Форми взаємодії законодавчої та виконавчої влад в України

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 35.072

Форми взаємодії законодавчої та виконавчої влад в України

О.О. Салієнко

Анотація

законодавчий влада управлінський парламент

Розглянуто проблеми взаємодії органів законодавчої та виконавчої влад, досліджено форми такої взаємодії в умовах сучасних державно-управлінських практик.

Ключові слова: форма, взаємодія, органи законодавчої та виконавчої влад.

Annotation

This paper addresses the problem of interaction between the legislative and executive branches, we investigate this interaction forms in modern public- management practices.

Key words: form, interaction, bodies of legislative and executive power.

Як відомо, головним призначенням теорії поділу влади є не тільки гарантування незалежності, самостійності складових державної влади, а й створення організаційно-правових механізмів співпраці між ними, вплив однієї гілки влади на іншу з метою стримування її від узурпації владних повноважень та досягнення ефективних результатів у державно-управлінській сфері. Взаємодія складових державної влади є фундаментальною базою для стабільного розвитку держави та швидкого проведення реформації, про що свідчить досвід не тільки України, а й розвинених зарубіжних держав. Взаємодія гілок державної влади реалізується на основі певних принципів і форм, які зафіксовані на законодавчому рівні.

Питання взаємодії органів державної влади в Україні є об'єктом уваги багатьох вітчизняних і зарубіжних учених. Данному питанню присвячено праці таких науковців, як: Ю. Барабаш, Ф. Веніславський, Н. Жук, В. Таций, Ю. Тодика та ін. Однак у вітчизняній державно-управлінській літературі залишається недостатньо вивченим питання визначення форм взаємодії парламенту та уряду.

Тому, в цілому, тема залишається недостатньо дослідженою і потребує розгляду недостатньо вивчених проблем взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади в Україні.

Метою даної статті є визначення форм взаємодії законодавчої та виконавчої влади в Україні.

У державному управлінні термін “форма” означає вид, будь-який зовнішній прояв певного змісту [2, с.134]; той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту управлінської діяльності [12, с. 208]; будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління [11, с. 80].

Юридична наука пов'язує термін “форма” з характеристикою права та держави, виділяючи при цьому форму права, форму реалізації права, форму держави, форму правління, правову форму діяльності державних органів, організаційну форма діяльності державних органів [6, с.127]. Узагальнивши розуміння різними науками терміну “форма”, пропонуємо розглядати форму взаємодії законодавчої та виконавчої влад як спосіб зовнішнього та внутрішнього вираження зв'язків між органами державної влади під час здійснення ними своїх повноважень. Тобто форма взаємодії показує як практично здійснюється процес виникнення, зміни та припинення взаємовідносин між законодавчою та виконавчою гілками влади.

Форми взаємодії законодавчої та виконавчої влад обумовлені як правовими, так і організаційними чинниками, звідси випливає поділ форм взаємодії на правові та неправові. Визначаються форми характером відносин між органами законодавчої й виконавчої влад, що можуть викликати різні наслідки як юридичні, так і не юридичні.

Правові форми пов'язані зі встановленням та застосуванням норм права [3, с. 137-138].

Отже, вони визначаються певними нормативними приписами, на основі яких здійснюється процес взаємодії парламентської та урядової діяльності. Вони фіксуються в Конституції України, законах, постановах, указах, положеннях та інших нормативно-правових актах. Отже, взаємодія інститутів законодавчої та виконавчої влад пов'язана з виданням та реалізацією певних нормативно-правових актів, які призводять до настання юридичних наслідків.

Однак не завжди процес взаємодії законодавчої та виконавчої влад набуває лише правових форм. Він може бути зовсім не пов'язаний з виданням правових актів і здійсненням юридично значущих дій. Ця частина процесу взаємодії є не правовою, а організаційною формою, яка безпосередньо не викликає юридичних наслідків [1, с.133]. Організаційна форма взаємодії законодавчої та виконавчої влад не регламентується правовими нормами, хоча саме з них і випливає [7, с. 117--120]. Неправовими (організаційними) формами взаємодії законодавчої та виконавчої влад є проведення зустрічей Прем'єр-міністра України з народними депутатами або проведення відповідних нарад, перевірок, контроль тощо. Саме неправові форми взаємодії є підставою для наступного виникнення правових форм.

Однак на конституційному рівні закріплено пріоритет лише правової форми, яка передбачає обов'язкову діяльність державних органів лише в межах, передбачених Основним Законом України. Тому взаємодія інститутів законодавчої та виконавчої влад частіше набуває правових форм, ніж організаційних.

