Організація муніципального управління в США Франції та Німеччини. Загальна характеристика фінансової системи місцевих органів управління в зарубіжних країнах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Сучасні зарубіжні моделі місцевого самоврядування

2. Організацією муніципального управління в США

3. Організацією муніципального управління в Франції

4. Організацією муніципального управління в Німеччини

5. Фінансова система місцевих органів управління в зарубіжних країнах

Висновок

Література

Вступ

місцевий самоврядування муніципальний управління

Тема «Організація муніципального управління в США Франції та Німеччини. Загальна характеристика фінансової системи місцевих органів управління в зарубіжних країнах».

Мета роботи - ознайомитися з:

сучасні зарубіжні моделі місцевого самоврядування;

організацією муніципального управління в США;

організацією муніципального управління в Франції;

організацією муніципального управління в Німеччини;

фінансовою системою місцевих органів управління в зарубіжних країнах.

1. Сучасні зарубіжні моделі місцевого самоврядування

У територіальній структурі кожної держави можна виділити три рівні: національний, регіональний та первинний. Первинний рівень називають муніципальним. На муніципальному рівні формуються найменші адміністративно-територіальні одиниці країни, що в світовій практиці отримали назву муніципальних утворень.

Муніціпальне утворення - це первинна адміністративно-територіальна одиниця держави, в рамках якої здійснюється місцеве самоврядування, представлене територіальною громадою та виборними органами й забезпечене певним чином, фінансово-матеріальною основою. В кожній країні муніципальні утворення мають свою назву: в США - муніципалітет, таун, тауншин; в Польщі - гміна; в Швеції та Франції - комуна; в Нимеччині - община.

Для того, щоб розвиток муніципального утворення набув цілеспрямованого, передбачуваного характеру, був ефективним з дотриманнім критерію оптимального використання ресурсів, ним потрібно управляти. Управління розвитком муніципального утворення здійснюється через інститут місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування - це така система організації влдаи на місцях, за якої місцеві громади мають реальну можливість через різні форми самостійно, незалежно від держави розв'язувати проблеми, що стосуються організації їх життя.

Місцеве самоврядування реалізується через муніціпальне управління, що здійснюється на основі управлінської діяльності органів місцевого самоврядування, спрямованої на забезпечення економічного і соціального розвитку муніципальних утворень.

Муніципальне управління - це діяльність органів місцевого самоврядування, спрямована на задоволення інтересів територіальної спільноти, яка здійснюється у визначених законодавством формах через муніципальне господарство.

Існує два концептуальні підходи до управління розвитком муніципальних утворень:

1) підхід, який базується на адміністративно-управлінській реалізації владних повноважень та нормативно-правових актів. Такий підхід був характерним для системи Рад народних депутатів, яка фснувала в СРСР, та відповідає державницькій території місцевого самоврядування. Його елементи продовжують домінувати в країнах пострадянського простору;

2) підхід, який грунтується на концепції муніципального менеджменту. Такий підхід характерний для країн Західної Європи та США. Він дозволяє розглянути управління розвитком територіальних спільнот низового рівня не як адміністративно створених територіальних одиниць, а як муніципальних утворень, що є суб'єктами економічних, соціальних і політичних відносин. Метою управління їх розвитком має стати забезпечення інвестиційної привабливості через використання факторів, що визначають конкурентні переваги території, зумовлюють її кокурентноздатність у порівнянні з іншими муніципальними утвореннями. Муніципальне утворення як суб'єкт, що володіє певними ресурсами, в процесі реалізації своєї місії, яка полягає у наданні комплексу послуг територіальній громаді та забезпеченні стандартів життя населення, має використовувати їх ефективно. В більшості випадків для здійснення функцій управління муніципальними утвореннями при такому підході залучаються професійні менеджери.

Сучасні класичні моделі організації місцевого самоврядування в Західній Європі і США склалися під час муніципальних реформ ХІХ ст. Концепції організації влади в місті знайшли своє втілення в реальному житті в різних типах місцевого самоврядування.

Традиційними для сучасних робіт з місцевого самоврядування є виокремлення таких моделей здійснення публічної влади на місцях: англосаксонська, французька (континентальна), змішана (іберійська) та радянська. Деякі дослідники як самостійну модель виокремлюють місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини. Основним критерієм для типологізації, як зазначають О. Кутафін і В. Фадєєв, є принципи взаємовідношень і розподілу компетенції між центральними і місцевими органами управління.

У межах англосаксонської моделі, що набула поширення у Великобританії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та в багатьох інших країнах з англосаксонською правовою системою, місцеві представницькі органи формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень, пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє.

