Інституційне забезпечення Угоди про асоціацію між Україною та ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Підписання економічної частини Угоди про асоціацію між Україною та ЄС і її ратифікація Верховною Радою України та Європейським Парламентом сторонами створили умови для початку тимчасового застосування цього документа. У цьому зв'язку сторони розпочали процес створення інституційної структури, передбаченої положеннями Угоди. Політична важливість і практична значущість цього процесу очевидна, оскільки головним завданням інституційної структури Угоди є забезпечення належного і своєчасного виконання положень цього обов'язкового документа. З огляду на вищезазначене виникає нагальна потреба у з'ясуванні ключових складових інституційної структури Угоди та дослідженні особливостей їх функціонування. Особливої дослідницької уваги потребує процес взаємодії інституційної структури Угоди та системи інституційного забезпечення процесу європейської інтеграції України в цілому, можливий європеїзаційний вплив інститутів Угоди на національну систему державного управління в цілому, що стане метою наступних публікацій.

Питання сутності Угоди про асоціацію, її інституційної структури та змісту положень, а також значення цього документа для України розглядались у публікаціях О. Сушка, І. Солоненко, М. Кузьо, І. Мельника, О. Осипчук, О. Огризко, Т. Макухи, О. Бровко, А. Махінової, А. Гетьманчук, С. Солодкого, Л. Прокопенка та інших українських дослідників і експертів. Не обминули увагою Угоду, вплив цього документа на процес реформ в Україні, зокрема інституційних, його значення для європейської перспективи нашої держави й зарубіжні автори, такі як Д. Тольксдорф, К. Волчук, Е. Реттман, Д. Марплз та інші. У міру реалізації положень Угоди інтерес науковців та експертів до інституційного забезпечення цього документа обов'язково зростатиме, що неодмінно позначиться на кількості наукових праць з цієї проблематики.

Метою дослідження є з'ясування ключових складових та особливостей функціонування інституційної структури виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

Створення інституційної структури виконання Угоди про асоціацію передбачено Розділом VII «Інституційні, загальні та прикінцеві положення» цього документа. Слід зазначити, що в цілому ця структура є традиційною для європейської політичної практики, оскільки передбачає періодичні зустрічі як на найвищому рівні (глави держав і урядів сторін), так і на рівні членів парламентів та представників організованого громадянського суспільства.

Оскільки положення Угоди є обов'язковими до виконання, цим документом передбачено створення відповідних робочих органів. Передбачено також створення механізму вирішення спорів, який використовуватиметься, якщо якась зі сторін не виконає свої зобов'язання; у частині ГВЗВТ передбачено додатковий обов'язковий механізм вирішення спорів, пов'язаних з торгівлею, у вигляді спеціального протоколу, який спирається на традиційний спосіб вирішення спорів у рамках СОТ.

Згідно з Угодою, політичний діалог та діалог з питань політики на найвищому рівні між Україною і ЄС відбуватиметься на рівні самітів, які проводитимуться, як правило, один раз на рік. Під час самітів здійснюватиметься загальний нагляд за виконанням Угоди, а також відбуватиметься обговорення будь-яких двосторонніх або міжнародних питань, що становлять взаємний інтерес (ст. 460 Угоди).

Політичний діалог та діалог з питань політики на рівні міністрів відбуватиметься в рамках Ради асоціації, а також в рамках регулярних зустрічей між представниками обох сторін за взаємною згодою (ст. 461-463 Угоди). Рада асоціації у складі членів Уряду України, Ради ЄС та Європейської Комісії здійснюватиме контроль і моніторинг застосування і виконання Угоди, періодично переглядатиме її функціонування у світлі визначених цілей, вивчатиме будь які головні питання, що виникають у рамках Угоди, а також інші двосторонні або міжнародні питання, що становлять взаємний інтерес. Для досягнення цілей Угоди Рада асоціації має повноваження ухвалювати рішення (консенсусом), які є обов'язковими для сторін (наприклад, щодо коригування безмитних тарифних квот, перехідних періодів щодо чутливих товарів та інших положень розділу IV «Торгівля та торгівельні питання» Угоди). Відповідно до мети поступового наближення законодавства України до права ЄС Рада слугуватиме форумом для обміну інформацією про законодавчі акти сторін; з цією метою вона може актуалізувати або вносити поправки до додатків Угоди, враховуючи розвиток права ЄС і стандартів, що застосовуються.

