Проблемні питання формування та реалізації державної комунікативної політики в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемні питання формування та реалізації державної комунікативної політики в Україні

Т.А. Гузенко

У статті проаналізовано проблемні питання формування й реалізації основних засад державної комунікативної політики в Україні.

Ключові слова: комунікація, інформаційне суспільство, публічна інформація, доступ до інформації.

Згідно з Конституцією України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, надсилати індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Водночас аналіз реальних можливостей участі громадськості в підготовці проектів рішень суб'єктів владних повноважень свідчить про наявність низки проблемних питань формування й реалізації основних засад державної комунікативної політики в Україні.

Сучасні кризові явища, перманентні протесты спалахи в українському суспільстві є наслідком існування низки інституційних прогалин у системі державного управління, врегулювання яких є неможливим без налагодження ефективних комунікативних відносин між державними органами та суспільством.

На нашу думку, саме сьогодні для української держави завдання щодо налагодження комунікацій влади та громади на всіх етапах планування, ухвалення політики та програм є першочерговим і невідкладним. Очевидно, що ті принципи, на яких будувались ці відносини, є застарілими й неефективними, тому державні органи мусять перебудувати свою діяльність з урахуванням реальної ситуації в політичній та соціально- економічній сфері, здійснити докорінні зміни механізму підготовки й прийняття відповідальних управлінських рішень, зокрема в частині застосування у своїй діяльності діалогових комунікацій як стратегічного фактора в політичній системі країни .

Зазначене вимагає зміни парадигми основних засад державної комунікативної політики, зокрема в частині розвитку сучасних інформаційно-комунікативних технологій, прагнення суспільства до участі в прийнятті управлінських рішень, вільного доступу громадян до публічної інформації тощо.

Аналіз останніх розробок і публікацій українських учених, громадських діячів і політиків показує на значну увагу до порушеної проблеми. Питання концепції співпраці держави та громадянського суспільства досліджують Д. Андреєв, Т. Андрійчук, Т. Бевз, Г. Зеленько, М. Кирюшко, Л. Кочубей, А. Мит- ко, П. Мяло, Н. Окша, О. Радченко, А. Токарська, І. Усенко, В. Чехович, С. Чукут та ін.

Водночас більшість наукових розвідок спрямована на широке використання досягнень сучасних інформаційно-комунікативних технологій, тоді як питання практичного застосування механізму підвищення ефективності політичних та управлінських рішень на всіх ієрархічних рівнях влади потребує особливої уваги.

Теоретико-методологічну базу дослідження становлять загальнонаукові емпіричні методи, а саме аналіз, синтез, узагальнення та порівняння. Зокрема, порівняльний метод застосовано при вивченні існуючого європейського досвіду, моделей організації й функціонування систем комунікативної взаємодії держави та суспільства в контексті існуючих концепцій відкритості й прозорості державної влади.

Мета статті полягає в аналізі існуючого законодавчого механізму щодо формування державної комунікативної політики й вироблення в контексті зближення та взаємодії з практиками держав - членів Європейського Союзу шляхів і рекомендацій щодо його вдосконалення.

За роки незалежності в Україні було створено законодавчу базу щодо налагодження комунікації між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, засобами масової комунікації та громадськістю.

Існуючі на сьогодні комунікативні механізми побудовані на основі положень Указів Президента України щодо забезпечення консультацій з громадськістю та участі громадян у прийнятті рішень, Законів України “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”, “Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 20072015 роки”, “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, “Про звернення громадян”, “Про об'єднання громадян”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про доступ до публічної інформації”. Тексти проектів регуляторних актів оприлюднюються відповідно до Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” тощо;

Крім того, необхідно наголосити на існуванні низки підзаконних актів, прийнятих на виконання зазначених законів, зокрема: постанов Кабінету Міністрів України “Про

Регламент Кабінету Міністрів України”, “Про Порядок оприлюднення у мережі Ін- тернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” (від 4 січня 2002 р. № 3); від 29 серпня 2002 р. № 1302), “Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади” (від 29 серпня 2002 р. № 1302); “Про затвердження Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля” (від 29 червня 2011 р. № 771); “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” (від 3 листопада 2010 р. № 996) тощо;