Примітно, що у країнах з англосаксонським типом місцевого самоврядування теоретично провести розмежування між функціями держави і місцевого самоврядування досить просто: уряд країни і державні адміністративні служби, які знаходяться в його підпорядкуванні, діють в основному в межах виконання політичних завдань, а всі повсякденні управлінські функції передані місцевій владі. Однак, незважаючи на те, що місцеві ради в цих країнах діють у межах закону, звичаю, практики, що склалася, і самостійно вирішують питання, які не входять до компетенції державних органів, існують певні форми контролю та координації діяльності місцевого самоврядування з боку Центра.

Оскільки уряд не владний прямо контролювати місцеві колективи, тому що останні виступають не як частина держави, а як цілком автономні утворення, контроль здійснюється, як правило, непрямим шляхом. Можна виділити такі способи контролю діяльності органів місцевого самоврядування: через фінансові ревізії, оскільки велика частка дотацій надається з державного бюджету; через прийняття законів, що регламентують структуру органів місцевого самоврядування; за допомогою міністерських інспекційних перевірок; за допомогою судового контролю (центральні органи можуть звертатися до суду з позовами проти органів місцевого самоврядування); через затвердження чиновників муніципального управління департаментами відповідних міністерств.

2. Організацією муніципального управління в США

Розглянемо англосаксонську модель на прикладі США.

Місцеве самоврядування та управління в Штатах базується на адміністративно-територіальному поділі, що входить до компетенції штату.

У ряді країн, особливо Європи, муніципалітети - це сукупність виборчих органів місцевого самоврядування і цими правами користуються населенні пункти незалежно від розміру та кількості жителів.

Але в Сполучених Штатах Америки муніципалітетами прийнято вважати органи міського управління. Відмінними рисами органів муніципального управління є їх віборність і порівняна самостійність у керівництві справами місцевого значення (мають особистий виконавчий апарат, матеріальну базу у вигляді муніципальної власності, права встановлювати та збирати податки, видавати нормативні акти). Виборчі особи муніципальних рад, як правило, не зв'язані наказами виборців і не зобов'язані звітувати перед ними. Право відклику виборних посадових осіб муніципалітетів існує у 26 штатах США. Кількісний склад муніципальних рад у штатах різний - від 5 до 22 осіб (а у більшості міст 5-9 осіб, але як виключення може бути до 50 чоловік у великих містах).

Виконавчий апарат муніципального управління складається з адміністративних органів, загальної компетенції (колегіальні виконавчі органи, мери, управляючі), а також органів галузевої і спеціальної компетенції (департаменти, комітети, бюро, інспектури тощо). У містах США діють три основні види керуючих виконавчих органів:

1)система «мер-Рада» (різновид «мер-Рада-адміністратор») існує в більшості міст з населеннім більше 3 млн чоловік. При цьому муніципалітети різняться за компетентно «слабким» і «сильним» мером:

а) «слабкий» мер обирається муніципальною Радою, головує на засіданнях ради, здійснює представницькі та контролюючі функціїї, призначає лише керівників нижчого рівня. При «слабкому» меру діє «сильна» рада, яка призначає вищих представників міської адміністрації. Управління муніципальними справами Рада здебільшого здійснює через систему галузевих комітетів, «слабкий» мер у більшості муніципалітетів обирається на 2 роки;

б) «сильний» мер обирається безпосередньо населенням, він одноосібно призначає та звільняє вищих представників міської адміністраціїї, відає бюджетом, має право накладати вето на рішення Ради, «сильний» мер обирається на 4 роки. Але в багатьох містах, як у великих - Нью-Йорк, Філадельфія, Денвер, так, і в малих - Арвада, Голден (штат Колорадо) поряд із «сильним» мером наймається на роботу в якості голови адміністрації «управляючий» містом;

2) система «Рада-адміністратор» (у містах з населеннім більше 25 тис. чоловік). При такій системі мер, що обирається Радою, не користується реальною владою, головує на засіданнях і виконує представницькі функції. У такій ситуації виконавча влада концентрується в руках адміністартора. Його призначає спеціальна комісія муніципальної ради, адміністратор наймає та звільнює керівників всіх відділів і служб, надає раді різні рекомендації по роботі муніципалітету;

3) найменш розповсюджена система «комісійного» управління, коли громадяни обирають невелику (5 осіб) «Раду комісіонерів», кожний з яких очолює визначену галузь, місцевого управління. Головна особливість цієї системи - об'єднання в одному органі нормотворчої та виконавчої влади.

Досвід роботи муніципалітетів свідчить, що ефективне функціонування системи місцевого управління забезпечується такими умовами:

а) у законодавчому плані чітко визначені повноваження всіх органів;

б) у межах своїх повноважень місцеві органи влади є незалежними;

в) місцеве самоуправління США функціонує на міцній фінансовій базі.

Для визначення повноважень органів місцевого самоврядування різних муніципальних утворень в США використовуються два основних правила.

