Сутність та склад адміністративно-правового забезпечення альтернативних методів розгляду спорів

Investigated based on the analysis of the legal literature, and using a systematic approach, the nature and composition of the administrative and legal support alternative methods of protecting the rights and legitimate interests of businesses and organizations.

У юридичній літературі, окрім традиційного поняття «адміністративно-правове регулювання» того чи іншого об'єкту правового впливу, досить часто вживаються такі категорії як механізм, адміністративно-правовий механізм [1], а також адміністративно-правове забезпечення [2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14] та ін.

У той же час, попри широке використання зазначених категорій, ні словникова база, ні законодавча практика, ні адміністративно-правова наука, як і юридична наука в цілому, поки що не напрацювали єдиного підходу до розуміння змісту цих категорій.

Перш ніж сформулювати власне визначення адміністративно-правового забезпечення, вважаємо за доцільне, а, точніше, за необхідне, вказати на теоретико-методологічну базу, якою ми скористуємося для розробки даного визначення. У якості такої бази, при розробці поняття адміністративно-правового забезпечення, нами використано системний теоретичний інструментарій метод системного аналізу.

Математично чітке визначення системи міститься у роботах А.І. Уйомова [15], С. Янга [16] та ін. Використовуючи метод системного аналізу, пропонуємо розрізняти зазначене забезпечення у широкому і у вузькому значенні. У широкому значенні (у відповідності з уявленням про систему як множини елементів, на якій реалізується відношення з наперед визначеними властивостями (А.І. Уйомов) або система є все те, що вирішує проблему (С. Янг)) до складу цього забезпечення доцільно включати: 1) об'єкт розгляду спорів відповідні правовідносини; 2) адміністративно-правові засоби (самі альтернативні методи відповідні організаційно-правові форми, за допомогою яких використовуються альтернативні методи та гарантії їх застосування); 3) адміністративно-правові акти, які регулюють увесь життєвий цикл зазначених методів; 4) коло суб'єктів, що беруть участь у застосуванні цих методів.

Адміністративно-правове забезпечення альтернативних методів розгляду спорів у вузькому значенні це лише відповідна сукупність адміністративно-правових актів, які регулюють (моделюють) відносини, що виникають при легітимізації (наданні юридичної сили можливості застосовувати) альтернативних методів розгляду спорів за участю підприємств і організацій, самому розгляді (виконанні) та припиненні їх застосування.

До адміністративно-правових засобів, зокрема, до альтернативних методів розгляду спорів за участю підприємств і організацій, відносяться наступні організаційно-правові форми, за допомогою яких реалізуються ці методи: а) попередній розгляд (у рамках адміністративної юстиції) адміністративного спору вищестоячим органом; б) примирення або досудове врегулювання спорів; в) медіація; г) третейські суди; д) міжнародний комерційний арбітраж; є) проект «Електронний суд», що здійснюється у Верховному Суді України.

До гарантій, що забезпечують реалізацію таких альтернативних методів, як попередній розгляд адміністративного спору вищестоячим органом, примирення, медіація, відноситься, зокрема ч. 1 ст. 6 Закону України „Про судоустрій і статус суддів”, яка встановлює, що суди здійснюють правосуддя самостійно. Здійснюючи правосуддя, суди є незалежними від будь-якого незаконного впливу; гарантіями використання третейської організаційно-правової форми є, наприклад, загальне правило про те, які суперечки можуть бути передані на розгляд до третейського суду, яке досить широко сформульовано в ч. 2 ст. 1 Закону України «Про третейські суди»: «... будь-які спори, що виникають у сфері цивільних і господарських правовідносин». Цією нормою кореспондують і положення процесуальних кодексів, що дозволяють сторонам передати на розгляд третейського суду підвідомчий судам загальної юрисдикції (до яких на Україні належать і загальні суди, і господарські, і адміністративні) спір у сфері цивільних і господарських правовідносин (ст. 12 Господарського процесуального кодексу України (ГПК) і ст. 17 Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК), Рішення Конституційного Суду України від 10.01.2008 та ін. Зазначимо, що відповідні норми процесуальних кодексів відносяться до адміністративно-правових, а не до господарських процесуальних або цивільних процесуальних.

