Размещено на http://www.allbest.ru/

современная правовая политика в сфере оптимизации государственного управленческого аппарата и совершенствования публично-правового управления

1. Проблема становления и перспективы развития интерактивной бюрократии в России

Система государственного управления в целом и важнейшей её элемент, предстающий в виде государственно аппарата, осуществляющего исполнение законов и контролирующего уровень законности в стране, в современную эпоху претерпевает значительные изменения. В свою очередь государственный аппарат составляет чиновничество, обозначаемое французским словом «бюрократия», которое имеет множество определений, но в целом сводится к системе управления, основанной на иерархии и призванной выполнять поставленные политическими субъектами задачи наиболее эффективным образом. Однако, как в обывательском, так и научном представлении бюрократии свойственно приписывать массу недостатков. К примеру Карл Маркс и В.И. Ленин определяли классовый характер бюрократии, выявляли ее негативные черты.

В это же время бюрократия, несомненно принимая негативные формы, обладала неоспоримыми достоинствами, на которые впервые указал М. Вебер, определив ее как наиболее совершенную систему управления. Бюрократия, по сути, означала не просто государственное управление, а управление, основанное на определенных правилах (законах) и осуществляемое на профессиональной основе. Можно постулировать, что человечество не придумало ничего лучше бюрократии как механизма выражения государственной власти и претворения в жизнь стратегических целей и тактических задач государства, задаваемых его внешними и внутренними функциями. Разграничивая негативные и позитивные формы бюрократии, М. Вебер выделил две формы бюрократических общностей: «Патримониальная» и «Рациональная». Обе этих модели имеют чисто теоретический характер, т.е. они идеальны и в чистом виде никогда не воспроизводились в истории. Однако введение этих двух идеальных видов, подобных равноудаленным полюсам, где-то между которыми находятся все действительно существующие модели бюрократии, позволяет глубже понять ту или иную проблему, связанную с исследуемым предметом.

Патримониальная или традиционная модель бюрократии характерна для развивающихся систем государственного управления и правового регулирования. Данной модели присущи следующие негативные черты: закрытость, склонность к бюрократизму, клановость, излишний формализм, политизация, т.е. отчуждение политической функции от лиц, легимитированных на то и т.д.. Как правило, сохранение этих негативных черт в первую очередь связано с их приемлемостью для той социальной среды, историко-культурного, экономического контекста, в которой действует государственный аппарат. Большую роль в этом играет архетипический уровень сознания, допускающий сакрализацию чиновника, которая выражается в подношениях и просьбах граждан, обращенных к служащим, обязанным в законном порядке исполнить предписание. Внутри же самой бюрократии действует строжайшая дисциплина и вертикальная иерархия, отступление от которой наказывается.

В рациональной модели аппаратчик выступает только как служащий, публичный менеджер, нанятый обществом для оказания от лица государства ряда услуг населению. Такой чиновник действует на основе обязательных правил (норм права, инструкций и т.д.), подчинение которым и легитимизирует его в глазах общественности. Данной модели чужды все пережитки традиционной бюрократии и поэтому она считается наиболее прогрессивной формой традиционного бюрократического управления, основанного на властно-вертикальном взаимодействии. В этой системе координат чиновник или подчиняется вышестоящему госслужащему или подчиняет себе нижестоящего чиновника или гражданина.

Современные процессы эволюции бюрократии, происходящие под влиянием научно-технического прогресса (развитие ИКТ, интернета и т.д.), вторгающегося в различные сферы общества и государства, видоизменяют даже столь стабильные и устойчивые к изменениям общности как бюрократия. Колоссальный опыт развития частного сектора корпоративного управления, расширение и усложнение сфер общественной жизни, требующих публичного контроля, вынуждает современные государства искать принципиально иные формы организации государственного управления, меняя вместе с ними и саму природу бюрократии. Сегодня на повестке дня развитых государств формулируется вопрос о выделении новой модели бюрократии - «интерактивной».

Определить интерактивную бюрократию можно как наиболее эффективную форму управления во взаимодействии государственных органов с обществом, осуществляемую профессиональными кадрами, с привлечением информационных технологий и снижением личного контакта сторон.