Перше правило - «Правило Ділона» таку назву воно отримало від імені свого автора - судді Верховного Суду штату Айова Ділона, який опублікував перший текст по праву місцевого управління, виходячи з якого муніципальні утворення володіють і можуть здійснювати тільки такі повноваження:

- надані законом в чітко виражених словах;

- які необхідно і справедливо вважаються та характерні повноваження, що надані законом;

- які важливі і необхідні для створення муніципального утворення.

Друге правило визначення повноважень - «Home rule» (делегування прав на самоуправління). Конституційне закріплення у багатьох штатах положення «Home rule» було викликано необхідністю надати місцевому самоуправлінню більшої самостійності у визначенні і здійсненні своїх повноважень. Ці конституційні положення, прийняті в штатах, делегували місцевій владі право автономної від законодавчої діяльності штату.

Повноваження муніципалітетів охоплює декілька сфер.

Одне з найголовніших питань, яким займається місцева влада - це соціальне обслуговування: шкільна освіта, соціальне забезпечння, бібліотечна справа, благоустрій, організація місць відпочинку, контроль за якістю товарів.

Друге місце за обсягом функцій органів місцевого самоврядування муніципалітетів посідає адміністративно-управлінська сфера: забезпечення правопорядку, управління поліцією, правосуддя, протипожежна безпека, збір податків, проведення виборів, ведення актів громадського стану.

Третя група повноважень - це економічна сфера. Муніципалітети керують своїми підприємствами і службами, управляють своїм майном, а також опосередковано регулюють діяльність приватних підприємств, здійснюють будівництво житла, встановлюють ставки орендної плати на своє майно.

Муніципалітети мають право утворювати свої округи. Саме в межах округів вирішується велика кількість галузевих питань: водопостачання, водовідведення, очистка, санітарний контроль, пожежна охорона, організація судів і поліції.

Взагалі для муніципальної системи США характерна риса - це відсутність чіткого розмежування компетенції між муніципалітетами різних рівнів. Але в якості загальної тенденції можна відмітити, що більш широкі повноваження мають великі муніципалітети (Нью-Йорк, Лос-Анджелес, Чикаго, Детройт, Лас-Вегас, Сан-Франциско та ін.).

Місцеве самоврядування муніципалітетів здійснюється, перш за все, шляхом прийняття власних хартій самоврядування. Право на таку хартію висловили конституції 44 штатів. Але таке право мають населенні пункти, які отримали статус муніципалітетів. У штатах такий статус мають лише міста, численність населення яких більше визначеного мінімуму (наприклад в Аризоні - від 3,5 тис. жителів, у Техасі - від 5 тис. жителів і т.д.). Хартії не повинні суперечити федеральним Конституції і законодавству, а також конституції та законам відповідного штату. У більшості міст хартії приймаються на місцевих референдумах. У деяких штатах вони затверджуються легістратурою штату. Хартії включають питання організації влади в місті, порядок формування органів місцевого самоуправління та їх апарату, статус радника (депутата), здійснення громадянських ініциатив та референдуму. Штат може надати муніципалітетам право здійснювати свої повноваження на основі принципу самоуправління. Тим самим місцевим органам надається право самостійно, без втручання штату:

- розробляти, приймати і вносити поправки в свою хартію самоуправління;

- здійснювати всі повноваження місцевого самоуправління, крім обмежень, що встановлені конституцією штату та федеральними законами.

Таким чином, місцеве самоврядування міст здійснюється через прийняття хартій, хоча в деяких штатах це не є обов'язковим і муніципалітети можуть діяти на основі загальних законів штату.

Особливе місце в регулюванні діяльності органів місцевого самоврядування муніципалітетів належить судовим доктринам і прецедентам, що є традиційною роллю судів у коментуванні конституцій і законів. Суди, як правило, визначають «межі» муніципальних повноважень. Судові прецеденти, з одного боку, формують гарантії прав місцевого самоврядування, а з іншого - є важливим елементом контролю за ним.

Федеральні структури органів влади не мають права втручатись у діяльність місцевого самоврядування, але фактично здійснюють вплив на місцеве самоуправління за допомогою федеральних програм, що передбачають надання фінансової допомоги з проведення федеральних заходів, прийняття встановлених федеральною владою управлінських та інших стандартів.

3. Організацією муніципального управління в Франції

Другу модель місцевого самоврядування називають європейською, континентальною. У силу того, що дана муніципальна система має у своїй основі французьку модель місцевого самоврядування, в науковій літературі вона називається «французькою» і притаманна Франції, Італії, Іспанії, Бельгії, Нідерландам, Польщі, Болгарії, запозичена Туреччиною, Сенегалом та іншими країнами.

Ця модель являє собою «ієрархічну піраміду, якою відбувається передача різних директив та інформації і в рамках якої на центральні влади активно працює ціла серія агентів на місцях». Вона будується на основі поєднання виборності представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування і призначення з центра на місця повноважених представників державної влади.