Інавгураційне засідання Ради асоціації відбулося 15 січня 2014 р. в Брюсселі (Бельгія). На першому засіданні був ухвалений Регламент Ради асоціації, Комітету асоціації та його підкомітетів [7]. З українського боку Раду асоціації за посадою очолив прем'єр-міністр України Арсеній Яценюк, а з європейського Верховний представник ЄС у сфері зовнішньої та безпекової політики Федеріка Могеріні, яка за посадою відповідає за здійснення зовнішньої політики Союзу. Засідання проводитимуться щонайменше один раз на рік в Брюсселі (місце проведення Ради асоціації не підпадає під ротацію, тому цей захід завжди проходитиме в тому ж місті, де відбувається засідання Ради ЄС у закордонних справах в Брюсселі або в Люксембурзі), а також за необхідністю. Головування в Раді асоціації здійснюватиметься по черзі представником України і представником ЄС упродовж одного року.

Згідно з регламентом, у разі неможливості безпосередньої участі в засіданні член Ради асоціації може бути представлений своїм представником, який матиме всі права цього члена. Членів Ради асоціації можуть супроводжувати офіційні особи. За згодою сторін, на засідання Ради асоціації як спостерігачі або для надання інформації з конкретних питань можуть бути запрошені представники інших органів ЄС та України або незалежні експерти в певній галузі. Якщо інше не буде вирішено сторонами, засідання Ради асоціації не будуть відкритими для громадськості. Офіційний представник Генерального секретаріату Ради ЄС та посадова особа уряду Україна спільно діятимуть як секретарі Ради Асоціації. Офіційними мовами Ради асоціації є офіційні мови сторін. Сторони самостійно відшкодовують витрати на участь в засіданнях Ради Асоціації (персонал, транспорт, добові, пошта, телекомунікаційний зв'язок). Витрати, пов'язані з синхронним перекладом на засіданнях, письмовим перекладом і тиражуванням документів, взяв на себе ЄС [9, р. 3-7].

Угодою засновується також Комітет асоціації (ст. 464-466 Угоди), який у складі представників обох сторін (головним чином на рівні вищих посадових осіб), надаватиме допомогу Раді асоціації у виконанні нею своїх обов'язків, зокрема шляхом підготовки її засідань. Рішення Комітету, у тому числі в межах делегованих Радою повноважень, є обов'язковими для сторін. Засідання Комітету асоціації проводитимуться щонайменше один раз на рік. В Комітеті по черзі головуватимуть представник України і представник Союзу. При можливості, чергове засідання Комітету асоціації скликається напередодні чергового засідання Ради асоціації. Як виняток і за згодою сторін, засідання Комітету асоціації може бути проведено за допомогою будь-яких узгоджених технологічних засобів, зокрема у режимі відеоконференцзв'язку. Комітет асоціації звітує перед Радою асоціації щодо своєї діяльності, а також діяльності підкомітетів, робочих груп та інших органів на кожному черговому її засіданні [9, р. 9-14].

Комітетові асоціації надають допомогу підкомітети. На основі пропозиції Ради ЄС та Європейської Комісії на першому засіданні Ради асоціації було створено два підкомітети: з питань правосуддя, свободи та безпеки (JFS) та з питань економічного й іншого секторального співробітництва. Створення підкомітетів дозволить експертам розпочати обговорення ключових питань тимчасового застосування Угоди. Підкомітети не матимуть усталеного порядку денного з обов'язковим набором питань, якщо розглядатимуться з року в рік. У своїй діяльності вони мають зосередитись саме на тих питаннях, по яких очікується отримати конкретні результати. європейський інституційний угода асоціація

Пізніше, за згодою сторін, можуть бути утворені додаткові підкомітети [8, р. 3-4]. Засідання підкомітетів матимуть гнучкий графік, тобто скликатимуться за потребою, і проходитимуть або в Брюсселі, або в Україні, або, наприклад, у режимі відео-конференц зв'язку. Підкомітети слугуватимуть платформою моніторингу поступу в наближенні в конкретних сферах Угоди, а також форумом обговорення певних питань і проблем, що виникають з цього процесу. Якщо інше не буде погоджено сторонами, підкомітети мають право надавати Комітету асоціації лише рекомендації та оперативні висновки [9, р. 14-15].

Для проведення зустрічей та обміну думками між членами Верховної Ради України і Європейського Парламенту ст. 467-468 Угоди передбачено створення Парламентського комітету асоціації (ПКА), який самостійно визначатиме регулярність проведення своїх засідань. ПКА має бути поінформований про рішення та рекомендації Ради асоціації; він може надавати Раді асоціації рекомендації. Головування здійснюється по черзі представником Верховної Ради України і представником Європейського Парламенту. Українська частина ПКА буде сформована до кінця грудня, а перше засідання відбудеться вже у січні 2015 р. [2].