При цьому слід відзначити, що правові форми взаємодії органів законодавчої та виконавчої влад підкреслюють: необхідність реалізації в українській і зарубіжних країнах теорії поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, що наділені незалежністю одна від одної; створення ефективної взаємодії інститутів законодавчої та виконавчої влад потребує вдосконалення важелів впливу один на одного, що виражаються через систему стримувань і противаг.

Співпраця законодавчої та виконавчої влад багатогранна, зважаючи на різноманіття правових форм взаємодії, особливе місце серед яких займає законодавчий процес. “Законодавчий процес - це процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій - самостійних, логічно завершених етапів і організаційно-технічних дій” [16, с. 317].

Аналізуючи вплив уряду на законодавчий процес, необхідно зазначити, що на конституційному рівні закріплено право Кабінету Міністрів виступати суб'єктом законодавчої ініціативи, однак це не підвищує роль уряду в законодавчому процесі.

Проаналізуємо рівень підтримки законопроектів Верховною Радою України (п'ятого та шостого скликання), внесених Кабінетом Міністрів України як суб'єктом законодавчої ініціативи з 2006 по 2012 р.

За діяльності Верховної Ради п'ятого скликання було внесено Кабінетом Міністрів України 213 законопроектів, із них розглянуто - 156: прийнято в цілому - 102; прийнято за основу - 45; повернуто на доопрацювання - 4; відкликано - 2; відхилено - 3. До Верховної Ради України шостого скликання було внесено Кабінетом Міністрів України 630 законопроектів, із них розглянуто - 543: прийнято в цілому - 362; прийнято за основу - 52; враховано в інших законопроектах - 22; направлено на повторне перше читання Верховною Радою - 2; повернуто на доопрацювання - 19; відкликано - 11; відхилено - 75 [17].

Таким чином, до Верховної Ради України п'ятого скликання було внесено 213 законопроектів, з них розглянуто 73 %, не розглянуто взагалі 27 %. До парламенту шостого скликання було внесено - 630 законопроектів, з них розглянуто - 86, а 14 % взагалі не розглянуто.

Отримані результати свідчать про недостатній рівень взаємодії парламенту та уряду в законодавчому процесі. Конституційно закріплено, що процедура розгляду законопроектів є загальною, незалежно від суб'єкта законодавчої ініціативи. Однак отримані результати аналізу свідчать про наявну проблему - законопроекти, внесені Кабінетом Міністрів України, не користуються необхідною “повагою” в парламенті. Для ефективного виконання урядом своєї програми необхідним є швидкий та своєчасний розгляд Верховною Радою України урядових законопроектів, однак ця проблема й досі залишається невирішеною. Уряд не має достатніх засобів впливу на законодавчий процес в Україні.

Отже, можна зробити висновок, що наявною є конкуренція між парламентом та урядом з приводу кількості ініційованих і прийнятих законів. Сучасний стан законодавчої діяльності свідчить про першість у цій конкуруючій боротьбі саме парламенту, хоча кількість законопроектів, ініційованих урядом, є достатньо високою та практично рівнозначною показникам парламенту, однак лише невеликій відсоток законопроектів ініційованих урядом були підтримані та прийняті.

Отже, першою правовою формою взаємодії органів законодавчої та виконавчої влад є законодавчий процес, перша стадія якого передбачає взаємодію парламенту та уряду через реалізацію конституційного права Кабінету Міністрів України виступати суб'єктом законодавчої ініціативи.

Подальша взаємодія парламенту та уряду в законодавчому процесі продовжується шляхом реалізації урядом свого права представляти та супроводжувати посадовою особою, визначеною Кабінетом Міністрів, на всіх стадіях розгляду Верховною Радою України проекту закону. У разі неможливості визначеною посадовою особою Кабінету Міністрів України представляти проект закону, за згодою Прем'єр-міністра України, це може здійснювати заступник міністра, керівник центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України, про що парламент повідомляється письмово [15].

Позачерговий розгляд законопроектів, визначених Президентом України як невідкладні, також передбачає взаємодію парламенту та уряду. Такі законопроекти терміново повинні бути включені парламентом до порядку денного сесії та розглянуті раніше за всіх інших законопроектів на всіх стадіях законодавчого процесу [13, с. 355-357].

Другою правовою формою взаємодії законодавчої та виконавчої влади є підзаконна нормотворча діяльність уряду. Підзаконну нормотворчість уряду розглядають як діяльність органів виконавчої влади з прийняття на основі законів та на їх виконання підзаконних нормативно-правових актів. Підзаконну нормотворчу діяльність уряду можна розділити на два види.