В основі правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування у країнах континентального права лежить принцип негативного регулювання, відповідно до якого муніципальним органам дозволено всі дії, прямо не заборонені законом. Отже, обсяг і зміст повноважень місцевих органів обусловлюються залишковим вільним простором, який за законом не наданий державним органам.

Основою здійснення муніципального управління в країнах Європи є Європейська Хартія місцевого самоврядування, яку в 1997 році ратифікувала Україна. Європейська Хартія місцевого самоврядування (ЄХМС)- одне з головних джерел муніципального права європейських держав, що встановлює шляхи розвитку місцевого самоврядування в сучасній Європі. В її основу покладено принцип субсидіарності, за яким питання, які можна вирішувати на низових рівнях управління немає сенсу передавати наверх.

Франція постувово переходила від політики централізації до децентралізації шляхом проведення широкого кола реформ, котрі, як зазначає Р. Агранофф, стосувалися розширення субнаціональної автономії, скорочення функцій центрального уряду, ослаблення ролі перфектів і створення автономного регіонального рівня. В узагальненому вигляді адміністративна реформа у Франції полягала в ліквідації адміністративної та фінансової залежності; передаванні виборної влади від регіональних і департаментських префектів головам виборних рад; трансформації регіонів у повноправні місцеві органи влади, що обираються на загальних виборах. Отже, державна політика Франції була спрямована на відділення центральної влади від місцевої, покладення основних важелів управлінського впливу з питань вирішення регіональних справ саме на місцеві органи влади.

Розглянемо основні адміністративно-територіальні одиниці Франції та їхні органи. Основною територіальною одиницею вважається комуна, яка є єдиною адміністративно-територіальною одиницею, де немає окремого державно-владного органу. Повноваження комун випливають із основного закону 1984 р. Комуни зазвичай характеризуються невеликими розмірами й кількістю населення. Так, наприклад, понад 90 відсотків комун мають менше ніж 2000 чоловік населення. Проте зустрічаються й досить великі комуни із кількістю населення близько 500 000 чоловік.

Місцевими органами влади комуни є муніципальні ради, кількість яких прямо залежить від кількості населення в комунах. Ради обираються населенням і мають кількість від 9 до 109 членів. Муніципальні ради обираються на основі прямого, загального й таємного голосування. Виборцями можуть бути як громадяни комуни, так і іноземці та громадяни Європейського Союзу, котрі постійно проживають на території комуни.

Наступним суб'єктом місцевої влади є мер. Рада обирає мера, який виконує подвійну роль - як представник держави і як голова виконавчого органу ради - муніципалітету. Вибори мера, а нерідко й ради, як вважає О. Яцунська, є справою політичного вибору й можуть істотно вплинути на видатки та інші рішення політичного характеру. Повноваження мера як представника комуни досить великі. Він представляє інтереси комуни у відносинах з іншими органами та організаціями, а також державою, має право укладати угоди й договори, виконувати делеговані радою повноваження, керувати муніципальними службами, призначати управлінський персонал, накладати дисциплінарні стягнення на комунальних службовців, видавати дозволи на будівництво. Він також має повноваження, які необхідні для підтримання порядку в комуні.

Водночас слід констатувати, що багато функцій державної виконавчої влади, що належали меру, з 1983 р. передані до функцій місцевого самоврядування. Тобто роль комуни як державної адміністративної одиниці значно зменшилась і вона стала реально автономним територіальним колективом. Юридичними показниками, що характеризують комуну, є її назва, територія та населення.

Кантон - адміністративно-територіальна одиниця у складі округу, що включає декілька комун. У сільській місцевості входження комун до складу кантону є обов'язковим, а в містах, навпаки, одна комуна може відповідати декільком кантонам; тобто відбувається укрупнення комун шляхом їх об'єднання. Кантони, перш за все, є структурною основою виборчої системи. Кожен кантон обирає свого представника до складу Генеральної ради відповідного департаменту.

Округ - адміністративно-територіальна одиниця, менша ніж департамент. Сто департаментів Франції включають у середньому по 3-4 округи. Столиця округу називається супрефектурою. Якщо ж головне місто округу є столицею департаменту, воно має статус префектури. У свою чергу, округи поділяються на кантони та комуни. Слід розрізняти округи і так звані муніципальні округи, які є адміністративними одиницями великих міст (Париж, Марсель, Ліон). Округ є штучним утворенням, основним призначенням якого є забезпечення ефективності надання послуг населенню.