розпоряджень Кабінету Міністрів України: “Про затвердження плану заходів щодо виконання Концепції реалізації державної політики у сфері інформування та налагодження комунікації з громадськістю з актуальних питань європейської інтеграції України на період до 2017 року” (від 18 вересня 2013 р. № 754); “Про схвалення Концепції проекту Закону України “Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів” (від 22 квітня 2009 р. № 448); “Про заходи щодо підвищення рівня інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади, місцевого самоврядування та громадськості з питань фінансової політики” (від 20 листопада 2004 р. № 868); “Про роботу центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності, зв'язків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інформації” (від 18 жовтня 2004 р. № 759) тощо. Результати аналізу існуючої нормативно-

правової бази свідчать про те, що рівень правового регулювання питання налагодження комунікації між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, засобами масової комунікації і громадськістю не відповідає повною мірою європейським тенденціям. Крім того, відсутність ефективної взаємодії та зв'язку між владою (як на центральному, так і місцевому рівні) і суспільством, що створило певний вакуум у спілкуванні з громадськістю, зрештою вилилося в масштабні суспільні заворушення, протести та збройне протистояння.

До головних причин цих негативних суспільно-політичних явищ в Україні, крім зовнішньої агресії та внутрішньої тотальної корупції практично у всіх сферах суспільного буття, потрібно зарахувати практику використання застарілих методів інформування й комунікацій з громадськістю, відсутність ресурсного забезпечення для їх здійснення. Зокрема, офіційна інформація, яку поширювали мас-медіа, мала здебільшого репор- тажний та “пафосний” характер переможних реляцій, не враховувала потреб пересічного громадянина. Недостатньо використовували інформаційний ресурс Європейського Союзу, не адаптували його належним чином до потреб українського споживача.

Консультації з громадськістю проводять з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, плануванні, врахування громадських ініціатив, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Очевидно, що проблема запровадження консультацій з громадськістю не є новою для вітчизняних органів державної влади. Система центральних органів виконавчої влади не має добре розвинутої системи консультацій із зацікавленими сторонами під час розробки основних напрямів діяльності та підготовки проектів управлінських рішень, тоді як запровадження таких комунікацій стало невід'ємним елементом розробки політики в усіх сферах діяльності членів Європейського Союзу.

Зокрема, у книзі “Європейський кодекс належної управлінської поведінки” (European Code of Good Administrative Behaviour, 2001) ще у 2001 р. поставлено завдання щодо вдосконалення системи консультацій та діалогу в ЄС.

Дослідники зауважують, що фактично до середини 2002 р. в Європейській комісії не існувало загальновизначеного підходу щодо таких консультацій, кожен департамент мав власні механізми та методи проведення консультацій із зацікавленими сторонами в межах своєї компетенції. Незважаючи на те, що були позитивні приклади співпраці між Комісією та зацікавленими сторонами, всі погоджуються з тим, що мають існувати загальні принципи та методи консультацій [3].

Протягом останніх десяти років у діяльності інституцій Європейського Союзу були змінені основні засади комунікативної політики. Так, у серпні 2004 р. Європейською комісією було схвалено Інформаційно-комунікаційну стратегію (Information and Communication Strategy (COM (2004) 552 final). Головна мета цієї Стратегії полягає в децентралізації та делегуванні ініціативи, забезпеченні політики послідовності й гнучкості механізмів реагування, партнерської взаємодії з державами- членами.

Більшість дослідників зазначає, що з прийняттям згаданої Стратегії механізми комунікативної взаємодії стали більш ефективними, водночас залишалося кілька “слабких місць”, а саме:

висока фрагментація комунікацій і недостатній рівень їх координації та планування;

занадто велика увага політичним пріоритетам, які не завжди відповідають інтересам, потребам і турботам громадян: поточні кампанії спрямовані на політичну еліту та засоби масової інформації й не здатні відобразити переваги та наслідки їх упровадження в прямій і зрозумілій формі;

зосередженість на фінансуванні кампаній, а не на процесах діалогу та проактивних комунікацій [8].

