Свобода народу в державі як благо, яке захищається адміністративним правом

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК

Яґеллонського університету

СВОБОДА НАРОДУ В ДЕРЖАВІ ЯК БЛАГО, ЯКЕ ЗАХИЩАЄТЬСЯ АДМІНІСТРАТИВНИМ ПРАВОМ

Ева Скорчинська

Актуальність теми дослідження. Постановка проблеми. З огляду на святкування нещодавно 95-ї річниці повернення Польщі свободи, втраченої впродовж років численних поділів, досить актуальним є дослідження такої цінності, як свобода народу в державі. В цьому контексті варто навести кілька попередніх (особливо довоєнних) поглядів правознавців, які описували свободу народу в державі дещо інакше, ніж ми до цього звикли сьогодні (однозначно більш романтично, поетично, ідеалістично, і завдяки цьому все ще надихаюче). Таким чином, вони становитимуть вихідну точку для часткової оцінки правової реальності, а точніше для оцінки того, чим є свобода народу в державі, чи є вона цінністю, яку фактично захищає адміністративне право, а якщо ні - то чи повинно воно її захищати.

Святкування Дня незалежності сьогодні відбувається по іншому, проте потреба в свободі не стає менш важливою, чи цілком відмінною від тієї, яку відчували в ті часи. Слід визнати і те, що в наш час замість того, щоб пишатися влас- ною державою, ми все частіше відчуваємо певну відразу і розчарування, а часом навіть асоціюємо її швидше з ворогом ніж союзником громадянина. Багато говориться про те, що молоді люди виїжджають з країни, а ті, які залишаються, щораз частіше відмовляються від участі в парламентських виборах - не тому, що нехтують обов'язками до держави, але через відчуття безпорадності по відношенню до неї. Брак довіри до влади безсумнівно послаблює відчуття свободи, приносить правову непевність, - таку, яку не повинні відчувати в демократичній правовій державі.

Зрозуміло, що держава може бути “бідною”, може “відставати” від інших, може мати з об'єктивних причин політичні, економічні чи соціальні проблеми. Проте якщо вона якою- небудь мірою підриває довіру громадян до себе через “неморальне” управління, прийняття “поганих” законів, вчинення неприпустимих помилок у правотворчості і правозастосуванні, працевлаштування недостатньо кваліфікованих чиновників, це жодним чином не формує відносин, які відповідають ідеї демократичної правової держави. Як підкреслює Й. Лангрод, у суб'єктному розумінні поняття “публічна адміністрація” саме людина з її духовним потенціалом, з рисами її характеру і розумом, з її життєвою енергією є безпосереднім елементом, складовою частиною цієї адміністрації... Від того, чи службовець митець, чи лише ремісник, чи він вправний фахівець, чи дилетант-аматор, залежить реалізація його завдань на різних рівнях адміністративної служби з різними умовами і вимогами” [3, с. 230]).

Крім того, такі дії держави спричиняють виникнення різних патологій не лише з боку органів влади, а й з боку адміністрованих суб'єктів. С. Росмарін, характеризуючи податкові злочини, скоєні громадянами, писав, що вони не раз вважали “злочинами порядної людини”. Він також підкреслював, що податківці, які карають громадян за такі злочини, часто самі через деякий час переходять на сторону правопорушника, щоб своїми знаннями, здобутими за рахунок платника податків рятувати і допомагати своїм колишнім “жертвам” [7, с. 215, 266]. Коли закон надто сильно обмежує людську свободу, в тому числі економічну, важко звинувачувати людей у тому, що вони схвалюють дії, які суперечать інтересам податкових органів.

Здається також, що сьогодні неповага до законодавства, чи навіть тихе схвалення нелегальних дій, скерованих проти держави і проти законності (слід враховувати, що, як вказується в літературі, законодавство зараз переживає кризу, є “зарегульованим”, неузгодженим і надто часто не відповідає конституційним стандартам) є чимось “нормальним” в нашому суспільстві (є певним “повсякденним”). Прикладом процедури, яка в очах суспільства надмірно формалізована, є наприклад процедура реєстрації автомобіля, привезеного з-за кордону. При цьому, складність не у тому, що людина повинна обійти безліч інстанцій, а в тому, що майже всюди вона є “прохачем”, в той час як всі службовці утримуються за рахунок податків, які ця людина платить. Але ж це державні службовці існують для людей, а не навпаки. І мета не в тому, щоб чиновники почали зневажливо ставитися до закону, а в тому, щоб закон не застосовувався всупереч самої ідеї публічної служби, і не переходив у нехтування потребами громадян, почуттям їх гідності, марнування їх часу.

