Место и роль городских агломераций и мегаполисов в системе территориального устройства государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Место и роль городских агломераций и мегаполисов в системе территориального устройства государства

В. С. ШТЕФАН

специалист отдела научных исследований Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого, Харьков

В статье исследуются научные взгляды относительно проблемы развития городских агломераций с точки зрения административно-территориального устройства. Осуществлена попытка внести некоторые предложения по совершенствованию законодательства, созданию эффективных рекомендаций и механизмов обеспечения реформирования территориального устройства Украины.

Ключевые слова: город, городские агломерации, мегаполис, система территориального устройства, административно-территориальные единицы.

городской агломерация административный территориальный

Постановка проблемы. Исследование проблемы развития городских агломераций и мегаполисов происходит преимущественно в экономической, географической, градостроительной, социально-экономической, политической сферах. К существующему административно-территориальному устройству Украины термины «мегаполис» и «агломерация», в отличие от термина «город», не имеют прямого отношения, однако город является центром агломерации и мегаполиса. В связи с этим в настоящее время вопросы исследования феномена городских агломераций с точки зрения территориального устройства, а также реформирования системы органов публичной власти в городских агломерациях и городах-мегаполисах становятся весьма актуальными.

Анализ последних исследований и публикаций. Проблемы формирования городских агломераций в современной науке рассматриваются по- разному. Вопросами исследования различных аспектов функционирования агломераций занимаются как российские (А. Г. Махрова, В. Ф. Лапо, В. Иванова, А. А. Угрюмова), так и украинские ученые (И. Л. Парасюк, И. Ищук и др.). Однако данные исследователи не рассматривали указанную проблему в контексте административно-территориального устройства. Отдельные аспекты реализации принципов местного самоуправления в городах-мегаполисах исследовали: В. Б. Аверьянов, В. Н. Бабаев, Д. Базив, Л. А. Быченко, В. М. Кампо и др.

Целью статьи является исследование правового статуса крупных городов, мегаполисов, городских агломераций, их места в системе территориального устройства страны, организации местного самоуправления в данных условиях.

Изложение основного материала. Усовершенствование административно-территориального устройства и системы территориальной организации власти является одной из основных задач развития современного государства. На данный момент большая часть населения страны (в частности в Украине) проживает именно в городах, а численность городского населения составляет около 70% [1]. В территориальном устройстве любого государства важную роль играют крупные города, города-миллионеры. В начале ХХ в. таких городов было всего 10 во всем мире (Лондон, Нью-Йорк, Париж и др.). Стремительный темп урбанизации, который произошел в середине ХХ в., за счет промышленного развития городов значительно изменил данную ситуацию.

Именно эта эпоха способствовала увеличению количества крупных городов (численность населения которых превышает 1 млн чел.), каких в настоящее время в мире насчитывается около полумиллиона, например, только в России таких городов -- 15 [2], а в Украине -- 3 [1].

Под влиянием научно-технической революции, процессов урбанизации города становятся все более сложными системами, значение и роль которых в развитии социально-экономических и культурных отношений, равно как и в совершенствовании всеобщего образа жизни, формировании личности, постоянно возрастает [3].

Индустриальная эпоха характеризуется ускорением научно-технического прогресса и интенсивными демографическими процессами, что привело к быстрому росту городов и усилению их значения для общества и страны. Фактически появился новый феномен, присущий индустриальной цивилизации, который принято называть городской агломерацией или мегаполисом [4].

Современный период увеличения крупных городов, образования вокруг них ряда меньших по размеру населенных пунктов, их экономическое развитие и географическое расширение за существующие собственные пределы, делает вопрос рассмотрения этих территорий как городских агломераций крайне необходимым.

Примером крупнейших в мире городских агломераций являются Токайдо в Японии (55 млн чел.), Босваш в США (20 млн чел), а вот английский мегалополис включает в себя не менее двух десятков крупных агломераций Лондона, Бирмингема, Манчестера и Ливерпуля с общим населением 30-35 млн человек.

Для Украины терминология «городская агломерация» и «мегаполис» -- явление достаточно новое, требующее более глубокого исследования, а особенно с точки зрения административно-территориального устройства. Энциклопедическая литература трактует термин «агломерация» (от лат. Agglomerare -- присоединять, накапливать) как компактное расположение, группировку поселений, объединенных не только в территориальном смысле, но и обладающих развитыми производственными, культурными, рекреационными связями. Данное понятие относится преимущественным образом к поселениям городского типа (городская агломерация) [5].