У липні 2005 р. було прийнято новий План дій комісії з покращення комунікації в Європі (The Action Plan to Improve Communicating Europe_(SEC (2005) 985)), в основу якого було покладено три стратегічні принципи для підвищення інтересу громадськості й отримання довіри громадян:

“слухати” - комунікація - це діалог, в якому беруть участь не тільки інституції ЄС, а й громадяни. Громадяни Європи хочуть, щоб у Європі чули їх голос, та брати пряму демократичну участь у розробці проектів рішень та їх прийнятті;

“спілкуватися” - інформація про політиків ЄС та їх діяльність повинна бути доступною та зрозумілою;

“розуміти” - офіційні повідомлення мають формуватися з урахуванням місцевих особливостей, аудиторії. Комунікативні заходи Комісії повинні забезпечуватися ресурсами й організовуватися таким чином, щоб у рішеннях враховувалися демографічні та місцеві проблеми, а канали передачі інформацію повинні бути доступними.

У Плані детально перелічено всі спеціальні заходи покращення комунікації із громадянами, зокрема, посилення представницьких офісів Комісії, краща внутрішня координація та планування, робота над мовним питанням і презентацією, більше пунктів комунікативного доступу для громадян. Його мета - започаткувати справжній діалог з громадськістю та краще враховувати її сфери зацікавленос- тей у комунікаційній діяльності Комісії.

Основними завданнями комунікативної політики є:

забезпечення процесів залучення зацікавлених сторін через більш прозорий процес консультацій, який приводитиме до більшої підконтрольності громадськості органів державної влади та легалізації прийнятих рішень;

запровадження основних принципів та стандартів консультацій з метою налагодження ефективної системи громадських консультацій;

створення системи регламентів для проведення консультацій;

стимулювання навчання та обміну позитивним досвідом щодо проведення консультацій.

Дослідники відзначають існування складностей через відсутність загальновизнаного або принаймні законодавчо утвердженого терміна “організації громадянського суспільства". Але цей вислів можна використовувати для опису таких організацій, як:

профспілки, федерації роботодавців, тобто “соціальні партнери” держави;

організації, що репрезентують соціальних та економічних акторів, які не є соціальними партнерами за визначенням (організації споживачів);

неурядові організації, які об'єднують громадян для вирішення спільних проблем (у сфері захисту навколишнього середовища або прав людини, благодійні організації, організації освіти та тренування);

територіальні громадські організації (community-based organizations, тобто організації, що створені на рівні територіальних громад для вирішення їх проблем, це можуть бути спілки молоді, асоціації родин та інші типи організацій, через які громадськість бере участь у місцевому житті, релігійних спілках).

У жовтні 2007 р. Європейською комісією було реформовано Комунікаційну стратегію, яка дістала назву “Комунікація з Європою в партнерстві” (Communicating Europe in Partnership (COM (2007)568)).

Загалом вітчизняних управлінців і законодавців не можна звинуватити у відсутності уваги до питання підвищення ефективності комунікативної взаємодії державних органів та громадськості. Хоча заради справедливості варто зазначити, що ця увага має дискретну форму й виявляється здебільшого або під час виборчих процесів, або відразу після його завершення. урядовий місцеве самоврядування комунікативна політика

На сьогодні законодавство визначає, що інститути громадянського суспільства - громадські, релігійні, благодійні організації, професійні спілки та їх об'єднання, творчі спілки, асоціації, організації роботодавців, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства й установи, легалізовані відповідно до законодавства України, можуть ініціювати проведення консультацій з громадськістю з питань шляхом подання відповідних пропозицій громадській раді або безпосередньо органу виконавчої влади. У разі, коли пропозиція щодо проведення консультацій з громадськістю з одного питання надійшла не менше ніж від трьох інститутів громадянського суспільства, які діють на відповідній території, такі консультації проводяться обов'язково [6].

Крім того, у Порядку залучення громадськості до обговорення питань щодо прийняття рішень, які можуть впливати на стан довкілля, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 2011 р. № 771, визначено, що термін “громадське обговорення” передбачає:

інформування громадськості про початок розгляду проекту рішення та можливість узяти в ньому участь;

забезпечення доступу громадськості до проекту рішення, документів, на підставі яких приймається таке рішення, та іншої необхідної інформації;

надання можливості громадськості подавати пропозиції (зауваження) для врахування під час прийняття рішення, брати участь у громадських слуханнях та інших формах громадського обговорення;

розгляд поданих пропозицій (зауважень);

інформування громадськості про врахування чи відхилення поданих пропозицій (зауважень) із зазначенням підстави;

забезпечення ознайомлення громадськості з прийнятим рішенням. Організатором громадського обговорення

може бути орган виконавчої влади, який приймає рішення, орган місцевого самоврядування або замовник проекту такого рішення.