Ф. Лонгхампс багато років тому писав, що кризи права зазвичай збігаються з кризою його догматики. Якщо догматика законодавства не усвідомлює належним чином цінності, які становлять “іпостась” даної галузі права, і не скеровує суддів чи органи публічної влади чинити те, що є “добрим і прекрасним”, то мало шансів вийти з будь-якої кризи. Він також вказував: “Свідомості людей впливають одна на одну, а деякі їх елементи об'єктивуються і передаються далі, отже, образно кажучи, стають “самостійними” явищами і продовжують жити у формі переконань, оцінок, норм, стандартів, висновків, коментарів, лекцій, теорій, а потім знову переконаннях, оцінках, нормах.” [4, с. 41-42]. Не вдасться дійти до об'єктивних висновків в результаті спостереження за правовим життям, без усвідомлення цінності, цілей права, які криються у свідомості суспільства в певний момент його існування. Не вдасться пізнати право без пізнання його аксіо- логічних підстав, які слід шукати перш за все в житті (не тільки в літері закону). свобода юридичний правовий адміністрація

Очевидно, що цю кризу можна подолати не лише за допомогою створення ефективного законодавства в межах глибокої і масштабної реформи позитивного права, а й за допомогою зміни підходів до працевлаштування на державній адміністрації, так, щоб при владі залишилися виключно люди, які викликають повагу, довіру і мають відповідну кваліфікацію. Якщо, все ж, ці наміри взагалі реальні, то безперечно не в дуже близькому майбутньому.

З іншого боку, ми знаємо, що юридична наука може “вибірково”, досить реально і відносно швидко впливати на застосування адміністративного права хоча б шляхом здійснення опосередкованого впливу на судову систему (при вирішенні справ судді часто і охоче звертаються до наукової літератури). Усвідомлюючи цю залежність, Ф. Лонгхампс багато писав так: “покликанням [юридичної науки] є всебічне знайомство зі своїм предметом і ретельне інформування суспільства про те, яким є механізм його правового життя, який його зміст і яка його цінність. І від здійснення цього завдання залежить його власна цінність”, а в іншому місці: “(...) якщо ми хочемо, щоб нашу працю суспільство цінувало так, як цінує працю інших, ми мусимо досліджувати реальність (...)”. Автор мав на увазі постійне відкриття цих цінностей, безперервне дослідження правового життя, яке переживає безперервні зміни. У іншому місці він писав: “(...) скарби думки покриті пилом забуття, бо не використовуються, виявляють в новому світлі свою цінність, проявляється безперервність правової думки, яка триває незважаючи на неустанні зміни в законодавстві, і, швидше, завдяки цьому руху” [4, с. 38, 46].

Безперечною цінністю нового адміністративного права, прийнятого демократичним способом, може бути перш за все знання громадянина про чіткі межі повноважень публічної адміністрації щодо обмеження прав і свобод приватних осіб, тобто про те, наскільки громадянин і весь народ може почуватися у своїй державі вільним.

Мірою реального існування, реального захисту цих прав і свобод є не лише зміст законодавства, але те, як воно застосовується на практиці, тобто як виглядає і функціонує “юридичне життя”, про яке писав Ф. Лонгхампс.

Блага, які захищає адміністративне право, можуть бути матеріальними або нематеріальними (в науці формулюються їх різні класифікації), в будь-якому випадку вони є чимось, що, як ми вважаємо, існує (повинно існувати) об'єктивно, чим можна “володіти” в той чи інший спосіб - на противагу цінностям, які є швидше “ідеями” права, його “основою”) [8, с. 73-101].