Середньою адміністративно-територіальною одиницею є департамент. Департамент - основне адміністративно-територіальне утворення Франції. Місцеве самоврядування в департаменті представлене генеральною радою та інститутом державної виконавчої влади в особі префекта. На департамент, як і на регіон, також покладено виконання функцій державного управління. Його очолює префект департаменту, повноваження, роль і функції якого аналогічні префекту регіону. Генеральна рада обирається строком на 6 років на основі вільних, загальних, прямих виборів за мажоритарною системою. Характеризуючи основні повноваженя департаменту та генеральної ради, П. Ворона виділяє такі: 1) затвердження бюджету і звіту про його виконання; 2) визначення політики розвитку департаменту; 3) визначення ставок внутрішніх податків департаменті; 4) створення громадських служб департаменту й установлення загальних правил їх функціонування; 5) визначення штату працівників служб департаменту; 6) прийняття рішень щодо всього майна департаменту (придбання, використання, відчуження майна); 7) надання на прохання визначених установ держави висновків щодо розподілу кредитів у департаменті тощо.

Генеральна рада має на чолі голову генеральної ради, який обирається із членів ради та є розрядником видатків департаменту, здійснює управління майном департаменту. Голова ради керує радою, скликає її на засідання, виконує рішення ради, представляє її у відносинах з іншими органами влади, здійснює призначення на департаментські посади, може делегувати частину своїх повноважень керівникам служб департаменту, накладати адміністративні стягнення й виконувати їхні адміністративні повноваження.

Іншою посадовою особою місцевого самоврядування Франції є префект, який є і представником держави в департаменті, й органом місцевого самоврядування в департаменті. Розглядаючи правовий статус перфекта, Ю. Ковбасюк і Л. Пустовойт характеризують його як першу за ієрархією посадову особу департаменту. Так, науковці визначають, що, виступаючи від імені держави, префект контролює дотримання національних інтересів, забезпечує здійснення в департаменті повноважень центральних державних органів, тримає уряд у курсі політичної ситуації в департаменті, несе відповідальність за управління майном, що належить державі. Префект утілює в життя урядову політику, здійснює нагляд за виконанням у департаменті нормативних актів центральної влади, для забезпечення порядку він має право приймати рішення щодо використання поліцеських сил. Якщо на території департаменту здійснюється суттєве правопорушення, що підриває національну безпеку, префект надає допомогу правоохоронним органам у пошуку винних і в цій ролі має право підписувати постанову про арешт, обшук тощо. У межах адміністративного контролю за діяльністю департаменту префект може передавати на розгляд адміністративного суду рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Отже, перфект більше тяжіє до центральної влади, він наділений досить широкими повноваженнями приймати низку рішень, що стосуються здійснення державної політики у відповідному регіоні, проте, з іншого боку, здійснює реалізацію окремих функцій місцевого самоврядування.

Наступний рівень - регіон (округ), являє собою адміністративно-територіальне утворення, чиї функції зосереджені переважно на розвитку території. До складу регіонів метрополії входять кілька департаментів (зазвичай від 4 до 8). Повноваження регіону як територіального утворення були визначені у 1980 р. в законі щодо децентралізації територіального управління. Основним нормативно-правовим актом, що здійснює регулювання повноважень регіонів, є Загальний кодекс територіальних громад. Так, у Загальному Кодексі територіальних громад зазначається, що регіональна рада вирішує всі питання регіонального значення на своїх зборах. До основної компетенції регіональних рад належить таке: ухвалення регіонального бюджету, контроль за використанням регіонального плану розвитку, діяльності регіональних органів і структур. Діяльність регіональних рад також базується на вищезгаданому законі від 1992 р. Регіональну раду очолює президент, який, починаючи з 1986 р., обирається загальними зборами. Він представляє виконавчу владу регіональну, так саме як і мер у комуні. Президент регіональної ради керує також регіональною адміністрацією, яку й очолює. Характеризуючи регіональну раду, наголосимо на тому, що вона наділена досить широкими повноваженнями, має у своєму складі значну кількість важливих служб, які і здійснюють державну політику, що формується державними та місцевими органами, і реалізовують її у життя.