По-перше, згідно з чинним законодавством України уряд уповноважений видавати різні нормативно-правові акти, що спрямовані на виконання законів. За юридичною силою ці акти відносяться до підзаконних та приймаються лише щодо тих питань, які не охоплені компетенцією парламенту.

По-друге, міжнародний досвід країн передбачає використання іншого виду нормотворчої діяльності уряду - делегування повноважень законодавчою владою органам виконавчої, де чітко зазначено перелік питань та визначається строк, на який парламент делегує повноваження уряду. Без такого делегування повноважень уряд не в змозі видавати нормативні акти, що мають вищу юридичну силу, як закони. Однак це не призводить до повного обмеження нормотворчої діяльність уряду, оскільки за ним залишається право видавати нормативні акти, що мають підзаконний характер. У деяких випадках уряд може видавати акти, що мають вищу юридичну силу, однак вони повинні бути схвалені та затвердженні парламентом. Тільки після цієї процедури ці акти набувають усіх ознак та сили закону.

Виникнення можливості делегування повноважень пов'язано в першу чергу з виникненням нових сфер суспільних відносин і неспроможністю законодавчої влади швидко відреагувати та охопити всі сфери у процесі управління. Найкращім варіантом виходу з даної ситуаціє є перекладання законодавчих повноважень на виконавчу владу. Тому, на нашу думку, виникнення процесу делегування повноважень є розумним і ні в якому разі не обмежує повноважень парламенту, залишаючи при цьому в нього “титул” єдиного законодавчого органу.

Досвід української держави передбачає використання делегованого законодавства. Так, парламентом України 18 листопада 1992 р. було прийнято закон про тимчасове призупинення повноважень Верховної Ради, що передбачені п. 7-4 ст.114-5 Основного Закону України 1978 р. Згідно з цим Законом Верховна Рада призупинила свою діяльність на шість місяців, однак для продовження процесу врегулювання суспільних відносин законодавчі повноваження у сфері відносин власності, оподаткування, кредитно-фінансових питаннях, підприємницької діяльності покладаються на Кабінет Міністрів України. Тим самим уряду країни було надано право видавати акти, що мають силу закону. Крім цього уряд отримав право призупиняти дію деяких законів та вносити до них зміни [6, с. 135].

Законодавчі повноваження були делеговані не тільки уряду, а й тогочасному Президенту України, який отримав повноваження приймати акти в економічній сфері саме з тих питань, які не були охоплені законами України.

Серед вітчизняних учених актуальним і відкритим залишається питання про необхідність у сучасних політичних умовах використання делегованого законодавства. З одного боку, вчені вказують на істотний недолік використання делегування повноважень - зниження ролі законодавчого органу, і з ними важко не погодитись, однак враховуючи завантаженість парламенту, ускладнення суспільних відносин, брак парламентського часу на видання нових законів і внесення змін, доповнень до вже діючих - все це виступає на підтримку розгляду питання з іншого боку, а саме необхідність використання делегованого законодавства. Ми вважаємо, що хоча законодавча влада і закріпила за собою монополію щодо видання законодавчих актів, однак сучасний стан суспільства потребує нових механізмів урегулювання суспільних відносин, де доцільним є делегування законодавчою владою своїх повноважень виконавчій.

На думку вченого Ф. Веніславського, делегування повноважень є неприпустимим в українській державі та взагалі суперечить самій теорії поділу влади порушуючи при цьому баланс у відносинах між ними [6, с.136].

Ми не погоджуємось з такими аргументами та маємо власну позицію з даного питання. На нашу думку, делегування законодавчих повноважень аж ніяк не порушує доктрину поділу влади, оскільки законодавча діяльність уряду санкціонується парламентом і здійснюється під контролем як того ж парламенту, так і судових органів, тому виходити за межі делегованих повноважень уряд навряд чи зможе. А у випадках невдоволення парламенту законотворчою діяльністю уряду можливим є відновлення звичайного законодавчого режиму шляхом внесення змін до акта про делегування повноважень або оскарження компетенції уряду в Конституційному Суді України. Тим самим повністю зберігається існування теорії поділу влади з використанням системи стримувань та противаг.

Окремої уваги заслуговує дослідження бюджетного процесу, який займає чи не найголовніше місце у взаємодії інститутів законодавчої та виконавчої влад. Отже, ще однією правовою формою взаємодії органів законодавчої та виконавчої влад є бюджетний процес, який розглядається як “регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства” [5]. Бюджетний процес складається з трьох стадій.