До адміністративно-правових актів, які регулюють застосування альтернативних методів розгляду спорів за участю підприємств і організацій можуть бути віднесені закони України «Про третейські суди» і «Про Міжнародний комерційний арбітраж», відповідні норми Закону України „Про судоустрій і статус суддів”, процесуальні кодекси України (Кодекс адміністративного судочинства, Цивільний процесуальний кодекс, Господарський процесуальний кодекс) адміністративно-правові акти, що регламентують діяльність Вищої рада юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Державної судової адміністрації України, Державної виконавчої служби України, підрозділів судової міліції „Грифон” МВС України тощо.

Стосовно кола суб'єктів, що беруть участь у застосуванні альтернативних методів. До кола таких суб'єктів належать наступні суб'єкти адміністративних правовідносин: 1) суб'єкти владних повноважень (органи державної влади, які утворюють (легітимізують) альтернативні методи розгляду спорів (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів, Вища рада юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Державна судова адміністрація тощо), структурні підрозділи органу (судова міліція „Грифон” МВС України), 2) органи суддівського самоврядування (у частині здійснення ними делегованих державою управлінських повноважень адміністративно-правового характеру), голови відповідних судів та їх заступники; 3) третейські суди (їх нараховується в Україні більш як 400), Міжнародний комерційний арбітражний суд при ТПП, Морська арбітражна комісія (МАК).

Перейдемо тепер до адміністративно-правового забезпечення альтернативних методів розгляду спорів у вузькому значенні. Це, як зазначалось, відповідна сукупність адміністративно-правових актів, модель відносин, які регламентують увесь життєвий цикл альтернативних методів, починаючи від їх легітимізації, застосування і закінчуючи припиненням їх застосування. альтернативний спір правосуддя правовий

До адміністративно-правових актів, які регулюють цей життєвий цикл доцільно віднести закони України «Про третейські суди» і «Про Міжнародний комерційний арбітраж», процесуальні кодекси України та ін. Зупинимось на деяких положеннях Кодексу адміністративного судочинства, присвячених примиренню.

Положення щодо досудового, мирового та арбітражного (третейського) вирішення спорів містяться і у правовому регулюванні розгляді спорів за участю підприємств і організацій, що випливають з економічних відносин. Досудове врегулювання спорів, з теоретико-правових позицій це сукупність заходів, здійснених підприємствами та організаціями, права яких порушені, для безпосереднього вирішення спорів, що виникли, з підприємствами та організаціями, які порушили майнові права й інтереси, до звернення з позовом до господарського суду [17].

Порядок досудового регулювання визначається розділом II діючого ГПК України. За діючим законодавством досудовий порядок вирішення спорів між підприємствами та організаціями може застосовуватись виключно за бажанням підприємств (організацій), якщо сторони закріпили договором, що досудовий порядок урегулювання спору є для них обов'язковим, і тільки за неможливості врегулювати спір у досудовому порядку вони будуть звертатися до суду, або якщо такої вказівки договір не містить, але підприємство (організація) має бажання спробувати вирішити спір без звернення до суду. Отже, за чинним ГПК досудовий порядок урегулювання будь-яких господарських спорів є виключно правом підприємств (організацій), а не їх обов'язком.

У той же час, із цього загального правила є виняток. Перший відноситься до тих відносин, щодо яких законодавством встановлено спеціальний, відмінний від передбаченого ГК України і ГПК України порядок вирішення спорів у досудовому порядку. Законодавчими актами, що передбачають такий порядок, є, зокрема, Кодекс торговельного мореплавства від 9 грудня 1994 р., Повітряний кодекс від 4травня 1994 р., постанова Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1998 р. № 457 «Про затвердження Статуту залізниць України», наказ Міністерства транспорту України від 14 вересня 1997 р. № 363 «Про затвердження Правил перевезень вантажів автомобільним транспортом в Україні» та інші, які регулюють правовідносини, що пов'язані з переміщенням вантажу як у межах України, так і через кордон.

Ці та інші нормативні акти становлять, як зазначалось, адміністративно-правове забезпечення альтернативних методів розгляду спорів підприємств і організацій, захисту їх прав. Сукупність відповідних правових норм (актів), що регулюють організацію захисту прав та законних інтересів, статус, компетенцію і функції органів, які реалізують у своїй діяльності альтернативні методи захисту прав, порядок утворення, реєстрації та ліквідації цих органів становить адміністративно-правове забезпечення цих методів.