Интерактивная бюрократия основывается на передовых, по большей части либеральных идеях западного общества, основными из которых являются: договорная теория государства, теория естественного права и концепции человеческого капитала.

Интерактивную бюрократию, как ещё более высокую степень развития бюрократического стиля управления, впитавшего лучшие свойства рациональной бюрократии и усовершенствовав их под нужды эпохи, отличают следующие характеристики: уважение, соблюдение естественных прав человека; электронный документооборот; клиентоориентированность; функциональное целепологание на оказание качественных публичных услуг; «сервисное» взаимодействие власти и общества.

Власть, которой наделен чиновник, не может быть им узурпирована, т.к. является в такой модели лишь средством достижения интересов общества и его отдельных индивидов, если эти интересы находятся в рамках права. Старая же схема, где административная власть есть самоцель для чиновника, полученная не без использования незаконных приемов коррупции, больше не может работать в границах такой модели.

Интерактивная бюрократия предполагает строгую систему оценки деятельности госслужащих, наличие обратной связи, позволяющей контролировать качество оказания гос. услуг. Такая бюрократия способна реагировать на обращения граждан максимально быстро, благодаря прочной коммуникации госаппарата и общества. Каждый чиновник несет ответственность за неспособность оказывать требуемые услуги на должном уровне и в установленный срок.

В России исторически сложилась и прочно укоренилась бюрократия, близкая по своей сущности к традиционной модели Вебера, к ней справедливо можно отнести вышеуказанные отрицательные черты. На западе уже давно установилась рациональная бюрократия, все больше проявляющая черты интерактивной. Важно помнить, что сам тип бюрократии, в свою очередь, обусловлен множеством факторов, начиная с социокультурных особенностей среды и заканчивая производственными отношениями, сложившимися в обществе. Принимая за основу западную модель, нельзя с полной уверенностью утверждать, что приход к интерактивной бюрократии именно западно-либеральным путем есть нечто исторически неизбежное.

На сегодняшний день основными преградами на пути формирования в РФ рациональной бюрократии являются: слабое внедрение электронных технологий в сферу госуправления; господство традиционных взглядов, как у граждан, так и у самих чиновников; отсутствие развитых институтов гражданского общества, позволяющих контролировать госаппарат; низкий уровень заработной платы при высокой функциональной нагрузке чиновников; устойчивые коррупционные отношения; низкий профессиональный уровень служащих; система оценки по абстрактным, плановым показателям.

Традиционная российская бюрократия, будучи определенной социальной общностью, стремится активно отстаивать и защищать свои интересы, зачастую подменяя ими интересы публичные. Являясь наиболее устойчивой социальной прослойкой во всей вертикали власти, бюрократия имеет свой собственный бессознательный интерес, для защиты которого так же бессознательно создает механизмы самосохранения, противодействующие, как государственной власти, так и гражданскому обществу, в их стремлениях обуздать аппарат управленцев.

Таким образом, решение этой проблемы требует ряд масштабных мер, действительно ведущих к трансформации бюрократии. Таковыми могут выступать как традиционные меры преодоления бюрократизма, к которым относятся: ужесточение уголовного наказания за коррупционные преступления, так и ужесточение юридических санкций за бюрократизм, неэффективность, так и стимулирование развития институтов гражданского общества, развитие электронных коммуникаций в госуправлении; отказ от плановой системы оценок и переход к социальным рейтингам; перестроение системы публичного управления с четких иерархических структур на сетевые формы организации публичной власти, демократизации самой работы чиновников, их профессионализации и интеллектуализации.

2. Основные преимущества и недостатки интерактивных форм и технологий публично-правового взаимодействия в системе личность - общество - государство

Сегодня, как в теории государства и права, так и в конкретной стратегии и практике государственного развития, одним из актуальных вопросов является формирование «Электронного государства» (e-government). Как и любая идея, практика её реализации вызывает споры и дискуссии. Кроме того, оформились и проблемы в проектировании и практической реализации данной стратегии развития государственной деятельности.

В статье остановимся на наиболее обсуждаемых проблемах и оценках данного политико-правового феномена, выделим основные преимущества и недостатки интерактивных форм и технологий публично-правового взаимодействия в системе личность, общество, государство.