Якщо проаналізувати це питання виключно з позиції громадянина (індивіда, адміністрованого суб'єкта), то нематеріальними благами, які є найбільш фундаментальними для всієї системи законодавства (не лише адміністративного права), в демократичній державі є ті, про які йдеться в самій Конституції. Зокрема, у преамбулі до Конституції Речі Посполитої зазначається: “Дбаючи про існування і майбутнє нашої Вітчизни, (...) ми, Народ Польщі - всі громадяни Республіки Польща, як ті, що вірять в Бога, який є джерелом правди, справедливості, добра і краси, так і ті, що не поділяють цієї віри, а універсальні цінності, які виводяться з інших джерел (...), зобов'язані передати майбутнім поколінням все цінне з понад тисячолітнього доробку (...), пам'ятаючи гіркий досвід часів, коли в нашій Вітчизні основні свободи і права людини не дотримувалися, (...) прагнучи назавжди гарантувати громадянські права, а діяльності державних інституцій забезпечити ретельність і професійність, у відчутті відповідальності перед Богом або перед власною совістю, (...) приймаємо Конституцію Республіки Польща як основні права держави, засновані на пошані свободи і справедливості, взаємодії влади, суспільному діалозі та за принципом взаємодопомоги (...). Всіх, хто для блага Третьої Речі Посполитої дотримуватиметься цієї Конституції, закликаємо робити це, дбаючи про дотримання природної гідності людини, її права на свободу і обов'язку солідарності з іншими, а пошану цих принципів приймати за незворушну основу Республіки Польща”. Тобто такою цінністю, перш за все, є людська гідність та сама свобода людини, яка у сфері зовнішніх дій державної адміністрації домагається, перш за все, чіткого визначення межі між тим, що є законодавством, та що не може вважатися законодавством.

Цінність свободи народу в державі описував

І. Чума в есе, опублікованому в 1939 р., в якому писав: “Свобода народу (в державі - прим. E. С.) є свободою від зла [5, с. 271]. Свобода народу - це синтез окремих свобод, на їх першість вказує порядок людських цінностей загалом, значення цінностей в окремих ситуаціях. Що таке свобода сама в собі? Вона є можливістю, легкістю, здатністю пошуку і застосування засобів, які ведуть до певної мети. Коли ці засоби доступні, коли воля прагне мети, яка підлягає розуму, свобода проявляється. Корінням свободи є воля, а її причиною розум”. I. Чума своє есе розпочав з тези, що ставлення народу до своєї держави вказує на його риси, визначення його суті (суті понять “народ” і “держава”, суті законів для народу і законів для держави), становить необхідний елемент досліджень правової реальності. Він зауважував, що формування цих взаємин може виглядати по-різному, може змінюватися у часі, іноді дуже різко; під час свого розвитку може зустрічається з різними перешкодами і опорами. Однак юриспруденція повинна, на думку I. Чуми, шукати для визначення цих взаємин найкращі рішення, тобто такі, які враховують первинні права народу: моральні, політичні, матеріальні”. Це народ створює державу, а не навпаки [5, с. 267-269].

Варто звернути увагу на запропоноване тут розмежування правил взагалі і правил in concrete (напр. з метою винесення адміністративного рішення). Зокрема, ця остання перспектива - перспектива сприймання цінності в контексті індивідуальної справи, в межах якої відбувається застосування права, має особливе значення для існування того, що можна назвати реальним відчуттям свободи громадянина в державі або ширше - народу в державі.

Питання звучить наступним чином - чи ліками від неприязні громадян (народу) до держави не повинно бути саме зміцненням відчуття цієї “свободи від” (хочби від втоми, знеохочення і розчарування, пов'язаного з фактичною діяльністю держави), і через це - зміцнення відчуття довіри громадян до власної держави - навіть коштом (що в цьому місці може звучати контра- версійно) пожертвування принципом легальності (наприклад, на користь “суддівського права” в позитивному розумінні)?

Пояснити цю останню тезу може декілька ситуацій, що трапилися в житті. Колись я пообіцяла приятелеві вислати його лист точно тринадцятого. Це не був якийсь дуже важливий лист, проте мені важливо було надіслати його цього дня. На жаль, того дня вдалося мені дістатися пошти (єдиної в околиці, яка на щастя працювала цілу добу) за двадцять хвилин до дванадцятої ночі.

