Институт федерального замещения полномочий региональных властных структур в законодательстве федеративных государств

Размещено на http://allbest.ru

Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания

Институт федерального замещения полномочий региональных властных структур в законодательстве федеративных государств

Законодательство большинства федераций в качестве одного из механизмов обеспечения государственного единства и территориальной целостности в пределах союзного государства предусматривает институт федерального вмешательства.

Одной из мер последнего в отношении органов государственной власти субъектов федерации выступает федеральное замещение их полномочий В то же время, например, А.В. Игнатов отмечает, что формулировка ст. 26.9 ФЗ № 184-ФЗ «… не позволяет безусловно отнести ее к мерам федерального вмешательства, так как отсутствие органов государственной власти и невозможность их формирования по причинам, не связанным с их деятельностью, вряд ли можно признать нарушением обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации». - См.: Игнатов А.В. Конституционно-правовые аспекты федерального вмешательства в Российской Федерации. Автореферат дисс. канд. юр. наук. М., 2006. С. 94. , имеющее временный характер, строго очерченные правовые основания и, как правило, связанное с неисполнением органами субъектов федерации своих обязанностей. При этом такое неисполнение не обязательно может иметь место вследствие виновной деятельности региональных управленческих структур, но также нередко вызывается неспособностью осуществления полномочий при определенных внешних обстоятельствах.

В последнем случае вполне очевидно, что применение к органам государственной власти субъектов федерации подобной меры не будет являться конституционно-правовой санкцией.

Истоки рассматриваемой меры воздействия вытекают из наличия у федеральных органов права, получившего название «компетенция компетенции» (kompetenz kompetenz) и подразумевающей безусловное право федеральных органов самостоятельно определять свою компетенцию, при необходимости делегировать часть своих полномочий органам власти субъектов федерации или, наоборот, возвращать переданные полномочия См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России. М., 2000. С. 444..

Замещение федеральными органами государственной власти полномочий органов власти субъектов федерации возможно как в сфере законодательной (Австрия, Германия), так и в рамках осуществления функций государственного управления (Россия). Так, к примеру, в соответствии с п. 6 ст. 15 Конституции Австрии в случае неиздания землей конкретизирующего закона в срок, установленный федеральным законом, компетенция по изданию данного акта переходит к федерации. Согласно п. 3 ст. 16 Конституции Австрии если земля не выполняет обязанностей расторгнуть заключенный ею с пограничным государством или его составной частью договор по требованию Федерального правительства, то полномочие по этому вопросу переходит к федерации.

Помимо этого, п. 4 той же статьи предусматривает, что если земля своевременно не выполняет обязанности по принятию входящих в сферу ее компетенции мер, необходимых для выполнения государственных договоров, то такая компетенция переходит к федерации. Аналогично в п. 5 ст. 32 d Конституции Австрии См.: www.constitution.garant.ru/DOC_3864861.htm. установлена возможность перехода полномочий земли по принятию мер, связанных с реализацией правовых актов в рамках европейской интеграции в случае, если не выполняет эту обязанность и если это будет установлено в отношении Австрии судом в рамках Европейского Союза Очевидно, что в двух последних случаях речь может идти не только исключительно о мерах законодательного характера..

Пункт 2 ст. 72 Основного закона Германии предусматривает возможность перераспределения конкурирующих полномочий в пользу федерации в случае, когда регулирование соответствующих вопросов посредством законодательства земли могло бы нарушить интересы другой земли или всей страны в целом.

В данном случае, как вполне справедливо указывают некоторые исследователи, основанием применения подобной меры воздействия выступает не факт наличия правонарушения, а презумпция нарушения конституционно-правовой нормы Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск, 1999.С. 93.. Статья 115-c Основного закона устанавливает в период состояния обороны право федерации на конкурирующее законодательство по вопросам, входящим в законодательную компетенцию земель. Кроме того, п. 2 ст. 91 Основного закона предусматривает, что если земля, которой угрожает опасность, сама не готова или не в состоянии бороться с этой опасностью, федеральное правительство может подчинить своим указаниям полицию в этой земле и полицейские силы других земель, а равно использовать подразделения федеральной пограничной охраны. Это распоряжение подлежит отмене по ликвидации опасности, а, кроме того, в любое время по требованию Бундесрата Об этом см.: www.constitution.garant.ru/DOC_3864885.htm..

Конституция Индии 1950 года также предусматривает в ряде своих статей возможность осуществления замещения полномочий органов власти штатов компетенцией федерального центра. В частности, ст. 160 Конституции устанавливает, что президент союза может принять меры, какие он сочтет нужными, в отношении осуществления функций губернатора штата при каких-либо непредвиденных обстоятельствах, не предусмотренных Конституцией.

В соответствии со ст. 249 Конституции, если Совет штатов объявит резолюцией, что в национальных интересах необходимо или целесообразно, чтобы парламент издал законы по какому-либо вопросу, содержащемуся в Перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов, и указанному в резолюции, - парламент имеет законное право издавать законы в отношении всей или части территории Индии по такому вопросу, пока эта резолюция остается в силе См.: www.constitution.garant.ru/DOC_3991046.htm..

В концептуальном плане здесь важно заострить внимание на том обстоятельстве, что в отличие от соответствующих положений конституций европейских государств индийское законодательство позволяет осуществлять подобную меру федерального вмешательства и при отсутствии четко выраженных обстоятельств для этого (невыполнение обязанности, объективная невозможность исполнения функций и т.д.) Например, в Бельгии федеральный центр не может вмешиваться в реализацию полномочий на уровне регионов и сообществ, к примеру, по причине такого утверждения, что осуществление данной компетенции было бы лучше на уровне центральной власти вследствие закрепления за каждым уровнем власти исключительного перечня полномочий. . О праве парламента Индии издавать любой закон в отношении всей или любой части территории страны в связи с выполнением любого договора, соглашения или конвенции с любой другой страной или странами или любого решения, принятого какой-либо международной конференцией, международной ассоциацией или другим органом говорится в ст. 253 Конституции Индии.