Делегація Європейського Парламенту ПКА планує засідати щомісячно, щоб тісно та постійно відстежити розвиток відносин Україна ЄС. Делегація також робитиме політичний внесок в резолюції, які будуть прийматися на пленарних засіданнях Європейського Парламенту, та братиме участь в дебатах, організованих іншими парламентськими комітетами [1]. За спільною домовленістю сторін це засідання відбудеться в Брюсселі, а наступне в Україні.

Згідно зі ст. 469-470 Угоди Україна і ЄС сприятимуть проведенню регулярних засідань представників громадянського суспільства сторін з метою інформування про виконання Угоди та врахування їх внеску в її виконання, для чого створюється Платформа громадянського суспільства (ПГС). Регулярність засідань визначатиметься ПГС самостійно. Платформа громадянського суспільства має бути поінформованою про рішення та рекомендації Ради асоціації; вона може надавати Раді асоціації рекомендації.

Завдяки ініціативі громадських об'єднань розбудова української інституційної структури Угоди розпочалася саме з формування української частини ПГС. В травні 2014 р. було сформовано ініціативну групу, а в липні, після підписання Угоди про асоціацію, Оргкомітет Установчих зборів української частини ПГС. Установчі збори були проведені 7 листопада 2014 р. в Києві. В цілому процес створення української частини ПГС був прозорим, публічним, інклюзивним і відкритим. До процесу створення ПГС були залучені понад 200 громадських об'єднань, 165 з яких взяли безпосередню участь в Установчих зборах.

Європейську сторону ПГС представляє Економіко-соціальний комітет (ЕСК) консультативний орган ЄС, до складу якого входять представники роботодавців, найманих працівників і організованого громадянського суспільства з усіх держав-членів ЄС. У цьому зв'язку, налагодження співпраці з ЕСК було одним з пріоритетів Оргкомітету з початку установчого процесу. В ході попередніх контактів з ЕСК було визначено, що чисельний склад ПГС складатиме 30 осіб у рівній кількості (15+15) з обох сторін. З огляду на це, ключовим завданням установчого процесу стало забезпечення прозорої та інклюзивної процедури відбору 15 представників, які увійдуть до першого складу української частини ПГС. З цією метою було створено 15 робочих груп, напрями роботи яких збігаються з ключовими змістовними напрямками Угоди. Будь-який суб'єкт установчого процесу мав можливість брати участь у роботі від 1 до 5 робочих груп. У кожній з 15 робочих груп було номіновано кандидатури координатора, які після обрання таємним голосуванням увійшли до української частини ПГС.

Інтереси меншості були забезпечені шляхом автоматичного призначення особи, що посіла друге місце на виборах координатора, його замісником (дублером), який матиме право голосу в ПГС за відсутності координатора та/або за його дорученням. Замісник також є першим претендентом на ротацію керівника групи у випадку прийняття відповідного рішення. Термін дії мандата обраних членів ПГС від України один рік [4].

Паралельно зі створення української частини ПГС відбувався процес створення двосторонніх платформ ПГС у межах угод про асоціацію між ЄС та Республікою Молдова і Грузією. На Форумі громадянського суспільства Східного партнерства (ФГС СхП), який відбувся в Батумі (Грузія) 21 листопада 2014 р., було зазначено, що позиціям щодо ПГС у трьох угодах про асоціацію бракує ясності у питанні визначення основ формування ПГС (ЕСК наполягає на встановленні квот для профспілок та організацій роботодавців у складі національних ПГС, хоча угоди про асоціацію між ЄС та Україною, Молдовою та Грузією не дають ЕСК прав встановлювати спосіб, в який країна-партнер визначає формат ПГС, а також визначати наперед пропорційний склад членів ПГС). У цьому зв'язку ФГС СхП запропонував:

1. Негайно започаткувати багатосторонні політичні консультації щодо формування ПГС в Україні, Республіці Молдова та Грузії згідно з УА шляхом створення багатостороннього спеціального комітету з метою розв'язання спірних питань.

2. Всім сторонам процесу прийняти основоположні принципи, на яких базуватиметься заснування двосторонніх ПГС:

- ПГС між ЄС, з одного боку, та Україною, Молдовою і Грузією, з іншого мають бути сформовані відповідно до уніфікованої моделі;

- майбутні члени двосторонніх ПГС мають бути обрані за відкритою, прозорою та підзвітною процедурою і відповідно до індивідуальних заслуг, а не на основі привілеїв чи квот для будь-якої з груп громадянського суспільства;

- ПГС мають складатись із громадських об'єднань, які задіяні в процесі європейської інтеграції відповідно до положень угод про асоціацію, що дозволить ефективно використати експертний потенціал громадянського суспільства, включно з експертним потенціалом соціальних партнерів;

- кожна ПГС має отримати двох співголів: сторону ЄС кожної ПГС має очолити член ЄЕСК, а сторону країни-партнера представник відповідної національної платформи ФГС СхП [3].