Одним из преимуществ использования ИКТ в госсекторе является выход на новый уровень отношений граждан с государством, «в том числе и благодаря вовлечению географически удалённых ресурсов, улучшению связей граждан друг с другом и с государством», а также интенсификации этого взаимодействия, обеспечении его эффективности и доступности.

Развитие форм электронного государства (в более узком значении - электронного правительства, электронного правосудия и т.д.) предоставляет возможность получать информацию и услуги через интегрированный источник, что, без сомнения, является максимально удобными и эффективными формами и способами сотрудничества общества и государства. Однако это предполагает целый комплекс требований, которые в настоящий момент, как показывает практика внедрения ИКТ в сферу государственного управления, достаточно сложно обеспечить (например, доступ к госуслугам должен быть свободным, простым и оптимизированным).

Другой аспект данной проблемы заключается в том, что в современном российском обществе не сформирована позитивная информационно-правовая культура. Как правило, информационные потоки граждане используют неактивно, а предоставляемая с помощью ИКТ возможность реализовывать свои публичные права и законные интересы используется весьма редко. Не говоря уже о таких интерактивных формах, как: режим прямого диалога с государственными органами; электронный контроль за правоприменительной, правотворческой и иной публично-властной деятельностью; высказывание своего мнения о работе государственных органов или отдельных служащих с помощью ИКТ.

До сих пор в отечественном правовом сознании доминирует социально-культурная установка на минимизацию контактов с госструктурами, должностными лицами, представителями государства. Очевидно, что это уже проблема не технологий, а массовой информационно-правовой культуры. Хотя именно идея внедрения ИКТ в государственное управление и развитие форм электронного государства представляет собой информационный и социокультурный «способ приблизить чиновника к гражданину, снизив при этом влияние субъективного фактора. Обезличенное общение чиновника и гражданина, поставленное при этом на контроль и позволяющее гражданину самому отслеживать процесс решения своих запросов».

В свою очередь, развитие указанных форм публично-правового взаимодействия в системе личность, общество, государство переструктурируют властное взаимодействие между ними. Если раньше в модели данного взаимодействия преобладали властно-иерархические принципы, то в настоящее время формируются так называемые смешанные, гибридные структуры публичного управления, т.е. переход от вертикально ориентированных стратегий управления общественными процессами к горизонтальной (сетевой) реализации важнейших государственных проектов.

Очевидно, что внедрение ИКТ позволяет человеку получать государственные услуги 24 часа в сутки, заставляя государство (по крайне мере виртуально) работать в режиме «non-stop». С учётом того, что значительная часть корпоративного сектора предоставляет услуги, как раз таки непрерывно, 7 дней в неделю, население ждёт от государства внедрение схожих форм и режимов функционирования. Кому захочется записываться на приёмы, стоять в очередях, «упрашивать» конкретного чиновника и т.д., когда можно, имея доступ в Интернет, осуществить операцию «здесь и сейчас». Вне зависимости от местонахождения человека (дома, на работе, за границей), от времени суток (стандартно государственные услуги можно получить в течение рабочего дня и то в специально отведённое, весьма незначительное, время) гражданин хочет получить услугу немедленно, используя в качестве средства для выхода в Интернет какой-либо девайс, будь то ПК или мобильный телефон.

Одним из факторов оптимизации системы предоставления интерактивных государственных услуг является привлечение частного сектора (ЧС), внедрённых ЧС инноваций (как с области оказания услуг, так и мобильном управлении различными социальными и организационными процессами), аутсорсинг ряда публичных функций государственного управления. Все это позволит значительно снизить расходы государства (финансовые, организационные и др.).

Так, например, во Франции (в которой осуществление проекта «Электронное государство» началось с 2008 г.) было сэкономлено более 10 млрд евро. Помимо вопроса финансов, привлечение ЧС (прежде всего инновационные и высокотехнологичные компании) к реализации проекта «электронное государство» появляется возможность работать с высококвалифицированными специалистами, которые способны обеспечить стабильную работу технического оснащения интерактивной государственной деятельности. Использование государственно-частного партнёрства даёт определённые гарантии для общества, так как в реализации последнего каждая из сторон несёт ответственность за формулировки целей проекта и качество полученных результатов. В то же время развитие проекта «Электронное государство» связано с определёнными рисками. Тот же ЧС может вызывать недоверие правительства и разочарование общества, поскольку экономические организации ставят своей целью максимизацию прибыли, а не максимальное удовлетворение законных интересов и потребностей граждан, обеспечение прав и свобод каждого человека.