На першій стадії Кабінет Міністрів України розробляє проект бюджету на наступний рік на основі фінансово-правових норм чинного законодавства України по доходах. Представлений парламенту проект Державного бюджету передається постійній комісії з питань планування бюджету, фінансів і цін для розгляду та підготовки проекту до затвердження. Тільки надання відповідного висновку постійної комісії з питань планування бюджету, фінансів і цін дає підставу для подальшого розгляду даного проекту на сесії Верховної Ради України, з обов'язковою участю Міністра Фінансів України. Третьою та завершальною стадією бюджетного процесу є виконання Державного бюджету та складання звіту про його виконання. Це питання покладено на Кабінет Міністрів України, а контроль за належністю виконання бюджету покладено на Рахункову палату, що діє від імені Верховної Ради України.

Здійснення парламентського контролю за діяльністю уряду можна віднести до окремої форми взаємодії, оскільки даний процес не обмежується лише контролем Верховної Ради України за виконанням Державного бюджету. Тому наступною правовою формою взаємодії органів законодавчої та виконавчої влад є здійснення парламентського контролю.

Парламентський контроль за урядовою діяльністю - “це така правова форма діяльності Верховної Ради України, юридична природа якої визначається тим, що Парламент, Рахункова палата та Уповноважений Верховної Ради з прав людини знаходяться в умовах, коли вони мають безпосередньо використовувати норми права для реалізації конкретних юридичних завдань з аналізу діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб на предмет відповідальності її законодавству України” та вживати необхідні заходи з метою попередження в майбутньому порушень [9, с. 84-85].

Водночас кожна державна система, що здійснює парламентський контроль, має свої характерні особливості управлінської діяльності, а отже, і “відповідний контроль за його здійсненням та регламентацію його процедур”. Здійснення ефективного контролю потребує чіткої організаційної роботи щодо його проведення. Належна організація парламентського контрою вже на початковій стадії створює необхідні умови для формування засад його подальшого здійснення, забезпечує виконання поставлених завдань та сприяє підвищенню ефективності учасників контролю [4, с. 212-215].

Контроль з боку парламенту є найбільш ефективним, коли представники законодавчої влади мають доступ до різноманітних джерел інформації та можуть її аналізувати. Цю думку розвиває й учений Ю. Тодика, посилаючись на американського державознавця В. Мормана, який зазначає, що “міністри мають збирати точну і детальну інформацію про свої програми та діяльність, а парламент здатний отримувати й аналізувати отриману інформацію, вимагати від міністрів подання докладних письмових звітів” [14, с. 27].

Отже, серед форм парламентського контролю за урядовою діяльністю можна виділити такі: інформаційний, юридичний і політичний.

Інформаційний парламентський контроль за діяльністю уряду здійснюється через: заслуховування звітів Кабінету Міністрів України; проведення “Днів уряду”; запити до Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України; проведення парламентських дебатів, парламентські слухання. Юридичним парламентським контролем є депутатські звернення; парламентські розслідування тощо. Політичним парламентським контролем слід уважати резолюцію Верховної Ради України про недовіру Кабінету Міністрів України; звільнення з посад інших посадових осіб серед органів виконавчої влади [10, с. 44-45].

За Конституцією України парламентський контроль поширюється на процес формування уряду, оскільки склад Кабінету Міністрів України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатура для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Таким чином, Основний Закон України наділяє Верховну Раду повноваженнями впливати не тільки на призначення кандидата на посаду Прем'єр-міністра, й а на формування інших посад у складі уряду. Це обумовлено тим, що Конституція України закріпила право призначати інших членів Кабінету Міністрів України Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України, а також висловлювати недовіру всьому складу уряду “у разі неврахування парламентської більшості в процесі формування персонального складу Кабінету Міністрів України” [8, с. 9].

На процесі формування складу уряду здійснення парламентського контролю не обмежується. Верховна Рада України розглядає Програму діяльності Кабінету Міністрів України на весь строк повноважень. Програма вважається схваленою, якщо за неї проголосувала більшість від конституційного складу парламенту. За результатами розгляду урядової програми Верховна Рада України приймає відповідну постанову [10, с. 59-60].

Важливою формою забезпечення законності діяльності уряду є проведення так званих “Днів уряду”, де представники уряду повинні з'являтися до законодавчої влади через рівні проміжки часу та відповідати на поставлені до них запитання. “День уряду України” проводиться з метою регулярного інформування Верховної Ради України про стан діяльності Кабінету Міністрів України, рівень додержання ним Конституції України, виконання законів і взагалі виявлення проблемних питань з метою їх подальшого усунення.

