Поняття місцевого самоврядування - історико-порівняльний аспект

Національного педагогічного університету

імені М. П. Драгоманова

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів організації та функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення.

Аналіз сучасної юридичної літератури свідчить про підвищення уваги науковців до питання саме правильного визначення поняття місцевого самоврядування, його важливість та його історичне зародження. Актуальність вивчення проблематики поняття та історико-порівняльного аспекту місцевого самоврядування зумовлена такими обставинами: значенням того, що поняття місцевого самоврядування відображають головну суть і природу цього інституту; історичні факти і події, які пов'язані з місцевим самоврядуванням, є основними засадами формування місцевого самоврядування; історико-порівняльний аспект поняття місцевого самоврядування є і сьогодні дуже важливою та актуальною темою.

До вагомих досліджень цього напрямку віднесімо наукові праці Б. П. Андресюка, М. О. Баймуратова, Ю. Ю. Бальція, О. В. Батанова, В. І. Борденюка, М. П. Воронова, В. А. Грігор'єва, Р К. Давидова, О. М. Кампа, О. О. Карлова, О. О. Коваленка, М. І. Корнієнка, В. В. Кравченка, В. В. Медведчука, М. Ф. Орзіха, Г В. Падалки, Б. А. Пережняка, В. Ф. Погорілко, О. В. Прієшкиної, М. О. Пухтинського, Г В. Чапали та інших учених. Незважаючи на наявність певної кількості наукових праць щодо проблематики цієї проблеми, дослідження в цьому напрямку і досі залишається актуальним.

Відсутність єдиного теоретичного підходу до визначення природи місцевого самоврядування зумовлює існування внутрішньо суперечливої системи організації місцевої влади. Правове закріплення останньої відбувалося хаотично, акти чинного законодавства про місцеве самоврядування, прийняті в різний час, ґрунтуються на різних ідеологіях і концептуально не узгоджені між собою [9, с. 13]. Це зумовлює необхідність дослідження розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Місцеве самоврядування є одним із найбільш важливих принципів здійснення владних функцій в суспільстві та державі. Поруч із принципом поділу державної влади воно визначає систему управління сучасної правової держави. Більше того, історія не знає прикладів існування правової держави, яка не забезпечувала би реального та ефективного функціонування системи місцевого самоврядування.

Вперше в науковий обіг термін самоврядування увійшов саме стосовно місцевого самоврядування. Автори колективної монографії «Інститути самоврядування: історико-правове дослідження», аналізуючи німецькі самоврядні інституції ХІХ ст., вказують, що поняття «самоврядування» формується у правовій науці в середині вказаного століття, а до того і законодавство, і адміністративно-правова наука Німеччини говорили лише про місцеве і територіальне управління [3, с. 224]. Роль німецьких учених-правознавців у становленні та розвитку теоретичних підвалин місцевого самоврядування влучно охарактеризував один із найкращих фахівців із державного права у дореволюційній Росії М. І. Лазаревський: «Хоча майже всі ідеї, розроблені у працях германських учених, запозичені ними з Франції, Бельгії або Англії, тільки у німців ці ідеї отримали ту обробку і критичну перевірку, яка одна дає висловлюваним положенням дійсну наукову цінність» [11, с. 1].

Уже у перших століттях від Різдва Христового відбулися великі зміни у суспільному управлінні слов'ян. У VI ст. у східних слов'ян-антів формується суспільство з елементами демократичного ладу. На ці зміни вплинув не тільки внутрішній розвиток, а й значний досвід інших народів. Про це свідчать римські історики Пліній Старший («Природнича історія» - 77 р.), Тацит («Про походження германців і місцеположення Германії - 96 р.), Птолемей («Географія 90-170 рр.), наголошуючи на розвитку самоврядних процесів у слов'ян. Так Прокопій Кесарійський зазначав, що слов'янами і антами не править хтось один, але здавна управляє ними народне зібрання, і всі справи, добрі чи лихі, вони вирішують спільно [7,c. 68].