Очевидно, что направленность ИКТ в публично-правовой сфере должна базироваться на принципе структурированности и улучшении качества жизни, повышения информационной культуры и осведомлённости и знаний граждан «в противном случае электронное государство лишь дополняет общий информационный хаос».

Таким образом, создание и внедрение новых форм государственного управления, основанных на ИКТ, есть долгий (поэтапный) и последовательный переход от индустриального и государственно-ориентированного общества к информационному, сервисно-ориентированному. Это, безусловно, приведет к совершенствованию системы государственного управления, оказанию более качественных, легкодоступных и прозрачных услуг гражданскому обществу. Адаптирует государственные органы и должностные лица к быстро изменяющемся условиям функционирования информационного общества, а также существенно снизит человеческие, финансовые, организационные и иные затраты для обеспечения государственного аппарата управления, представит реальную возможность населению участвовать в принятии государственных решений.

3. Правовое положение гражданского государственного служащего в РФ

публичный правовой государственный служащий

Актуальность данной темы обусловлена тем, что государственная гражданская служба, обеспечивая реализацию функций государства, выступает одним из его главных элементов в государственном механизме. Изучение правового статуса государственных гражданских служащих, его признаков и критериев представляется одним из наиболее перспективных направлений не только для научных исследований, но и практики институционализации гражданской службы.

Эффективная деятельность государства в экономической, политической и социальной областях во многом зависит от личного состава государственных органов. Одной из задач законодательства о государственной службе является четкое определение прав и обязанностей государственных служащих, создание надлежащих условий для их плодотворной деятельности, правовой и социальной защищенности.

Но прежде, чем говорить о правах, нужно понять, что представляет собой государственный гражданский служащий. Государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Государственные служащие имеют особый правовой статус, который проявляется в их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, возможности осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставлении им особых государственно-правовых и властных полномочий для выполнения функций государства и так далее.

В соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Основополагающим элементом правового положения государственного служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан. Выполнение обязанностей - это главное в деятельности государственных служащих. Ведь именно от того, как государственные служащие исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность, следовательно, и работа всего государственного аппарата.

Должностные обязанности - это функции, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган. Определяются они статусными функциям государственной службы в целом, характеризуют сущность и содержание служебной деятельности каждого, кто в данный момент находится на государственной службе. Государство (государственный орган) принимает на работу гражданина с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей в расчете на то, что эти обязанности будут качественно исполняться.

Спектр должностных обязанностей широк и обусловлен в первую очередь множеством самих должностей, а также наличием других факторов, к которым следует относить:

наименование должности;

уровень компетенции органа, где учреждена эта должность;

объем и специфика задач и функций, выполняемых органом или его структурным подразделением;

район, в котором расположен государственный орган;

степень укомплектованности органа персоналом и т.д.

По результатам мониторинга правоприменения в сфере государственной гражданской службы, который проводится в различных субъектах Российской Федерации, Министерством юстиции отмечается, что обязанности государственных служащих сформулированы недостаточным образом, что затрудняет их оценку и реализацию. Правовой статус органа государственной власти и его представителей определяется законодательством, подзаконными актами, в том числе актами о дисциплине. В таких актах, определяющих обычно компетенцию, основные задачи, функции, полномочия, права, обязанности сформулированы в самом общем виде. При этом очень часто все юридические элементы статуса, несущие различную организационную и правовую нагрузку, не имеют четкого разграничения, что является серьезным недостатком российского законодательства. Такие выводы сделаны после проведения мониторинга в Краснодарском крае, Пензенской, Нижегородской областях.