Було помилкою з мого боку прийти так пізно. Виявилося, що перед двома “віконцями” на пошті стояли в черзі приблизно тридцять осіб, так що “черга” виходила назовні будівлі. Майже кожен з цих людей виглядав схвильовано, дивився на годинник, майже з ненавистю дивився на працівників пошти і осіб, які стоять ближче в черзі. Почалися розмови - чому відкриті тільки два віконця? Хтось сказав, що вже стоїть добрі десять хвилин, а той перед ним надсилає о цій порі дев'ять посилок, чиновник робить все занадто повільно і т.п. Однак описана за мить ситуація цілковито змінилася, оскільки один з чиновників встав і сказав: “Не переживайте, Ви прийшли перед дванадцятою, отже поштові штампи після дванадцятої ми “поставимо тринадцятим”. І після цього тридцять розгніваних людей змінилося на тридцять щасливих людей, які відчули полегшення, звільнення від стресу і що цікаво - стали позитивно налаштованими один до одного, які хочуть між собою розмовляти не про розчарування від “черги” перед віконцем. Остання дата “тринадцятого” була “вибита” може десять, може двадцять хвилин після дванадцятої (а може взагалі навіть не було такої потреби). Час припинив мати значення, ніхто вже не дивився на годинник, почалося нормальне життя, серед людей в черзі почали налагоджуватися доброзичливі відносини, майже кожна людина, яка відходила від віконця, говорила чиновникові: “До побачення” - і робила це з посмішкою.

Мені важко оцінити, наскільки поведінка чиновника було законною. Це питання виглядає зрештою цілком несуттєвим з огляду на досвід правового життя, проте я його оцінила як щось миле і добре, навіть якщо це тривало лише кілька хвилин. Мабуть це перебільшення, проте в цьому мікромасштабі та незначуща, маленька система правосуддя, яка функціонувала у будинку пошти того дня, здалася мені уособленням прагнення і мрій адміністративного права - і безперечно актуальних мрій нашого народу. Я не знаю, чи цей приклад можна перекласти на інші, а потім на ще інші мікро- і макросвіти, але чи не варто мати і такі романтичні мрії?

Порушення законодавства, як і розуміння законності з позицій позитивізму можуть бути часом так само погані, якщо ми прагнемо сприймати право як щось більше, ніж тільки законодавство - зокрема, вбачати в ньому “знаряддя суспільства”, як писав I. Чума, знаряддя, створене народом і для народу, засноване на повазі до громадянського відчуття свободи [5, с. 268]. Отже, право не мусить бути лише знаряддям в руках держави або непридатним знаряддям створення паперової бюрократії, в якій форма вище ніж зміст, а легальність вище здорового глузду.

І, врешті, інший приклад, з адміністративного судочинства. Через декілька років після набрання чинності законом про планування і просторове облаштування [6] в судочинстві окреслилася позиція, яка все ще підтримується Вищим Адміністративним Судом Польщі, що параметри запланованої для будівництва споруди - такі, як, наприклад, ширина переднього фасаду, розмір верхнього краю переднього фасаду будівлі повинні затверджуватися органом публічної адміністрації в рішенні про визначення умов забудови - максимально конкретно, виходячи з аналізу сусідньої забудови, розташованої на аналізованій території. Проти цієї інтерпретації виступали, зокрема, урбаністи і архітектори, які готують відповідно до положень цього закону проекти рішень в питаннях визначення умов забудови, а також самі інвестори та їх дизайнери). Пізніше все ж з'явилися рішення, які вказували на допустимість визначення цих параметрів як величини “від-до” (наприклад “розмір верхнього краю переднього фасаду: від ... до... метрів”), що є інтерпретацією, корисною з точки зору свободи забудови [2], і перш за все раціональною в контексті архітектурних знань. Причиною, через яку законодавець повинен уникати таких формулювань, є їх надмірна конкретизація та складність виконання. Зокрема, в цьому законі вказано: “Висота верхнього краю переднього фасаду, її карниза або аттики визначається для нової забудови як продовження цих країв відповідно до будівель на сусідніх ділянках. (....) Якщо висота, про яку йде мова в розділі 1, на сусідніх ділянках, проходить, створюючи розбіжності, тоді приймається її середня величина, яка виступає на аналізованому просторі (...)”.