Юридичні норми, які можна віднести до адміністративно-правового забезпечення із застосуванням альтернативних методів захисту прав і законних інтересів підприємств і організацій, містяться як у процесуальному законодавстві (у Кодексі адміністративного судочинства КАС, інших процесуальних кодексах), так і у законодавстві, що можна віднести до зазначеного забезпечення. Це закони України «Про судоустрій і статус суддів», «Про третейські суди», «Про Міжнародний комерційний арбітраж», відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, постанови Пленуму Верховного Суду України, постанови пленумів вищих спеціалізованих судів, міжнародні конвенції тощо. Згідно з ч.3 ст. 51 «Права та обов'язки сторін» КАС, сторони можуть досягнути примирення на будь-якій стадії адміністративного процесу, що є підставою для закриття провадження в адміністративній справі.

Зауважимо, що в українському процесуальному законодавстві відсутні норми, які б сприяли розвитку судового посередництва. Потреба у процедурах посередництва особливо відчувається при розгляді економічних спорів. Водночас правові системи деяких держав ближнього і дальнього зарубіжжя передбачають право судді запропонувати сторонам спробувати вирішити конфлікт за допомогою медіації і лише після цього, якщо залишиться така необхідність, розглядати спір за традиційною процедурою.

Таким чином, практика свідчить про необхідність запровадження, поглиблення застосування альтернативних методів захисту прав та законних інтересів підприємств і організацій, що становить спектр низки проблем, пов'язаних з адміністративно-правовим забезпеченням цих методів. Вирішення цих проблем потребує теоретичного осмислення та подальшого вдосконалення зазначеного забезпечення. Зокрема, потребують свого вирішення проблеми запровадження попереднього розгляду (у рамках адміністративної юстиції) адміністративного спору вищестоячим органом та методів відновлювального судочинства, що мають застосовуватися як у кримінальному, так і у адміністративному провадженнях. Пілотний проект Верховного суду України «Електронний суд» також повинен поширюватися не тільки на учасників судового процесу у цивільних та кримінальних, а й у адміністративних справах.

Включення до цього Проекту справ, пов'язаних з публічними відносинами між підприємствами і організаціями та державним органом влади (адміністративних справ), має сприяти більш послідовному дотриманню положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо розгляду судом справи впродовж розумного строку, ефективній реалізації підприємствами і організаціями права на захист, а також економії коштів, призначених на забезпечення правосуддя.

Деякі труднощі виникають і у функціонуванні недержавних третейських судів, до яких належить Міжнародний комерційний арбітражний суд при Торгово-промисловій палаті України (МКАС при ТПП України). Є випадки, коли нерозуміння сутності, а отже, і адміністративно-правового статусу третейського суду та його рішень, створює відповідну проблему як у теорії, так і в практиці функціонування цих судів. Так, досить поширеною є теза про існування нібито колізії між Конституцією України, Законом України «Про судоустрій і статус суддів» та законами України «Про третейські суди» і «Про Міжнародний комерційний арбітраж». На практиці нерозуміння сутності, юридичної природи третейського суду як методу вирішення спору призвело до звинувачень у привласненні ним функцій суду. Звідси і неправильний висновок про нелегітимність його діяльності, відсутність юридичної сили рішень третейського суду.

Не можна погодитися і з певними змінами та обмеженнями, внесеними до Закону України «Про третейські суди», що передбачають заборону розгляду третейськими судами України справ однією із сторін, в яких є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт під час здійснення ним владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, державна установа чи організація, казенне підприємство (ч. 6 ст. 6 «Підвідомчість справ третейським судам» Закону України «Про третейські суди); справ, які виникають із корпоративних відносин та спорів щодо захисту прав споживачів та ін.

Водночас робота окремих ланок (видів) третейських судів дійсно потребує вдосконалення. Діючий адміністративно-правовий порядок їх створення та реєстрації породжує чималу кількість проблем і навіть зловживань. Усе це свідчить про потребу подальшого теоретичного осмислення, розробки пропозицій з удосконалення правового регулювання процесу захисту прав людини та організацій із застосуванням альтернативних методів.

Література