Поскольку деятельность органов государственного управления сосредоточена на выполнении поставленных перед ними целей и задач, успешная реализация которых способствует развитию многих сфер управления, необходимо прописать прямые, конкретно-определенные обязанности. В современных условиях этот аспект очень важен и актуален. Содержание обязанностей должно носить конкретно-определенный характер, в противном случае затрудняется их реализация.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что законодательство, регулирующее правовой статус государственных гражданских служащих, хотя и довольно объёмно раскрывает общие обязанности гражданских служащих, но недостаточно подробно прописывает их прямые и конкретные обязанности, что затрудняет их оценку и реализацию.

4. Инновационные технологии противодействия коррупции (на примере Сингапура)

Сегодня одним из наиболее деструктивных явлений государственного управления и общественного развития во всем мире признается феномен коррупции. Коррупция тормозит развитие современного общества, искажает государственные цели, деформирует систему права и экономику любой страны. Еще более сложные последствия вызывают системные коррупционные отношения в государствах с большими территориями, разнообразным этническим составом населения. Здесь региональное проявление теневых властных отношений создает сепаратистские настроения, разрывает единоначалие федеральной власти, ткань единого правового пространства федерации, ведет к разгулу преступности и является благоприятной почвой для террористической деятельности.

По оценке международной неправительственной организации Transparency International 2013 года, Россия занимает 127 место в международном коррупционном рейтинге стран наравне с Никарагуа и Пакистаном. Говоря о региональном представлении этой проблемы наш Приморский край по итогам 2011 года назван председателем Следственного комитета РФ А. Бастрыкиным одним из трёх самых коррумпированных регионов страны (наряду с Чувашией и Алтайским краем).

Сегодня все развивающиеся страны озабочены борьбой с этим деструктивным явлением. В связи с чем, ещё в 2001 году была разработана Конвенция ООН, в которой описаны разносторонние меры государств, способствующие предупреждению и борьбе с коррупцией. В 2003 году Генеральная Ассамблея ООН одобрила Конвенцию. Количество стран, подписавших её, всё время увеличивается и на сегодняшний день составляет уже 140 государств.

Главным признаком коррупции является конфликт интересов, когда частные интересы человека такие, как профессиональные связи вне организации или личные финансовые вступают в противоречие с выполнением служебных обязанностей. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти.

Свои источники коррупция берёт из обычая делать подарки публичным лицам, от которых зависит решение определённых проблем в пользу дарящего. В результате развития человеческого общества появились профессиональные чиновники, которые за выполнение своих обязанностей стали получать фиксированную плату. Но жизнь показала, что очень часто они не довольствовались только положенным им государством жалованием. На практике чиновники стремились обогатиться за счёт граждан, обратившихся к ним с проблемами, решение которых находятся в их компетенции.

Как отмечает в своей работе И.А. Каримова: «Первым правителем в мире, о котором сохранилось упоминание как о борце с коррупцией, был Уруинимгина - шумерский царь города-государства Лагаша во второй половине XXIV века до н.э. Несмотря на показательные и часто жестокие наказания за коррупцию, борьба с ней не приводила к желаемым результатам. В лучшем случае удавалось предотвратить наиболее опасные преступления, однако на уровне мелкой растраты и взяток коррупция носила массовый характер».

В развитии Российского общества такие процессы впервые были упомянуты в Двинской уставной грамоте в 1397 году, выданной великим князем московским Василием. В ней упоминалось о наказании за злоупотребления властью, взятка здесь названа посулом.

Царь Иван IV Грозный ввёл смертную казнь за «чрезмерность во взятках». В дальнейшем практически каждый правитель считал своим долгом принимать законодательные меры по борьбе с коррупцией.

На протяжении всей своей истории общество всеми возможными способами пытается искоренить коррупцию, но она все равно продолжает существовать и более того развивается, выбирая все новые адаптивные формы своего существования.

Сегодня уже очевидно, что сейчас бороться с коррупцией такими же способами, как 100 лет назад, нельзя, она очень хорошо подстраивается под общество, так как является его продуктом.

Коррупция трансформируется, занимая все новые и новые ниши власти, появляются ее новые формы. Если раньше под коррупционным преступлением понималась только взятка, то сейчас коррупция также выражается в злоупотреблении властью, обмене услугами, безвозмездным трудом и даже карьеризме. К тому же коррупция зачастую выражается в системности и для эффективной борьбы с ней необходимы принципиально новые меры, чем простое уголовное преследование.