Стоит согласиться с мнением украинского ученого В. М. Бабаева, который под понятием «городская агломерация» подразумевает компактное скопление населенных пунктов, в основе которого лежит определенный город, объединенных в единое целое интенсивными хозяйственными, трудовыми, культурно-бытовыми и рекреационными связями [6].

В своем исследовании Л. А. Быченко приводит признаки агломерации как территориального образования с такими свойствами: агломерация возникает на базе крупного города и создает значительную зону урбанизации, поглощая смежные населенные пункты; отличается высокой степенью территориальной концентрации различных производств, прежде всего промышленности, научных и учебных заведений, а также высокой плотностью населения; оказывает решающее преобразующее воздействие на окружающую среду, изменяя экономическую структуру территории и социальные аспекты жизни населения; наличие постоянных пригородных электропоездов, автобусов [7, c. 3].

Российский ученый В. Турченко определяет термин «мегаполис» как компактную форму городского расселения, основанную на территориальной, производственной, трудовой, социально-экономической, культурно-бытовой, рекреационной интеграции главного города (население которого обычно больше миллиона) с прилегающими городами и поселками (но иногда образуются и на базе городов с численностью жителей менее чем 500 тыс.) [8, c. 100].

Справочная литература понятие «мегаполис» определяет как самую крупную форму городского расселения, образующуюся в результате интеграции главного города с окружающими его поселениями, агломерациями [9, c. 13].

Украинский ученый И. Л. Парасюк предлагает в своем диссертационном исследовании 36 критериев для сравнения понятий «город», «мегаполис», «агломерация» и «субрегион», сгруппированные по следующим признакам: 1) географические; 2) административно-правовые; 3) демографические; 4) конституционные и организационно-правовые; 5) экономические и экономико-правовые; 6) статистические; 7) земельно-правовые и градостроительные; 8) инфраструктурные; 9) экологические; 10) эвристические [10]. Анализ данных признаков позволяет сделать вывод, что мегаполис и агломерация это все-таки не тождественные термины.

В Центральной и Восточной Европе нет мегаполисов, близких по размерам к Токайдо или Боствашу. Процесс формирования мегаполисов здесь находится на начальной стадии, хотя городов или агломераций, которые по формальным признакам (население более 1 млн человек) можно квалифицировать как мегаполисы, довольно много. Тенденции урбанизации и формирования полос расселения вдоль главных транспортных магистралей, образования мощных промышленных зон за формальными границами населенных пунктов, концентрация финансовых институтов и динамичное развитие бизнес- инфраструктуры -- это факторы создания мегаполисов. Также следует принимать во внимание тот факт, что каждый мегаполис находится в пределах агломерации, но не каждая агломерация является мегаполисом [11].

Итак, если мегаполис -- это очень крупный город, с миллионным населением и развитой инфраструктурой, то агломерация представляет собой совокупность нескольких, а может быть и многих городов (как крупных, так и не очень), сельских населенных пунктов. Однако, по существу, такие столицы государств, как Париж, Токио, Каир и др. крупные города являются агломерациями и мегаполисами одновременно. Агломерационный статус этих территориальных образований необходимо учитывать при разработке законов «Об административно-территориальном устройстве», «О городских агломерациях» и т д. В отличие от украинского законодательства данная терминология активно используется как нормы конституционного права в других странах (Канада, США, Франция и т д.).

Вопрос принадлежности городов и сел к определенной агломерации зависит от связанности их жителей с главным городом или несколькими поселениями агломерации. Свобода выбора места работы в пределах агломерации, развитое и доступное транспортное сообщение (электропоезда, метро, автобусы, паромы), достаточно развитая сеть автодорог предопределяют свободу для жителей агломерации жить и работать в одном географическом и экономическом организме [11, c. 8].

Безусловно, в городских агломерациях и мегаполисах значительно усложняется процесс организации власти на местах, разграничение компетенций между органами государственной власти и органами местного самоуправления, формирования бюджета, решение вопросов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и т. п.

К. Линч, рассматривая обратную связь жителей со средой их жизнедеятельности, делает вывод, что «будущее ставит задачи по формированию ясного и убедительного образа целой агломерации. Если удастся этого достичь, опыт, накопленный в восприятии традиционного города, будет вознесен на уровень, соизмеримый с функциональной единицей, присущей нашему времени» [12].

На данном этапе крупнейшие города и их агломерации по сложности управления занимают второе место после государства, хотя многие эксперты в этой области считают современные города-системы более сложными социальными системами, чем государства. С учетом этого, зарубежный опыт организации системы местного самоуправления в городских агломерациях вполне уместен для Украины и не только.