Розглядаючи органи місцевого самоврядування Франції, варто зазначити, що місцеві органи влади використовують для здійснення своєї діяльності місцеві фінансові ресурси, що формуюються за рахунок податків і зборів. Так, як зазначає з цього приводу О. Фролов, економічною основою місцевого самоврядування Франції є насамперед комунальна власність, а фінансовою основою - місцеві податки і збори, державні дотації, кредити й субсидії, а також участь органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах. Зовнішні доходи (державні дотації та кредити) у структурі доходної частини місцевих бюджетів у середньому становлять 37 відсотків. Від імені держави опіку місцевого самоврядування здійснюють відповідні відділи Міністерства економіки і фінансів, а також Міністерства внутрішніх справ. Останнє відомство розподіляє між територіальними колективами кошти, що виділяються Міністерством економіки і фінансів. Ми погоджуємося із позицією, охарактеризувавши систему органів місцевого самоврядування у Франції, необхідно виділити відповідні позитивні моменти в організації діяльності відповідних органів, які стануть у нагоді в процесі здійснення муніципальної реформи в Україні, а саме: 1) розширення прав адміністративно-територіальних одиниць, запровадження й поширення принципу децентралізації влади на місцях; 2) чіткий розподіл компетенції між державою та адміністративно-територіальними одиницями; 3) запровадження правила, відповідно до якого виборцями місцевих органів влади можуть бути не тільки громадяни, а й іноземці, які постійно проживають на відповідній території; 4) визначення кількості ради відповідно до кількості місцевих жителів в окремій адміністративно-територіальній одиниці; 5) обрання мера радою, оскільки це значно зменшує кількість часу та витрат на проведення виборів; 6) надання більш широкої фінансової самостійності органам місцевого самоврядування шляхом здійснення власної політики у фінансово-кредитних відносинах.

З огляду на вищенаведене для ефективної роботи місцевих органів влади необхідною є фінансова незалежність регіонів, як це досить чітко прослідковується в місцевому законодавстві Франції.

4. Організацією муніципального управління в Німеччини

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) функціонує змішана система місцевого самоврядування, що має подібність як з англосаксонською, так і з континентальною, маючи при цьому специфічні риси, що дозволяє говорити про своєрідні «змішані», «гібридні» форми управління на місцях.

Сутність німецького підходу полягає в тому, що державні завдання вирішують юридичні особи публічного права, в томц числі й органи самоврядування. Таким чином, органи місцевого самоврядування виступають при вирішенні одних питань як органи самоврядування, а при інших - від імені держави, за розпорядженням державного органу, в рамках делегованих їм повноважень.

Переходячи до безпосереднього розгляду діяльності та функціонування місцевої влади зазначимо, що в Німеччині поширена континентальна система місцевого самоврядування, що характеризується поєднанням державних органів управління (центральних) та органів місцевого самоврядування (місцеві представницькі органи). Варто погодитися з думкою Т. Вюртенбергера, який зазначає, що Німеччина належить до такої моделі місцевого самоврядування, як «лібералізована держава верховної влади», в якій необхідність державного контролю базується, зокрема, на тому, що багато функцій, які здійснює місцеве самоврядування, носять, по суті, загально-державний характер.

Місцеве самоврядування в Німеччині здійснюється у землях, округах та громадах. Землі Федеративної Республіки Німеччини - це відносно автономні та самостійні суб'єкти федерації. Їх правовий статус визначається конституціями земель, які приймаються у кожній землі у відповідності до Основного закону Федеративної Республіки Німеччини. Територія Німеччини поділена на 16 земель. Землі Німеччини поділяються на більше ніж 50 округів. Округи - на райони та міста, які мають статус районів (їх близько 630). Райони поділяються на громади, причому багато міст мають статус громад. У цілому в країні налічується 90% сільських громад і 10 - міських (разом 8 590 громад).

Дослідження місцевого самоврядування в Німеччині доцільно здійснювати через розгляд основних особливостей місцевої влади. Так першою особливістю варто назвати те, що кожна із земель наділена широкою автономією, яка, в першу чергу, виявляється у тому, що кожна із земель має право визначати модель місцевого самоврядування. Так, у Німеччині існує 5 різних органів організації влади на місцях, але фактично в Німеччині функціонує чотири таких моделі:

1) південнонімецька модель (землі - Баварія, Саксонія, Баден-Вюртенберг): самоврядування здійснюється через представницький орган (раду) і бургомістра, які обираються населенням громади. Бургомістр є головою виконавчого комітету та водночас головою цієї ради. Він має досить позиції в системі місцевого самоврядування, оскільки у багатьох випадках без погодження з радою вирішує кадрові питання, володіє суттєвими правами у фінансово-бюджетній сфері;

2) північнонімецька модель (землі - Нижня Саксонія, Північна Рейн-Вест-фалія): представницький орган (рада) обирає директора громади, який є главою виконавчої влади і формує свій виконавчий орган. Крім того, зі складу депутатів обирається бургомістр, який є главою самоврядування, однак діє на громадських засадах;

3) модель рада-бургомістр (землі - Рейнланд- Пфальц, Саар, сільські громади землі Шлезвіг-Гольштейн): виборний представницький орган (рада громади чи міська рада) обирає бургомістра, який має досить широку компетенцію, одноосібно вирішуючи багато важливих питань громади;

4) рада-магістратура (земля Гессен, земля-місто Гамбург): виборний представницький орган (рада) обирає голову ради і формує з числа професійних управлінців свій колегіальний виконавчий орган (магістратуру).

Визначення конкретної моделі утворення публічної влади у відповідній землі здійснюється виключно населенням, а, отже, саме населення вирішує, який тип публічної влади є найбільш характерним для тієї адміністративно-територіальної одиниці, на якій вони проживають.