Существует много способов борьбы с коррупцией, но все их можно разделить на две большие группы: авторитарные и демократические.

Авторитарные методы основываются на наличии у верховной власти политической воли к осуществлению непримиримой борьбы с коррупцией. Вся эта борьба строится сверху вниз и заключается в наличии жесткой системы контроля за деятельностью должностных лиц, при одновременном высоком уровне преференций (льгот). Ярким примером таких методов может служить создание специализированных независимых служб по борьбе с коррупцией, которые подчиняются непосредственно главе государства, при одновременном уравнивании заработных плат публичного и частного секторов в Сингапуре.

Демократические методы борьбы основываются на принципе гласности, выраженном в развитии институтов гражданского общества и общественного контроля, транспарентности (прозрачности) системы принятия государственных решений, а также принципе дистанционности, выраженном в экстерриториальности выполнения государственных функций органами власти, обезличивании потребителей публичной услуги, на системе исключающих личные контакты госслужащих с гражданами.

В России проблема коррупции столь же актуальна, как и во всех развивающихся странах мира, но методы борьбы с ней сохраняют традиционные формы. Такая приверженность в антикоррупционной политике порождает громкие заказные дела и статистическую отчетность, получаемую за счет учителей, врачей и иных низкоуровневых фактов коррупционных сделок, уголовного преследования за их совершения. Государственный аппарат, напротив, остается вне системной досягаемости уголовного преследования. Объяснения этому явлению можно найти в статистике, формулируемой генпрокуратурой в 2009 году, где утверждается, что более 80% чиновников вовлечены в коррупционные связи. Столь высокий процент вовлеченности в коррупцию говорит о том, что в случаи неукоснительного соблюдения законности и последовательного уголовного преследования государственный аппарат был бы просто парализован.

С другой стороны, данная статистика четко обозначает нам, границы технологий противодействия коррупционным отношениям. Явным постулатом является тот факт, что сегодня мы можем себе позволить уголовное преследование за коррупционные преступления, влекущие особую и непосредственную угрозу национальной, общественной и личной безопасности. В отношении иных преступлений коррупционной направленности необходима система мер, средств и способов, позволяющая мягкую трансформацию государственного аппарата и общества. Однако не все вышеназванные средства доступны для российской действительности. Так, в России гражданское общество не является зрелым, вследствие чего не способно отстаивать свои интересы самостоятельно. Отсюда общественный контроль как одна из ключевых позиций демократического метода воздействия на коррупцию выпадает из эффективного инструментария антикоррупционной политики. К тому же, российское государство всегда было склонно к авторитарным способам управления и, следовательно, прежде всего, сейчас нужно обратиться к подобному зарубежному опыту.

Применения авторитарных средств противодействия коррупции можно увидеть на примере островного государства Сингапур, которое практически за 40 лет смогло свести коррупцию от системной к отдельным случаям.

Борьба с коррупцией в Сингапуре велась в основном авторитарными методами и состояла из нескольких компонентов:

Во-первых, создание Бюро по расследованию случаев коррупции, которое наделили обширными полномочиями. Его возглавляет директор, напрямую подчиняющийся премьер-министру, вследствие чего служба функционирует независимо от всей бюрократической системы. Характеризуя способы работы бюро Арсений Сиротин в своей работе отмечает, что «Методы работы Бюро поистине авторитарны. Оно имеет исключительное право без решения суда задерживать и обыскивать подозреваемых в коррупционных деяниях, если на то есть основания в соответствии с Законом».

Во-вторых, повышение зарплаты чиновников. Зарплаты высших государственных служащих Сингапура являются самыми большими в мире и формируются по принципу приравнивания зарплат публичных менеджеров к зарплатам менеджеров частного сектора. Однако зарплаты на государственной службе всегда стабильны, что формирует особую ликвидность государственных должностей на рынке труда.

В-третьих, введение принципа «жить по средствам». В Сингапуре была принята норма, которой закреплялось положение о том, что наличие у обвиняемого собственности, цена которой превышает все его доходы, подтверждает, что он получал дополнительную прибыль коррупционным путем.