У VI-VII ст. на території України починають формуватися союзи племен - територіальні та етнополітичні об'єднання. На думку М. Котляра, із таких об'єднань дулібське стало зародком державності східних слов'ян, яке в майбутньому поряд із полянським союзом стало основою формування Давньоруської держави - Київської Русі [5, с. 23].

Коріння місцевого самоврядування виходить із територіальної сусідської громади стародавніх слов'ян. Така громада влаштовувала свої справи самостійно, на власний розсуд і в межах наявних матеріальних ресурсів. Від часів Київської Русі набуває розвитку громадське самоврядування. У Київській Русі на рівні регіону елементи самоврядування знаходили вияв у вічевій демократії. Суб'єктами самоврядування були міські громади, які користувались адміністративною, господарською та судовою автономією; сільська (сусідська) громада - верв [8, с. 135; 4, с. 58-61]. У його основу покладено виробничу і територіальну ознаки, тобто громади, які самоврядовувались, формувались на виробничій (громади купців, ремісників) або територіальній основі (сільська, міська та регіональна громади). Важливе значення мало магдебурзьке право, що поширювалося на українські міста із середини XIV ст.

Від XIII ст. в українських містах починає запроваджуватися магдебурзьке (німецьке) право. Хоча перший документ про надання німецького права зберігся лише від 1339 р. (про надання Болеславом Тройденовичем німецького права місту Сяноку), можна припустити, що фактично німецьке право було заведене у містах Галицько-Волинської держави ще від кінця XIII ст. Наприкінці XIV ст. починають надавати українським містам самоврядування за німецьким правом литовські князі. У 1374 р. таке право дістав Кам'янець на Поділлі, і390 р.Берестя, а а згодом - низка інших міст. У кінці XV століття Магдебурзьке право отримав Київ.

Суть магдебурзького права полягала у вивільненні міського населення від юрисдикції урядової адміністрації та наданні місту самоуправління на корпоративній основі. Міщани складали громаду із власним судом та управою. На чолі управи ставали виборні бурмістри і райці, на чолі суду - війт і лавники, їхній юрисдикції підлягали не тільки міщани, а й цехові ремісники та приписані до міста селяни. Надання місту магдебурзького права означало ліквідацію влади над його громадянами з боку феодалів та адміністраторів великих князів. Міське самоврядування передбачало право громадян обирати собі повноважну раду строком на один рік. Колегія райців обирала бурмістра. Рада на чолі з бурмістром здійснювала керівництво містом, усіма господарськими справами громади. Магдебурзьке право передбачало також обрання лави - органу судової влади на чолі з війтом. Лавники обиралися на все життя. Війт здебільша призначався королем та був найвищою посадовою особою міста. В Україні тільки громада Києва обирала війта самостійно. Разом із магдебурзьким правом міста отримували і майнові повноваження. Вони володіли нерухомим майном, землею, запроваджували податки тощо.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування (військово-адміністративне) за часів існування козацької держави, що зумовлювалось її полковосотенним устроєм. У першій українській Конституції П. Орлика 17І0 р. підтверджувалося станове самоврядування та зроблено намір захистити його від свавілля урядовців, закласти основи сучасного місцевого самоврядування.

Значний вплив на соціальне життя України мала проведена Олександром II у 1864 р. земська реформа. У європейській частині Російської імперії, зокрема в Лівобережній та Слобідській Україні, засновувалися земські установи як органи місцевого (регіонального) самоврядування. Вводили в дію 1864 р. Положення про земські установи тимчасові волосні комісії, що складалися з представника дворянства, міського голови, чиновників від палати державного майна і від контори удільних селян.