Водночас зазначений акт не відповідає повною мірою актам, які мають вищу та таку саму юридичну силу. Зокрема, у постанові вказано, що врахування пропозицій (зауважень) громадськості забезпечує орган, який приймає рішення. Таким чином, у разі прийняття рішень Урядом України саме Кабінет Міністрів України має розглядати пропозиції (зауваження) громадськості, що не відповідає Регламенту Кабінету Міністрів України.

У практиці застосування термінів, слів та словосполучень у вітчизняної юриспруденції не використовується термін “організації громадянського суспільства”. Водночас застосовується поняття “громадянське суспільство ”, яке розглядається як спільність вільних, рівноправних людей, кожному з яких держава забезпечує юридичні можливості бути власником, користуватися економічною свободою і надійним соціальним захистом, а також брати участь у політичному житті.

Українське законодавство визначає поняття:

громадське об'єднання як добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів (Закон України “Про громадські об'єднання”);

органи самоорганізації населення - представницькі органи, що створюються жителями, які на законних підставах проживають на території села, селища, міста або їх частин, для вирішення завдань, передбачених цим Законом України “Про самоорганізацію населення”. Органами самоорганізації населення є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети;

професійна спілка (профспілка) - добровільна неприбуткова громадська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання) (Закон України “Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності”);

організації роботодавців - самоврядні статутні організації, що утворюються на засадах добровільності та рівноправності з метою представництва й захисту законних інтересів роботодавців. Організації роботодавців можуть об'єднуватися в спілки та інші статутні об'єднання роботодавців (Господарський кодекс України). Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” (від 3 листопада 2010 р. № 996), пропозиції та зауваження, які подаються в усній та письмовій формі, надсилаються електронною поштою на адресу відповідальної особи органу виконавчої влади, на урядовий веб-сайт “Громадянське суспільство і влада” (див. рис.) та офіційні веб- сайти органів виконавчої влади.

Пропозиції та зауваження, що надходять на урядовий веб-сайт “Громадянське суспільство і влада” та офіційні веб-сайти органів виконавчої влади, оприлюднюються на цих веб-сайтах протягом п'яти робочих днів після їх надходження [6]. Строк проведення публічного громадського обговорення визначається органом виконавчої влади і повинен становити не менш як один місяць, що не корелюється зі строками оприлюднення проектів рішень суб'єктів владних повноважень, визначених Законом України “Про доступ до публічної інформації”.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зазначимо, що, за інформацією, розміщеною на урядовому веб-сайті “Громадянське суспільство і влада” з початку його роботи станом на 24 травня 2014 р., зареєстровано 3261 користувач та розміщено 2333 проекти нормативно-правових актів, яким дано 23123 оцінки й лише 670 пропозицій. На зазначеному інформаційному ресурсі розміщуються також звіти про результати громадських обговорень проектів нормативно-правових актів.

Ідея проведення консультацій з громадськістю полягає в налагодженні системного діалогу органів виконавчої влади з громадськістю, підвищенні якості підготовки рішень з важливих питань державного та суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенні умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень.

Консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Налагодження ефективної комунікації між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, засобами масової комунікації й громадськістю є важливою умовою демократичного розвитку держави. Важливим підсумком комунікаційної реформи повинно стати всебічне вивчення (моніторинг) громадської думки, своєчасне прогнозування критичної маси громадського невдоволення, розробка стратегій реагування [10].

Зазначимо, що протягом 2009-2010 рр. відповідними розпорядженнями Кабінету Міністрів України схвалено Концепцію проекту Закону України “Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів” та Концепцію проекту Закону України “Про основні засади державної комунікативної політики”. Зазначеними актами доручалося Міністерству юстиції України разом із заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити і подати на розгляд Уряду відповідні законопроекти.