Действительно, на протяжении последних лет ведущие европейские страны оценили особую роль городов-мегаполисов в процессе построения современного государства, т. к. именно крупные города отображают общие структурные изменения в экономической сфере страны, формирования социальных потребностей общества, задают темпы и направления по укреплению всей производственно-территориальной базы. Однако, как показывает современная практика, самые большие города мира и их агломерации и на данный момент остаются неуправляемыми со стороны органов местного самоуправления [13].

Нужно признать, что именно население является основным показателем, который отражает значение города в государстве. За ним закрепляется достаточно устойчивое сочетание правовых и политических характеристик, административного значения, градостроительных параметров, индекса социального развития и др. Мировой опыт свидетельствует о возможности и необходимости принятия законодательных актов, которые учитывали бы, прежде всего, показатели численности населения города. Так, во Франции приняты особые законы относительно городов-миллионеров (Париж, Марсель, Лион) [14, с. 101].

Городами с особым статусом являются, например, крупнейшие города Франции -- Париж, Марсель, Лион, где существуют два уровня местного самоуправления: уровень коммуны и уровень городского района (или группы районов). Возглавляет каждый из уровней собственный мэр и собственный совет. При этом существует двойной контроль со стороны городского мэра и представителя государства -- префекта. Такая дуальная структура власти в крупных городах создана с целью приближения административной власти к жителям коммуны [15, с. 74, 75].

Особое место в Российской Федерации занимает Московская агломерация, которая на сегодняшний момент может называться мегаполисом. Здесь сосредоточены нити политического и экономического управления страной. Более миллиона жителей Подмосковья ежедневно ездят на работу в Москву, а наиболее богатые люди предпочитают постоянно жить рядом с природой в Подмосковье, хотя свои офисы и капиталы располагают и регистрируют в столице. Потому однозначно определить какие именно города и поселки следует включать в московскую агломерацию, а какие нет, очень сложно.

Административно-территориальное устройство и региональное построение власти во всем мире имеет множество примеров существования городов со специальным статусом (Вашингтон, Москва, Лондон, Санкт-Петербург), однако оно присуще странам с федеративным устройством и касаются, как правило, городов, которые выполняют столичные функции [16].

В научной литературе существуют взгляды многих ученых по формированию в Украине таких городских агломераций, как Киевской, Одесской, Харьковской и Севастопольской. В Украине на данном этапе территориального преобразования важное место занимает формирование Киевской столичной агломерации. Увеличение в условиях столичной агломерации количества субъектов -- предприятий, организаций, которые специализируются на предоставлении социальных услуг населению, активизация их деятельности приведут к кардинальным изменениям во взглядах на муниципальные органы как на производителя местных благ и услуг. Их задание как «локального ядра сообщества» в первую очередь должны быть направлены на «изучение важнейших нужд населения, установление приоритетов, определение стандартов услуг, которые должны предоставляться, поиск оптимальных путей обеспечения данных стандартов» [17, р. 442]. К категории городов со специальным статусом можно отнести и закрытые административно-территориальные образования в России, а также города, на территории которых расположены вооруженные формирования отечественных и иностранных государств (в Германии, Японии). В национальных законодательствах относительно организации власти в таких городах наблюдается усиленное влияние государства и контроль с его стороны, различные системы взаимоотношений органов власти с расположенными военными формированиями, а также принятие участия военных в решении местных проблем и др. [18, с. 51].

Наряду с высоким уровнем урбанизации наблюдается и совершенно иная (противоположная) ситуация, когда крупный город-миллионер перестает быть таковым. По данным Государственного комитета статистики Украины [1] население города Днепропетровск уменьшилось до 999 577 человек. В связи с чем, справедливо будет отметить, что поддержка таким городам-великанам со стороны государства крайне необходима, ведь они являются центром обеспечения жизнедеятельности жителей всех прилегающих территорий.

Исходя из этого, необходимо подчеркнуть, что в условиях формирования городской агломерации, отношения между городом и государством необходимо строить по принципу субсидиарности. Стоит согласиться с мнением

М. Егорова, что данный принцип предоставляет возможность найти такой баланс между уровнем жизни граждан и экономическим развитием, который не уничтожит стимулирование и заинтересованность, поскольку учитывает состояние дел в каждой территориальной громаде и возможности каждой из них. Субсидиарность в данном случае рассматривается как поощрение (мотивация) деятельности, а не как конкуренция за деньги государственного бюджета [19, с. 10].

Действительно, в таких городах на законодательном уровне необходимо предусмотреть различные системы взаимоотношений органов власти с органами местного самоуправления, внедрение новых форм государственного устройства, усиление влияния государства и контроля с его стороны.