Нове Земське положення фактично не мало зв'язку з ідеєю самоврядування. Воно позбавляло виборчого права духовенство, селянство, товариства, селян, які володіли у волості приватною землею, власників торгових, промислових установ, а також гебреїв. По суті, було знищено принцип Виборності управ. У 1892 р. Містове Положення значно скоротило виборче право для жителів міст, що призвело до зменшення кількості виборців у 6-8 разів. Зменшено було і кількість гласних (приблизно у два рази). Сталися зміни і у внутрішньому устрої органів місцевого управління: управа стала більш незалежною від думи, права міського голови було розширено за рахунок прав гласних, думу позбавлено права віддавати під суд членів управи. Реформа 1890-1892 рр. відкинула становлення місцевої влади далеко назад. Реально існуюче земство не протрималось і 25 років.

Минуле українського самоврядування починаючи з 1917 р. пов'язане з «радянською» його моделлю, що має не стільки практичний, скільки академічний інтерес. «Радянську» систему народовладдя складали ради - органи державної влади та ланки ієрархічної піраміди. Її найвищим організаційним принципом був демократичний централізм, що формально визнавав самостійність територій, але реально супроводжувався жорсткою централізацією управління та концентрацією влади. Розпорядчими було сформовано виконавчі комітети, діяльність яких мала подвійне підпорядкування: вищому органу влади та раді.

І Універсал Центральної Ради від 23 червня 1917 р. визнавав і зберігав існуючу систему місцевого самоврядування і лише додатково ставив питання про її українізацію. Вслід за цим у Декларації Генерального секретаріату від 10 липня 1917 р. наголошувалося: «...сільські, містечкові та волосні адміністративні органи, земські управи, повітові комісари, городські думи, губернські комісари, словом, вся організація влади може стати в органічний зв'язок з Центральною Радою тільки тоді, коли демократія, яка утворює ці органи, стоїть також у тіснім зв'язку з Центральною Радою». А в черговій Декларації Генерального секретаріату від 12 жовтня 1917 р. зазначалося: «...Одним з головних завдань своїх Генеральний секретаріат ставить сприяння розвиткові діяльності місцевих самоуправ та поширенню їхньої компетенції. Це має стати головною умовою встановлення ладу на Україні». Отже, Центральна Рада всіляко підкреслювала свою прихильність до інституту місцевого самоврядування, про що також йшлося у III Універсалі Центральної Ради. Водночас чи не в усіх зазначених та багатьох інших документах фактично йдеться про підпорядкування органів місцевого самоврядування центральному урядові.

Теоретики Радянської України від самого початку розвивали думку, що ради повинні поєднувати в собі функції місцевих органів державної влади і функції місцевого самоврядування. У період громадянської війни ради працювали тільки як органи пролетарської диктатури. Сподівання, що після війни ради стануть органами місцевого самоврядування, не справдилися. Ще 1925 р. у 40% міст і селищ міського типу рад узагалі не було створено. А існуючий варіант мав вигляд секцій при міськвиконкомах. Отже, через відсутність самостійності, насамперед все матеріально-фінансової бази, Ради та їхні виконкоми залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування.

Потребу в реформуванні системи місцевого самоврядування було зумовлено недосконалістю Конституції СРСР 1936 р., яка визначала вертикальну систему органів самоврядування, що суперечило концепції самоврядування. Специфіка побудови системи органів самоврядування та ідеологізація суспільства за радянських часів зумовлювали спрямування досліджень радянських учених із цієї проблематики. Одначе праці О. Карлова, Г Барабашова, К. Шеремета, Н. Старовойтова стали теоретичним підґрунтям для вдосконалення системи органів самоврядування.

Фактичне ж відродження місцевого самоврядування в Україні, у широкому розумінні цього слова, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української рСр та місцевих рад народних депутатів у березні 1990 р. [10], які у грудні того самого року ухвалили Закон «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування».