В-четвертых, чиновники и члены их семей были лишены неприкосновенности. Бюро получило право проверять любые счета у человека, подозреваемого в коррупции независимо от его положения в обществе. Особое внимание уделяется чиновникам, занимающим должности с высокими коррупционными рисками.

В-пятых, антикоррупционное законодательство Сингапура регулярно пересматривается с тем, чтобы закрыть коррупционерам лазейки для ухода от ответственности.

Конечно, сложно сравнивать маленькое островное государство с населением в 4 млн человек с огромной Россией. У нас тоже создано довольно много ведомств, которые призваны решать эту проблему, но эффективность их работы мала, возможно, потому что они вовлечены в системную коррупцию.

В России невозможно свести коррупцию к минимуму только авторитарными методами, так как территория страны существенна и верховная власть не может лично контролировать весь бюрократический аппарат. Но некоторые из направлений антикоррупционной работы в Сингапуре могут быть перенесены и использованы в России, конечно, с учётом наших условий. Например, создание такого же Бюро по расследованию случаев коррупции, которое подчинялось бы напрямую премьер-министру или даже Президенту РФ, вполне реально и может возглавить всю антикоррупционную работу, но оно должно быть независимым от всего коррупционного аппарата и не должно принадлежать ни к одной из ветвей власти. Законодательство по антикоррупционным вопросам необходимо сделать более жёстким, развивающимся, оно должно довольно часто меняться с учётом его эффективности при возникновении новых видов коррупции. Необходимо жёстко контролировать не только доходы чиновников и членов их семей, но и расходы как ключевой индикатор коррупционности должностных лиц.

Необходимо также использовать и демократические методы. Работа всех чиновников должна быть полностью прозрачна и открыта, общественные объединения должны быть самостоятельными, нетерпимость к бюрократии должна закладываться еще в школе, вузе. Необходимо, чтобы средства массовой информации были действительно независимы и предоставляли населению реальную картину коррупционных фактов, что очевидно требует внедрения программы защиты журналистов, по подобию программы защиты свидетелей в США.

Кроме того, как справедливо отметил Арсений Сиротин, «не следует забывать, что реальная борьба с коррупцией - это не кампания, для проведения которой назначены сроки. Это направление государственной деятельности, которое должно вестись непрерывно».

5. Участие субъектов РФ в процессе законотворческой деятельности на федеральном уровне

Субъекты РФ осуществляют законодательную деятельность в разных сферах общественной жизни, им отводится немаловажная роль в формировании системы российского права. Участие субъектов РФ в федеральном законотворчестве позволяет им реализовывать свое право на законодательную инициативу. Право законодательной инициативы субъектов РФ на федеральном уровне принадлежит депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Существуют определенные формы реализации права законодательной инициативы субъектами РФ на федеральном уровне, а именно:

1) законодательное предложение;

2) внесение законопроектов;

3) совместная законодательная инициатива120.

Законодательное предложение - это предусмотренная Конституцией РФ и Регламентами палат Федерального Собрания возможность субъектов права законодательной инициативы вносить в законодательный орган предложения о разработке новых федеральных законов, об изменении действующих законов, а также о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Характерной особенностью законодательного предложения является то, что оно только выдвигает идею о принятии закона. На этой основе начинается разработка проекта, который затем вносится в законодательный орган в порядке своей законодательной инициативы органом (лицом), подготовившим его.

Однако в современных правовых реалиях субъект РФ, выступивший с идеей законодательного предложения, из предстоящего процесса законотворчества абсолютно вытесняется. Чаще всего отсутствуют даже сведения о нём, чем игнорируется его роль в разработке закона. Отдавая должное вкладу субъектов РФ в развитие общефедерального законодательства, представляется целесообразным, чтобы при рассмотрении законопроекта указывалось, кому принадлежит идея его разработки.

Также возможно привлечение представителей субъекта РФ к работе по подготовке предложенного законопроекта.

Следующей формой реализации законодательной инициативы субъекта РФ является законопроект.

При внесении законопроекта в Государственную думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

в) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат).