Наступною особливістю органів місцевого самоврядування Німеччини є те, що фаутично в усіх землях самоврядування є розвинутим, і в громадах вирішується понад 80% питань, коли громадянин вступає у відносини з владою. Головними функціями органів місцевого самоврядування визначаються: 1) забезпечення діяльності інфраструктури (житло, вулиці, виробничі майданчики, вода, вивезення сміття, електрика, газ); 2) побутове обслуговування: громадський транспорт, культура, бані, спорт, дозвілля; 3) соціальні питання: соціальний захист, інтеграція меншин, забезпечення участі в громадському житті, підтримання соціальної злагоди (миру); 4) формування середовища проживання і перспективне планування: планування розвитку міста, якість середовища проживання, екологія, розвиток культури і засобів комунікації; 5) громадський порядок: пожежна служба, поліція, служба зв'язку, охорона навколишнього середовища, РАГС; 6) стабілізація суспільної системи. Зазначимо, що повноваження адміністративно-територіальних одиниць у Німеччині різняться за характером обов'язковості виконання. Так, наприклад, К.К. Баранова зазначає, що у Німеччині завдання, виконані комунами, діляться на «добровільні» і «обов'язкові». «Добровільні» завдання знаходяться в повній компетенції комунальної ради, яка визначає, яким саме чином їх розв'язати. До них відносяться: забезпечення населення водою і енергією, питання культури, спорту і соціального забезпечення. «Обов'язкові» завдання встановлюються землями, у віданні місцевих органів залишається лише їх конкретне виконання. Це, наприклад, планування забудови. Власні фінансові ресурси комуни йдуть, у першу чергу, на вирішення «обов'язкових» завдань у рамках самоврядування; засоби, що залишилися, можуть бути використані при вирішенні «добровільних» завдань. Подібну думку у своєму дослідженні висловлював і Н.С. Тимофєєв, який наголошував на тому, що у Німеччині, наприклад, у компетенції органів місцевого самоврядування відповідно до традиційного комунального права розрізняють завдання самостійності, які походять із самоврядування громад (власні завдання), і доручені, до яких зазвичай відносять функції, покладені законодавчими актами земель. Отже, органи місцевого самоврядування наділені досить широкими повноваженням на місцях у всіх галузях економіки та соціального життя. В свою чергу поділ повноважень на так звані добровільні та обов'язкові є, з одного боку, свідченням самостійності комун у вирішеннях місцевих проблем, а з іншого - реалізації державної політики в окремих галузях безпосередньо через місцеві органи влади та контролю держави над цими сферами діяльності. Суттєвою рисою Німеччини є те, що у цій державі не притаманне дублювання функцій місцевих та федеральних органів влади.

Досить позитивним моментом розвитку місцевого самоврядування у Німеччині є злагоджена система фінансової підтримки органів влади на місцях. Важливою фінансовою гарантією місцевого самоврядування ФРН є диверсифікована і збалансована фінансова система, згідно з якою кожен рівень територіальної організації влади має своє джерело доходів, яке є достатнім для фінансової автономії. Доходи місцевих спільнот формуються за рахунок податків і зборів, державних трансфертів, доходів від економічної діяльності, платежів за надані послуги, позик. При цьому власні податки громад становлять поземельний і промисловий податок, які стягуються виключно громадами; розміри цих податків щорічно встановлюються радами громади. Законами земель також може бути передбачено право громад на введення податків і зборів на споживання (податок на вистави, на моторні човни і катери, збір з власників собак і коней, збір за мисливство і рибальство, цільовий податок для утримання пожежної охорони тощо). Загалом, якщо до федерального бюджету надходить близько 45% усіх податкових надходжень, до земельного бюджету - 37%, бюджет громади отримує близько 13% податкових доходів.

5. Фінансова система місцевих органів управління в зарубіжних країнах

Особливості фінансової бази муніципальних утворень в зарубіжних країнах. Елементи місцевої фінансової системи є місцевий бюджет, фінанси муніципальних підприємтсв, податки, спеціальні фонди, позики, фінанси підприємтсв інших форм власності та фінанси населення. Європейська Хартія місцевого самоврядування визначає принципи місцевої автономії і місцевого фінансування. Для фінансування місцевих органів влади використовуються такі джерела доходів: податки, неподаткові надходження, субсидії бюджетів вищого рівня. В ряді країн застосовуються також муніципальні позики.

Податки, зокрема місцеві, є основною частиною надходжень місцевих бюджетів. Фінансова самостійність муніципальних утворень значним чином визначається часткою місцевих податків і зборів в доходній базі місцевого бюджету. Згідно Європейської Хартії місцевого самоврядування, місцеві податки й збори повинні складати принаймі частину (бажано, переважну) доходів місцевих бюджетів. Цей принцип закладено в процес формування місцевих бюджетів більшості розвинутих країн світу. Частка місцевих податків і зборів в місцевих бюджетах за кордоном значна і складає в середньому 38%.