Після виборів Президента 1 грудня 1991 р. почалося внесення змін і доповнень до Конституції та відповідна корекція українського законодавства. Саме на початку 1992 р., у лютому-березні. було прийнято два нові закони: «Про представника Президента України» та «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Нову редакцію Закону про місцеве самоврядування було ухвалено 26 березня 1992 р. У ній було враховано передання частини повноважень від обласних і районних рад представникам Президента. Головним тут було те, що на районному та обласному рівнях ради народних депутатів позбавлялися власних виконавчих органів і мали характер представницьких органів. Лише на рівні населених пунктів функціонувало реальне самоврядування. Оскільки ще перша редакція закону «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве самоврядування» ліквідувала «радянську матрьошку» - підпорядкування рад одна одній по вертикалі, введення інституту представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську модель влади і створити систему влади, в якій поєднується принцип забезпечення в регіонах державного управління через місцеві державні адміністрації з широкою самодіяльністю громадян у населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями. Аналогічна модель влади існує у Франції та дає непогані результати. Така модель могла би бути цілком прийнятною і для України. Проте основною вадою такої структури влади на той час стала відсутність можливості виходу представників Президента в областях і районах на Кабінет Міністрів, слабкий вплив уряду на їх призначення та управлінську діяльність, а також відсутність з боку адміністрації Президента механізму забезпечення тісної взаємодії між місцевими державними адміністраціями та урядом. До цього додались і суто суб'єктивні фактори: не зовсім адекватна кадрова політика щодо призначення голів адміністрацій, а також жорстка конкуренція між Президентом і Головою Верховної Ради.

Основний Закон України, прийнятий 28.06.1996 р., закріпив конституційний статус інституту місцевого самоврядування. Положення нової Конституції визначили місцеве самоврядування як один із провідних інститутів конституційного ладу, закріпили конституційні гарантії, визначили засади місцевого самоврядування (статті 5,7, 13,19,38,40,71,118,140-146). Особливе значення для утвердження місцевого самоврядування в Україні мала ст. 7 Конституції, яка закріплювала визнання та гарантування місцевого самоврядування в Україні. Відповідно до положень Конституції України (ч. 3 ст. 140), первинним суб'єктом місцевого самоврядування було визнано територіальну громаду - «жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста» [1]. Передумовою для формування самодостатніх територіальних громад стало закріплення в положеннях Конституції України їхніх прав на володіння та розпорядження матеріально-фінансовими ресурсами.

Наступним важливим кроком до розбудови дієвої системи місцевого самоврядування стало ухвалення 21.05.1997 р. Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який, відповідно до положень Конституції України, визначив сутність системи місцевого самоврядування в Україні, засади і принципи її організації та діяльності, межі відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» став підґрунтям для розроблення інших нормативно-правових актів, які регламентують окремі питання функціонування місцевого самоврядування (законів України «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про місцеві державні адміністрації», які були прийняті в період з 1998 р. по 2002 р., та постанов Кабінету Міністрів України «Про порядок передачі об'єктів права державної та комунальної власності» тощо).

У сучасній Україні місцеве самоврядування визнається на конституційному рівні як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селищ, міста - самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [6, с. 731; 2, с. 10-18].

Фактично, закріплене в Конституції України право «територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» у більшості територіальних громад залишилося нереалізованим.

Через велику подрібненість територіальних громад, відсутність власних можливостей розвитку, старіння населення, значний відтік економічно активної його частини у великі міста чи за межі України поліпшити якість надання членам територіальних громад, насамперед сільських та селищних, гарантованих державою якісних соціальних та адміністративних послуг, відповідальність за які несуть органи місцевого самоврядування, на нинішній територіальній та законодавчій основі немає можливості.

Існуюча система територіальної організації влади - занадто громіздка, вимагає значних коштів для свого утримання, надмірно централізована, припускає дублювання функцій, притаманних органам місцевого самоврядування. Вона не адаптована до сучасних методів надання адміністративних послуг, зокрема інформаційно-комунікаційних технологій.

Для встановлення в перспективі на місцевому рівні потужного і впливового представницького самоврядування, ефективного виконання властивих йому функцій та повноважень, на мій погляд, потрібно не лише внести відповідні зміни до Конституції (особливо щодо виборчого процесу), а й насамперед розробити на державному рівні концепцію реформування політичної системи загалом і публічної влади на місцях. Саме поетапне динамічне вирішення низки цих принципово важливих завдань забезпечить перетворення інституту місцевого самоврядування на дійовий важіль у збалансованому розвитку державних і самоврядних інституцій в Україні, на невід'ємний і самодостатній структурний компонент її політичної системи.