”Дні уряду України” проводяться на пленарних засіданнях Верховної ради України. Час для проведення даної процедури встановлюється Верховною Радою України. Від депутатських фракцій подаються запитання за відповідною тематикою в письмовому вигляді до комітетів парламенту. Комітети Верховної Ради України формують запитання з кожної проблеми визначеної тематики та направляють їх до апарату Верховної Ради, а той передає зведені запитання до Кабінету Міністрів України. Під час проведення “Дня уряду” члени Кабінету Міністрів України відповідають на передані їм депутатськими фракціями запитання та ті усні запитання, які виникають під час обговорення поставлених питань. Після обговорення кожного проблемного питання парламент підводить підсумки роботи Кабінету Міністрів України.

У цілому, аналізуючи використання процедури “День уряду” Українською державою, можна зазначити, що вона є досить ефективною, однак недосконалою (про це свідчить мала періодичність проведення - раз на місяць та обмеженість тематикою запитань - не більше двох тематик) [14, с. 31].

Взаємодія законодавчої та виконавчої влад існує в різних формах: як правових, так і організаційних, залежно від сфери суспільних відносин. Форми взаємодії між органами законодавчої та виконавчої влад закріплені в Конституції України, однак у зв'язку з ускладненням суспільних відносин необхідним є пошук нових форм такої взаємодії.

Література

1. Адміністративне право України : підруч. / за ред. Ю. П. Битяка ; Національна юридична академія України ім. Я. Мудрого. - К. : Юрінком Інтер, 2004. - 544 с.

2. Адміністративне право : підруч. / за заг. ред. : Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй ; Нац. юрид. акад. України. - Х. : Право, 2010. - 624 с.

3. Административное право Украины. - 2-е изд., перераб. и доп. : учебник для студ. высш. учеб. завед. юрид. спец. / [Ю. П. Битяк, В. В. Богуцкий, В. Н. Гаращук и др.] ; под ред. проф. Ю. П. Битяка. - Х. : Право, 2003. - 576 с.

4. Андрійко О. Ф. Розвиток законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади в Україні / О. Ф. Андрійко // Правова держава: Щорічник наук. праць Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Вип.11. - К. : ВД “Юрид. кн.”, 2000. - С. 209-216.

5. Бюджетний кодекс України : Кодекс України від 08.07.2010 р. // ВВР України. - 2010. - № 50-51. - С. 572.

6. Венеславський Ф. В. Конституційні основи взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні : дис. ... к.ю.н. / Ф. В. Веніславський. - Х. : Б. в., 2000. - 240 с.

7. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / В. М. Горшенев. - М. : Юрид. лит., 1972. - 256 с.

8. Забезпечення контрольної функції у стосунках між законодавчою та виконавчою гілками влади: Вісник Програми сприяння парламенту України університету Індіани. № 69а. Квітень 2005. - К. : Б. в., 2005. - 60 с.

9. Залюбовська І. К. Законодавче забезпечення парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади в Україні: сучасність та перспективи (Проект Закону України “Про основні засади парламентського контролю в Україні”) / І. К. Залюбовська // Актуальні проблеми держави і права. Вип.19. - Одеса : Юрид. л-ра, 2003. - С. 84-89.

10. Ківалов С. В. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади в Україні (історія, теорія, перспективи) : монография / С. В. Ківалов, І. К. Залюбовська. - Одеса : Юрид. л-ра, 2004. - 152 с.

11. Коваль Л. В. Адміністративне право : курс лекций / Л. В. Коваль. - К. : Вентурі, 1996. - 208 с.

12. Колпаков В. К. Адміністративне право України : учебник / В. К. Колпаков. - К. : Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.

13. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997 - 2001 : у 2-х кн. Кн. 2 / відп. ред. П. Б. Євграфов ; уклад. : Г. П. Сурпачова, І. М. Шевляк. - К. : Юрінком Інтер, 2001. - 504 с.

14. Проблеми законності : респ. міжвід. наук. зб. Вип. 37 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого ; відп. ред. В. Я. Тацій. - Х. : Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого, 1999. - 244 с.

15. Про Кабінет Міністрів України : Закон України від 07.10.2010 р. // ВВР України. - 2011. - № 9. - С. 58.

16. Скакун О. Ф. Теорія держави та права : учебник / О. Ф. Скакун. - Х. : Консум, 2001. - 656 с.

17. Урядовий портал [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua.

Надійшла до редколегії 18.03.2014 р.

Размещено на Allbest.ru