З метою вирішення проблеми в Україні та недопущення виникнення схожого конфлікту під час формування ПГС в Молдові та Грузії, Керівний комітет ФГС СхП звернувся до Європейської Комісії, Ради ЄС, Європейського Парламенту, зовнішньополітичної служби ЄС, ЕСК та урядів України, Молдови і Грузії з проханням розпочати невідкладні багатосторонні консультації щодо виходу з кризи.

Угоди про асоціацію між ЄС та Молдовою і Грузією також передбачають створення відповідних інституційних структур. Ці структури є аналогічними тим, що створюються відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [5; 6].

Таким чином, з початком тимчасового застосування Угоди про асоціацію з 1 листопада 2014 р. в Україні розпочався процес створення інституційної структури, передбаченої Угодою. Найвищий орган асоціації Рада асоціації розпочав свою роботу в середині грудня поточного року, а ПКА почне працювати на початку 2015 р. Україна стала першою серед країн, які уклали угоди про асоціацію з ЄС 27 червня 2014 р., де була створена національна частина ПГС. Особливістю створення ПГС між Україною та ЄС стала вимога ЕСК щодо введення до складу української частини ПГС зареєстрованих в ЄС соціальних партнерів декількох профспілок, а також Федерації роботодавців України та Українського союзу промисловців і підприємців, що призвело до виникнення проблемної ситуації. Керівний комітет ФГС СхП був уповноважений надіслати офіційні листи відповідним органам влади з пропозицією створити згадану вище багатосторонню спеціальну комісію.

Створення інституційної структури Угоди про асоціацію має стати потужним чинником європеїзації державного управління в Україні, оскільки: по-перше, спільні інститути сторін працюватимуть на основі принципів демократичного врядування та європейських адміністративних принципів, що сприятиме поступовій інтеграції України в європейський адміністративний простір; по-друге, виконання Угоди потребуватиме належним чином підготовлених державних службовців, які працюватимуть як у спільних інститутах, так і в органах виконавчої влади, що сприятиме наближенню державної служби України до стандартів ЄС; по-третє, наявність інституційної структури Угоди сприятиме формуванню нових підходів до розбудови урядом інституційного забезпечення процесу європейської інтеграції в цілому.

Список літератури

1. В Європарламенті створять Комітет асоціації з Україною. Режим доступу: http://www. unian.ua/politics/1000354-v-evroparlamenti-stvoryat-komitet-asotsiatsiji-z-ukrajinoyu.html

2. Міжпарламентський комітет асоціації Україна ЄС запрацює у січні. Режим доступу: http://www.eurointegration.com.ua/news/2014/12/9/7028596/

3. Спільні принципи для формування Платформи громадянського суспільства в Україні, Молдові та Грузії це необхідність: заява ФГС Східного партнерства. Режим доступу: http://eap-csf.org.ua/spilni-printsipi-dlya-formuvannya-platformi-gromadyanskogo-suspilstva-v-ukrayini-moldovi-ta-gruziyi-tse-neobhidnist-zayavka-forumu-gs-shidnogo-partnerstva/

4. Українська частина Платформи громадянського суспільства Україна ЄС розпочинає роботу. Режим доступу: http://eap-csf.org.ua/778/

5. Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Georgia, of the other part. Access mode: http://eeas.europa.eu/georgia/pdf/eu-ge_aa-dcfta_en.pdf

6. Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Republic of Moldova, of the other part. Access mode: http://eeas.europa.eu/moldova/pdf/eu-md_aa-dcfta_en.pdf

7. Joint Press Release following the first Association Council meeting between the European Union and Ukraine. Access mode: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/foraff/146300.pdf

8. On the Union position to be adopted in the Association Council established by the Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part, in relation to the adoption of the rules of procedure of the Association Council and of the Association Committee, the establishment of two specialised subcommittees, and to the delegation of certain powers by the Association Council to the Association Committee in Trade configuration: Annexes to the Proposal for a Council and Commission Decision. Brussels, 10.11.2014 COM (2014) 698 final. Access mode: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2014/EN/1-2014-698-ENF1-1-ANNEX-1.Pdf

9. On the position to be adopted on behalf of the Union and the European Atomic Energy Community in the Association Council established by the Association Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and their Member States, of the one part, and Ukraine, of the other part, in relation to the adoption of the rules of procedure of the Association Council and of the Association Committee, to the establishment of two SubCommittees, and to the delegation of certain powers by the Association Council to the Association Committee in Trade configuration: Proposal for a Council and Commission Decision. Brussels, 10.11.2014 COM (2014) 698 final. Access mode http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/ rep/1/2014/EN/1-2014-698-EN-F1-1.Pdf

Размещено на Allbest.ru