Інше, менш “детальне” пояснення (яке здобуває щораз більше прихильників), міститься у розділі 4 цього параграфу, який звучить так: “Допускається визначення іншої величини, про яку йде мова в розділі 1, якщо це виникає з аналізу (...)” (аналізованої території, яка охоплює забудову на сусідніх ділянках, - прим. Е.С.). Відповідно до цієї інтерпретації допускається, що вищезгадана величина необов'язково мусить бути тотожною або середньою, проте може визначатися цілком інакше (наприклад, як величина “від-до”), за умови, що вона відповіжає вимогам добросусідства (визначеного в ст. 61 розділу 1 пункту 1 закону про планування і просторове облаштування) [6].

Із зазначеного вище можна зробити часткові висновки. При створенні права законодавець повинен завжди виходити з потреб життя суспільства, заради якого це право створюється. Зосередження уваги лише на тому, наскільки законними є дії адміністрації чи суддів, при цілковитому оминанні того, яку мету вони мають і кому служать, може вести лише до “оманливих іпостасей”, про які писав Ф. Лонгхампс [4, с. 41-42].

В цьому контексті слід знов навести думку С. Росмаріна, який твердив: “В правовій державі припущення стоять на захисті свободи громадянина від державного примусу, проте це припущення скероване не лише проти виконавчої влади, але також проти втручання будь-якої влади, отже також проти законодавчої влади” [7, с. 130], а в іншому місці: “Демократична генеза законів мала бути захистом свободи... В правовій державі такий принцип свободи людини в державі розуміється само (...); але тому, що він є результатом прийняття загального принципу свободи, фундаментального принципу права. З цього загального принципу свободи, а не зі спеціального положення, яке може існувати або не існувати в законодавстві, випливає вимога закону. Також він писав: “Лише спеціальним проявом загальної норми, організаційною запорукою її застосування, є підкреслення особливого значення дотримання законності, як вимоги дії адміністративної влади, яка втручається в свободу і власність індивідів. Вже з самої суті адміністрації як органу публічної влади випливає потреба правових підстав її діяльності. Але створити цю правову підставу може лише законодавча влада, а не сама виконавча влада, що і є ознакою демократичної правової держави, в якій гарантується свобода людини” [7, с. 200].

Звісно, якщо визнати за догму, що принцип свободи завжди має верховенство над принципом законності, це могло б призвести до анархії, а не до забезпечення “правопорядку”. Проте не про це писав Розмарин. Він намагався вказати на сенс і мету принципу законності, який в демократичній державі полягає не в суворому дотриманні усіх законів, а у чомусь більшому, в тому числі в пошані до свободи народу в державі.

Отже, не можна, діючи розумно, ідеалізувати право, яке таким не є, подібно до того, як не можна спрощувати дії права, коли життя ставить перед ним особливі труднощі. Реальною однак є мрія, щоб юридична наука насправді творчо збагачувала правове життя таким чином, щоб воно було більш зрозумілим, людяним і спрямованим на реальні людські потреби, в тому числі на так міцно укорінену в нашій культурі потребу особистої свободи. Сьогодні ми вже усвідомлюємо, що свободу потрібно мудро корелювати з іншими прагненнями народу, в тому числі з прагненням контролювати державу, яка діє раціонально, пов'язуючи суспільний інтерес з інтересом індивіда.

Ідеалом права, створеного людьми в демократичній державі, є також слідування цьому праву, а також визнання цінності права і повага до нього, незважаючи на помилки, які завжди певною мірою воно міститиме, і незважаючи на невпевненість, яка завжди в певній сфері його супроводжуватиме.

Отже, свобода народу в державі не є питанням, яке вміщується в рамках тісних положень закону. Вона виходить поза всі визначення і єдине, що важливе в кінцевому результаті - це фактична свобода громадянина (і народу) в державі.