Але, попри все це, сьогодні місцеве самоврядування продовжує розвиватися, набуває нових, якісних демократичних рис. Підтвердженням цього є запропонована періодизація розвитку місцевого самоврядування в Україні. Можна стверджувати, що наявна в Україні самоврядна система відійшла від радянської патерналістської моделі побудови та функціонування місцевої влади і стала на шлях розвитку демократичної системи самоврядування. Головною особливістю моделі, що розбудовується, є взаємодія держави з органами місцевого самоврядування на засадах партнерства та субсидіарності.

Багаторічні дослідження мають велике теоретичне і практичне значення, їх результати можна використати в науково-дослідницькій сфері для подальшого розроблення концепції публічної влади, загальнотеоретичних досліджень природи місцевого самоврядування, взаємодії держави та місцевого самоврядування, його правового регулювання; правотворчій і правозастосовній сферах; навчальному процесі, повсякденному житті громад тощо.

Список використаних джерел

1. Конституція України. Х.: Консум, 1996. 48 с.

2. Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 р. // Місцеве самоврядування / за ред. М. І. Панова. Х., 2002.

3. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

4. Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності / І. Грицяк // Вісник УАДУ при Президентові України. 1996. № 1. С. 58-61.

5. Лазаревский Н. И. Самоуправление / Н. И. Лазаревский // Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб. С. 1-55.

6. Погорілко В. Ф. Місцеве самоврядування / В. Ф. Погорілко, О. В. Батанов // Юридична енциклопедія: в 6 т. К., 2001. Т. 3. С. 731.

7. 7 Полонсъка-Василенко Н. Історія України / Н. Полонська-Василенко. К.: Либідь 1992. Т. 1. 640 с.

8. Пресняков А. Е. Княжое право в Древней Руси / А.Е. Пресняков. М., 1991.

9. Супрун В. М. Проблематика місцевого самоврядування в Україні у працях вітчизняних науковців-дослідників / В. М. Супрун // Сучасні проблеми розвитку державності та протидії злочинності: матеріали IV звітної наук.-практ. конф., 25-26 травня 2006 р., м. Кіровоград / за ред. В. П. Пєткова. Кіровоград, 2006. С. 13-16.

10. Ткачук А. Місцеве самоврядування в Україні. Довга дорога до демократії. [Електронний ресурс] / А. Ткачук // Верховна Рада України: офіц. веб-сайт. Бібліотечно-бібліографічні ресурси.

11. Шевчук В. П. Історія Української державності / В. П. Шевчук, М. Г Тараненко. К.: Либідь, 1999. С. 23.

Анотація

Беспалий В. В. Поняття місцевого самоврядування - історико-порівняльний аспект

У статті проаналізовано та досліджено історичні етапи розвитку та становлення місцевого самоврядування в Україні. Визначено перспективи подальшого розвитку і становлення демократії місцевого самоврядування в Україні. Викладено історичні факти та події, які помітно вплинули на подальший розвиток місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, розвиток, управління, теорія.

Аннотация

Беспалый В. В. Понятие местного самоуправления - историко-сравнительный аспект

В статье проанализированы и исследованы исторические этапы развития и становления местного самоуправления в Украине. Определены перспективы дальнейшего развития и становления демократии местного самоуправления в Украине. Изложены факты и события, заметно повлиявшие на дальнейшее развитие местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, развитие, управление, теория.

Annotation

Bespaly V Concept of localself - government-comparative historical aspect

Inthisartic lewere analyzed andresearched the historical stage sofd evelopment and establishment of local self-governmentin Ukraine. The prospect soffur ther development of democracy and local self-governmentin Ukraine were identified.The abovehistorical factsand events thathada significant contribution to the further development of local government.

Key words: local self-government, development, management, theory.

Размещено на Allbest.ru