Основная проблема, возникающая в институте законодательных инициатив субъектов РФ, заключается в том, что большинство из них не пользуются эти правом. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большая часть субъектов РФ из-за нехватки у них квалифицированных кадров.

Немаловажную роль в решении данной проблемы могла бы сыграть совместная законодательная инициатива. Реализуемая несколькими субъектами РФ, она ориентирована на решение какой-то определенной задачи и тем самым обеспечивает определённую гармонию российского законодательства.

Совместная законодательная инициатива реализуется по решению всех субъектов РФ, которые в этой связи получают одинаковые права на внесённый законопроект. Они могут участвовать в работе над законопроектом по мере прохождения его в федеральном законодательном органе.

Исходя из вышеизложенного видится необходимым создать единые правила, регламентирующие порядок реализации субъектами РФ своего права на законодательную инициативу. Взяв во внимание складывающуюся практику, в правилах следует предусмотреть:

а) список субъектов, которые вправе возбуждать вопрос о необходимости подготовки законопроекта (законодательного предложения);

б) указание вероятных исполнителей;

в) порядок предварительного рассмотрения подготовленного законопроекта (законодательного предложения) и направления его на обсуждение заинтересованным лицам, органам;

г) организацию учёта и обобщения поступивших замечаний, предложений и доработку проекта (законодательного предложения) в согласовании с ними;

д) процедуру принятия решения о внесении законопроекта (законодательного предложения) в Государственную думу, также решения о назначении официального представителя для участия в его рассмотрении федеральным законодательным органом.

Взаимодействие Государственной думы ФС РФ с законодательными органами субъектов РФ по вопросам развития законодательства осуществляется как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом законотворчество по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ - это именно та сфера, где взаимодействие Государственной думы и законодательных органов субъектов РФ осуществляется наиболее тесно.

Если рассматривать более конкретно взаимодействие Государственной думы и законодательных органов субъектов РФ в сфере законотворчества, то можно выделить несколько ключевых направлений:

а) реализация права законодательной инициативы законодательными органами субъектов РФ в федеральном законодательном процессе;

б) согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной думой с органами государственной власти (прежде всего законодательными) субъектов РФ;

в) согласование общих позиций федерального и регионального законодательных органов по вопросам разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках различных межпарламентских процедур;

г) координация планов законопроектной работы Государственной думы и региональных законодательных органов и др.

Всего субъектами Дальневосточного федерального округа было внесено за 6 созыв, 43 законопроекта, а именно: Сахалинская область - 11; Амурская область - 7; Республика Саха (Якутия) - 7; Магаданская область - 6; Приморский край - 6; Камчатский край - 2; Еврейская автономная область - 2; Хабаровский край - 1; Чукотский автономный округ - 1.

Законодательными органами субъектов ДВФО на рассмотрение в Государственную думу вносились законопроекты, касающиеся трудовых пенсий; охраны здоровья граждан; защиты ветеранов; государственных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Приморский край внес на рассмотрение в Государственную думу 6 законопроектов. Данные законопроекты затрагивали такие вопросы, как: трудовые пенсии; государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям; реабилитация жертв политических репрессий; социальная защита инвалидов; охрана атмосферного воздуха. Указанное означает, что в целом вектор законопроектной деятельности субъектов ДВФО и Приморского края совпадает и направлен на регламентацию отношений в социальной сфере жизни общества.

В заключение хотелось бы высказать мнение о том, что субъекты РФ не должны забывать о том, что у них есть право законодательной инициативы, а, напротив, им следует активно реализовывать его, обеспечивая учет мнения субъектов РФ для того, чтобы принимаемые федеральные законы не противоречили их интересам и не ущемляли их права.

Хотелось бы внести ряд предложений для наиболее эффективного развития института законотворческой инициативы субъекта РФ:

1. Разработать систему гарантий для реализации законодательной инициативы субъектами РФ, в том числе участие субъектов РФ и их представителей в этапе рассмотрения Государственной думой законодательных инициатив.

2. Через ряд обучающих и совместных мероприятий федеральных и региональных законодателей повысить качество законотворческой деятельности в РФ.

Размещено на Allbest.ru