На нашу думку, оптимальним шляхом розв'язання проблеми є розроблення і прийняття Закону України “Про основні засади державної комунікативної політики”, у якому необхідно передбачити:

визначення термінів “державна комунікативна політика”, “комунікація”, “консультації з громадськістю”, “вивчення громадської думки”, “електронні консультації”, “засоби масової комунікації” тощо;

принципи реалізації державної комунікативної політики;

розроблення стандартів комунікації між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, засобами масової комунікації і громадськістю, що відповідають міжнародним вимогам;

формування у населення комунікативної культури;

обов'язки органів державної влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової комунікації та інститутів громадянського суспільства;

основні напрями реалізації державної комунікативної політики, зокрема: удосконалення нормативно-правової бази у сфері суспільних комунікацій; формування дієвої та ефективної системи комунікації між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, засобами масової комунікації і громадськістю; проведення роз'яснювальної роботи серед цільових аудиторій щодо пріоритетів державної політики, механізму участі в управлінні державними справами, вирішенні питань місцевого значення; забезпечення реального включення громадської думки у прийняття політичних рішень.

Висновки

Підсумовуючи, можна зазначити, що на сьогодні необхідно вдосконалити законодавчі механізми регулювання процесів обміну інформацією, зокрема впровадити принцип партнерської взаємодії, що передбачає не тільки інформування населення, а й налагодження ефективного зворотного зв'язку, проведення відповідної роз'яснювальної роботи, встановлення громадського контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Насамперед, необхідно зосередитись на першочергових заходах, а саме:

визначенні пріоритетів у сфері суспільних комунікацій, узгодження механізмів інформування та зворотного зв'язку;

визначенні центрального органу виконавчої влади, відповідального за розроблення, впровадження та контроль за реалізацією державної комунікативної політики;

забезпеченні взаємодії, побудови вертикальної та горизонтальної ієрархії комунікацій і керівних принципів зазначеного центрального органу державної влади та інших державних органів;

підвищенні ефективності використання новітніх інформаційно-комунікативних технологій, впровадженні високих стандартів щодо зручності та легкості доступу громадян до публічної інформації й забезпечення зворотного зв'язку;

розробленні чіткого та прозорого механізму контролю за процесами опрацювання пропозицій (зауважень) звернень громадян і громадських об'єднань;

підвищенні рівня професійної компетентності працівників державних органів, відповідальних за комунікативну взаємодію з громадськістю.

Перспектива подальших досліджень зумовлена існуванням нагальних потреб щодо розроблення основних засад державної комунікативної політики, впровадження стандартів інформаційного обміну між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, засобами масової комунікації і громадськістю та необхідністю їх урегулювання.

Список використаної літератури

1. Держава і громадянське суспільство в Україні: пошук концепції співпраці : аналітична доповідь / за ред. О.М. Майбо- роди. - К. : ІПіЕНД ім. І.Ф. Кураса НАН України, 2013. - 376 с.

2. Європейський кодекс належної управлінської поведінки. - Люксембург : Офіс офіційних публікацій Європейських Співтовариств, 2005.

3. Комунікація комісії. Документ для консультацій: Зміцнення культури консультацій та діалогу - Пропозиція щодо загальних принципів та мінімальних стандартів для консультацій, що проводяться Європейською Комісією з зацікавленими сторонами [Електронний ресурс]. - Режим доступу: icps.com.ua/pub/files/.. ./Communication-EU- public-consult_ukr_red.doc.

4. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод // Офіційний вісник України. - 2006. - № 32. - Ст. 2371.

5. Национальная информационная политика: базовая модель / [пер. с англ. А. Пар- шакова]. - М. : МЦБС, 2010. - 172 с.

6. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики : Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. № 996 // Офіційний вісник України. - 2010. - № 84. - Ст. 2945.

7. Про схвалення Концепції проекту Закону України “Про основні засади державної комунікативної політики” : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.01.2010 р. № 85 // Урядовий кур'єр. - 2010. - № 25.

8. Communication to the commission. Action plan to improve communicating Europe by the commission [Electronic resource]. Brussels, 20.07.2005. - Mode of access: http:// ec.europa.eu/dgs/communication/pdf/comm- initiatives/2005-action-plan-improve-commu- nicating-europe-by-commission-sec2005- 985_en.pdf.

9. Public sector information: a key resource for Europe. Green paper on public sector information in the information society [Electronic resource]. - Mode of access: http://aei.pitt.edu/1168/1/public_sector_info rmation_gp_COM_98_585.pdf.

10. Communications Policy of the Government of Canada [Electronic resource]. - Mode of access: http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng. aspx?section=text&id=12316.

Размещено на Allbest.ru