Свобода не є також благом, даним раз і назавжди і незмінним у часі. “Щоб народ міг втримати і розвивати всі скарби своєї свободи, мусить стерегти умови утримання цих скарбів. Мусить бути якнайбільше морально вільний, тобто готовий ціною крові і майна, часом навіть важких і страшних жертв, захистити свої свободи (...), щоб кинувши все це на жертовний вогонь, захистити їх гарантію, тобто свободу від зла зовнішньої, політичної, державної неволі” - писав в іншому місці I. Чума [5, с. 277]. Сьогодні держава не вимагає від нас таких жертв, і цей факт ми можемо сприймати за щастя. Але це не означає нашого звільнення від моральних зобов'язань перед народом, особливо якщо ми бачимо, що в конкретній ситуації на нього посягає зло політичної, державної внутрішньої неволі, яка і є нічим іншим, як відсутністю достатньої свободи народу в державі.

Отже, видається, що оголошуючи кризу законодавства, часто ми занадто зосереджуємося на наслідках, забуваючи про ретельний аналіз причин того, що погане в нашому законодавстві. Одну з тих причин, про які догматики все ще говорять дуже мало, найзагальніше можна було б окреслити як “дефіцит відваги”.

Сьогодні легше бути догматиком, ніж філософом, критиком ніж моралістом, раціоналістом, ніж ідеалістом, “клерком”, ніж чиновником, який несе державну службу (навіть якщо вона полягає у простому проставленні штемпелів на пошті). Легше скасувати рішення і передати справу на перегляд, ніж вирішити справу по суті, легше творити закони, ніж думати над їх сенсом і можливостями їх реалізації, легше карати чиновників за їх помилки, ніж підвищити кваліфікації цих чиновників і сприяти їх моральній поведінці і т.д. Врешті, легше наважитися на мудрість і прекрасні слова, ніж на інтерпретацію і застосування права так, щоб це дало простір для довіри громадян до влади в державі, для індивідуальних, підданих на критиці (а може і юридичній санкції), актів громадянської відваги, для створення прецедентів не в сенсі зміни права, але в сенсі його пристосування до потреб правового життя, при повній пошані як загального принципу (який не трактується при цьому як догма) вірності законодавству.

Висновки. На підставі цих роздумів варто сформулювати принаймні кілька прямих пропозицій, про які тут не йшлося, проте їх варто врахувати.

Свобода народу в державі є і має бути благом, яке захищає адміністративне право, однак часом захист цього блага повинен вимагати сягання до ius (по відношенню до прогалин, недоліків, а також натуральних обмежень lex). Йдеться принаймні про ті ситуації, в яких потреба певної коректури законодавства, в контексті обставини конкретної справи, є очевидною, обґрунтованою моральними відносинами - в цьому відношенні захист свободи народу в державі (яка розуміється тут як хотів І. Чума - як свобода від зла, яке завдають народу конкретні дії держави).

Свобода народу в державі має також бути благом, вписаним в саму ідею публічної адміністрації, покликаної таким чином до несення державної служби, усвідомлюваної передусім як служби народу, суспільству, громадянинові).

Проте щоб публічна адміністрація відважніше при винесенні рішень ставала на захисті свободи громадянина (народу) в державі, передусім юридична наука мусить сприяти відповідному реформуванню права, можливо навіть за умови відступу від дії принципу законності в певних особливих ситуаціях, за умови точного визначення меж і умов такого відступу.

З нагоди згаданої вище річниці, з якої я почала, і в контексті порушених вище проблем, я б хотіла закінчити двома цитатами. Перша з них, вже традиційно піднесена і романтична - слова трактату O poprawie Rzeczypospolitej [1, c. 218]: “Всі ми пливемо в одному човні Речі Посполитої; правильно, щоб ми його спільними зусиллями захищали від кожної загрози; бо якщо ти не дбаєш, човен опиниться в небезпеці і ти будеш винен в тому, що він потоне”. А друга - слова І. Чуми, який писав: “Впасти може великий народ, а загинути тільки нікчемний” [5, с. 277].

Список літератури