження служби в органах прокуратури», в якому викласти всі вимоги та порядок проведення процедур проходження служби в органах прокуратури України.

Література

1 Даль В. Толковый словарь: В 4 т. - М.: Русский язык, 1989. - Т. 2. - 779 с.

2 Словник іншомовних слів / під заг. ред. О. С. Мельничука. - К. : Мова, 1977. - 567 с.

3 Н овий тлумачний словник української мови : в 4-х т. / уклад. : В. Яременко, О. Сліпушко. - К. : Аконіт, 1999. - 910 с..

4 Большой энциклопедический словарь : в 2-х т. - Т. 2 / глав. ред. А. М. Прохоров. - М. : Мысль, 1991. - 1456 с.?

5 Попович Є.М. Управління органами прокуратури України: організаційно-правові проблеми: дис ... д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Попович Євген Миколайович; Харківськ. нац. ун-т внутр. справ. - Х., 2010. - 373 с.

6 Явич Л.С. Право развитого социалис-тического общества. Сущность и ... общества. Сущность и принципы / Л.С. Явич. - М.: Юрид. лит. - 1978. - 224 с.

7 Ведяхин В.М., Ведяхина К.В. Понятие и классификация принципов права / В.М. Ведяхин, К.В. Ведяхина // Пр аво и политика. - № 4. - 2002. - С. 19-28

8 Єрьоменко В.В. Поняття принципів трудового права та їх застосування / В.В. Єрьоменко // Ученые записки Таврического национального университета им. B. И. Вернадского Серия «Юридические науки». - Том 22 (61).- 2009 г. - № 2. - C. 163-176.

9 Карпа М. Принципи здійснення публічної служби / М.Карпа // Науковий вісник «Демократичне самоврядування». - 2011. - Вип. 6: [Електронний ресурс]. - Режим доступу. - http://www.nbuv.gov.ua/e- journals/DeVr/2010_6/fail/karpa.pdf.

10 Попова О.В. Правовий статус державного службовця в умовах становлення публічної служби в Україні: дис ... к-та юрид. наук : 12.00.07 / Попова Олена Вікторівна; Міжнародний університет бізне-су і права. - Х., 2013. - 181 с.

Размещено на Allbest.ru