У багатьох європейських країнах традиційним джерелом місцевих доходів залишається податок на нерухомість. Деякі країни розробили механізм спільного користування податками, який дає субнаціональним утворенням можливість встановлювати додатковий податок, котрий центарльна влада збирає для них.

Загалом, сукупність податків, які можуть стягуватися органами місцевого самоврядування, встановлюється у законах. У визначених законом межах рішення про запровадження, внесення змін і доповнень та скасування муніципального податку, приймаються переважно місцевою радою. Рішення місцевого органу регулює впровадження й збирання податків. Оскільки надходження від будь-якого податку є добутком бази на податкову ставку, то рішення повинно визначати базу оподаткування, спосіб її обчислення, податкову ставку, яку буде введено, дату набуття податком чинності та всі інші питання, пов'язані з оподаткуванням і стягненням податків.

Існує досить великий перелік податків, що стягуються місцевими органами влади на Заході. Рішення про необхідність встановлення різноманітних податків спираються на результати оцінки низки критеріїв, що, як правило, розцінюються як бажані ознаки будь-якого податку. До найбільш поширених ознак належать наступні: справедливість, стягуваність податку, ефективність, вплив оподаткування на поведінку громадян, еластичність, територіальна прив'язаність бази оподаткування, відчутність і підзвітність, сумісність з іншими податками.

Саме місцеві податки й збори є тим фіскальним об'єктом, якісні й кількісні характеристики якого самостійно визначають органи місцевого самоврядування, що збільшує їх зацікавленість в процесі підвищення ефективності збирання цих платежів, дає можливість їм корегувати податкові ставки для надання пільг суб'єктам підприємницької діяльності з метою залучення їх до виконання заходів передбачених програмами соціально-економічного розвитку територій. Виділяють більше 100 різновилностей місцевих податків і зборів. Хоча повний перелік податків, що встановлюються і стягуються місцевою владою у світі, досить великий, зовсім небагато місцевих податкових зборів поширені у більшості країн. Виділяють три основні типи місцевих податків: майнові податки, місцеві і регіональні податки на прибутки, місцеві податки на компанії.

Кожна країна має свої особливості місцевого оподаткування та фінансової взаємодії з органами влади регіональних та загальнодержавного рівнів.

Висновок

Таким чином, порівняльний аналіз основних світових моделей місцевого самоврядування провідних країн світу дозволяє виявити специфіку системи управління, механізм, зміст та кількість закріплених за ними повноважень, можливі схеми організації місцевого самоврядування. Подальші дослідження будуть корисними в напрямку узагальнення досвіду перебудови системи місцевого самоврядування з радянської моделі на європейські пострадянських країн, що обрали чітко виражений європейський напрямок розвитку.

Література

1. Зарубіжний досвід організації роботи місцевої влади : монографія / [заред. П. В. Ворони]. - Полтава : ПолНТУ, 2009. - 288 с

2. Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС. Порівняльний

аналіз / Ж. Зіллер ; [пер. з фр.]. - К. : Основи, 1996. - 420 с.

3. Наконечний В.В., Основні світові моделі місцевого самоврядування: порівняльний аналіз //Теорія та практика державного управління -2014.- № 1(44). -С.1-6

4. Аналiтичний матеріал. Місцеве самоврядування у Фе-деративній Республіці Німеччини. Огляд. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://lib.rada.gov.ua/LibRada/static/ LIBRARY/catalog/analit/deu006.txt

5. Хрусталев А. Организационно-правовые и финан-совые аспекты местного самоуправления в Федеративной Республике Германия // Муниципальное право. - 2004. - № 3. - С. 81-89.

6. Грабова В.П., Особливості місцевого самоврядування в німеччині//науковий вісник Херсонського державного університету -2015.- № 3-2. -С.31-33

7. Ворона, П. В. Особливості місцевого самоврядування Франції на прикладі регіональних адміністративно-територіальних одиниць - департаментів: досвід для України [Електронний ресурс] / П. В. Во-рона. - Режим доступу: http://dspace.puet.edu.ua/bitstream/ 123456789/1661/1/13.pdf.

8. Яцунська, О. О. Огляд системи місцевого самоврядування Фран- ції [Текст] / О. О. Яцунська // Наукові праці. - Миколаїв : МФ НаУКМА, 1998. - Т. 1. - 1998. - С. 61-64.

9. Фелонюк Т.А., Місцеве самоврядування у Французькій Республіці: еволюція становлення та розвитку//Державне будівництво та місцеве самоврядування -2015.- № 30. -С.167-173

Размещено на Allbest.ru