Выводы

Подводя итоги, следует отметить, что на данный момент статус городских агломераций и мегаполисов в большинстве постсоветских стран де- юре не определен. Стремительный темп административно-территориальных реорганизаций опережает развитие современного местного самоуправления. Крупные города находятся в процессе постоянного развития, что постепенно становится залогом сбалансированного развития целого государства. Следовательно, чтобы в полной мере соответствовать реалиям времени, необходимо в кратчайшие сроки решить вопросы законодательного закрепления (нормирования) понятия «городская агломерация», «мегаполис», их правового статуса, разработать ряд нормативно-правовых актов. Данные законодательные изменения закрепили бы специальный статус таких агломераций и мегаполисов, подчеркивая их огромное значение для развития государства, а также способствовали бы внедрению современных форм территориальной организации управления.

Список использованной литературы

Демографічний щорічник. «Населення України». - К. : Державна служба статистики України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ukrstat.gov.ua.

Росстат. Федеральная служба Государственной статистики. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2013 года [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2013/ bul_dr/mun_obr2013.rar.

Янкова З. А. Проблемы большого города (опыт социологического исследования) / З. А. Янкова, И. Ю. Родзинская. - М. : Наука, 1982. - С. 5.

Кашина М. А. Районный уровень исполнительной власти в Петербурге: экспресс- диагностика методом структуризации проблем / М. А. Кашина // Северо-Западная академия государственной службы. - СПб. : Изд-во «Образование-Культура», 2000. - С. 47-61.

Райзберг Б. А. Современный экономический словарь / Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева. - 5-е изд., перераб. и доп. - М. : ИНФРА-М, 2007. - 495 с.

Бабаєв В. М. Ефективність системи місцевого самоврядування великого міста / В. М. Бабаєв // Теорія і практика управління соціальними системами: філософія, психологія, педагогіка, соціологія. - 2003. - № 2. - С. 3-9.

Биченко Л. А. Актуальні питання розвитку міських агломерацій / Л. А. Биченко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Х. : Магістр. - № 2. -С. 1-11.

Турченко В. Н. Мегаполисы как центры межэтнических противоречий. - Каз- начеевские чтения № 3, 2009. Декларация прав культуры Д. С. Лихачева и проблемы современного мегаполиса / В. Н. Турченко : сб. докладов уч. междунар. науч.-практ. конф. / под общ. ред. акад. В. П. Казначеева. - Новосибирск : ЗСО МСА, 2009. - 232 с.

Современный экономический словарь / Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский, Е. Б. Стародубцева. - 5-е изд., перераб. и доп. - М. : ИНФРА-М, 2006.

Парасюк І. Л. Стратегічне планування розвитку субрегіональних структур на основі мобілізації конкурентних переваг регіону (на прикладі Одеського субрегіону) : автореф. дис. ... канд. екон. наук / І. Л. Парасюк ; Інститут проблем ринку і економіко-екологічних досліджень НАН України. - Одеса, 2011. - 18 с.

Говард О. Територіальний розвиток в Україні: розвиток агломерацій та субрегіонів / О. Говард. - Київ, 2012. - 183 сЛинч К. Образ города / К. Линч ; пер. с англ. В. Л. Глазычева ; сост. А. В. Иконников ; под ред. А. В. Иконникова. - М. : Стройиздат, 1982. - 328 с.

Махиня Р. Шляхи та механізми забезпечення публічності діяльності органів державної влади в містах-мегаполісах / Р. Махиня : зб. наук. пр. / Нац. акад. держ. управління при Президентові України. - 2010. - Вип. № 2. - С. 186.

Шкабаро В. М. Критерії класифікації міст / В. М. Шкабаро // Бюл. М-ва юстиції України. - № 4-5. - 2010. - С. 100-109.

Ткачук А. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід / А. Ткачук, Р. Агранофф, Т. Браун. - К. : Заповіт, 1997. - 187 с.

Базів Д. Шляхи оптимізації системи виконавчої влади та місцевого самоврядування в місті Севастополь / Д. Базів // Вісн. Нац. акад. держ. управління. - 2009. - Вип. 2. - С. 165-172.

Wilson D. Structural “Solutions” for Local Government: An Exercise in Chasing Shadows? / D. Wilson // Parliamentary Affairs. L. - Vol. 49. - № 3. - 560 p.

Камінська Н. В. Правовий статус міста: національний і міжнародно-правовий аспекти / Н. В. Камінська // Проблеми законності. - 2010. - № 110. - С. 46-56.

Єгоров О. М. Ефективне управління містом в умовах соціально орієнтованих ринкових реформ : автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. / О. М. Єгоров. - Донецьк, 2001. - 14 с.

Размещено на Allbest.ru