Законодательство Российской Федерации также предусматривает возможность применения в соответствующих случаях института замещения федерацией полномочий органов государственной власти субъектов федерации, в том числе и возможность назначения федеральных агентов, управомоченных осуществлять функции органов государственной власти субъектов федерации.

Подобные положения содержатся в ст. 26.9 Закона от 6.10.1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005., а также в Бюджетном кодексе РФ См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.. Согласно п. 1 ст. 26.9 закону № 184-ФЗ отдельные полномочия органов государственной власти субъекта федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

а) в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с указанным федеральным законом;

б) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта федерации просроченная задолженность субъекта федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта федерации в последнем отчетном году;

в) при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта федерации допускается нарушение Конституции, федерального закона, нормативных правовых актов президента и правительства, если такое нарушение установлено соответствующим судом. Совершенно очевидно, что по отношению к основанию реализации подобной меры, предусмотренной п. «а», можно вести речь лишь как об организационной мере, призванной обеспечить нормальное функционирование государственного аппарата субъекта федерации.

Закон от 6.10.1999 года № 184 установил различные процедуры осуществления анализируемой меры федерального воздействия применительно к каждому основанию. Так, согласно п. «а» ст. 26.9 решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается главой российского государства по согласованию с Советом Федерации Российской Федерации.

Указом Президента РФ о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться:

1) перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий;

2) федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти;

4) источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

При этом законодательство также вводит ограничения на передачу федеральным органам следующих полномочий органов власти субъектов федерации: по принятию конституции (устава) субъекта федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта федерации, по изменению статуса субъекта федерации и по изменению границ между субъектами федерации.

Следует согласиться с предложением В.А. Виноградова, что к этому перечню следовало бы добавить и пункт, касающийся юридической судьбы актов, принятых федеральными органами после прекращения действия данной меры вмешательства Подробнее см.: Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М., 2005. С. 202-203..

Что касается федерального замещения полномочий органов государственной власти субъектов федерации, предусмотренных пп. «б» и «в» п. 1 ст. 26.9 Закона № 184-ФЗ, они по своей сути являются мерами финансового характера. Согласно п.п. «б» в субъекте федерации на срок до одного года по ходатайству правительства решением Высшего Арбитражного суда вводится временная финансовая администрация Следует согласиться с мнением В.Г. Анненковой о необходимости принятия дополнений в ФКЗ от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в связи с номинальным отсутствием соответствующих полномочий у Высшего Арбитражного Суда РФ. -См.: Анненкова В.Г. Федеральное вмешательство как способ обеспечения территориального единства государства /Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.. В целях восстановления платежеспособности субъекта федерации временная финансовая администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта федерации, подготавливает проект закона субъекта федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта федерации о региональном бюджете на текущий год, а также проект бюджета на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный орган государственной власти субъекта федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом, в правительство страны. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом См.: СЗ РФ.1999. № 42. Ст. 5005. В редакции Федерального закона от 29. 12. 2006 года.- См.: СЗ РФ. 2007. № 1. Ст. 21..

В случае, указанном в пп. «в» п. 1 ст. 26.9, решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта федерации допущены соответствующие нарушения, принимается с одновременным изъятием соответствующих субвенций. законодательство федеральный замещение власть

Свою законодательную конкретизацию положения, содержащиеся в ст. 26.9 Закона № 184-ФЗ, нашли в Бюджетном кодексе, согласно ст. 168.1 которой временная финансовая администрация является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным федеральным правительством подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта федерации, оказывать содействие федеральным органам государственной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов федерации, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов федерации.

Статья 168.3 регламентирует следующие полномочия временной финансовой администрации: организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта федерации; организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом; разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта федерации; разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта федерации проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта федерации, предусмотренные планом восстановления платежеспособности. Однако следует упомянуть о том, что, указывая на довольно широкий круг полномочий, закон умалчивает об ответственности данного государственного органа за осуществление принадлежащих ему полномочий.

Необходимость и значение положений законодательства, регламентирующих процедуры осуществления мер финансово-экономического характера в отношении органов власти субъектов федерации неоднозначно воспринимается в научной литературе.

Так, вполне обоснованно ставится под сомнение сама необходимость законодательного регулирования механизма федерального вмешательства по экономическим основаниям См., в частности: Лысенко В.Н. Выступление на «круглом столе» «Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения», проведенного комитетами Совета Федерации 27 мая 2003 года /Аналитический Вестник № 17 (201) 2003 г. /www.council.gov.ru; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 299-300, 324-335..

Дело в том, что в зарубежной конституционно-правовой практике аналогичные основания для применения федеральных мер принуждения по отношению к региональным органам публичной власти предусматриваются разве что в Конституциях Бразилии и Индии, т.е. странах с недостаточно развитой экономикойТак, в соответствии со ст. 34 Конституции Бразилии одной из причин для осуществления федеральной интервенции выступает необходимость реорганизации финансовой системы субъекта федерации в случаях, если субъект федерации приостановил выплату задолженности более чем за два последних года, кроме случая действия непреодолимой силы, и при несоблюдении двух установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных конституцией. Статья 360 Конституции Индии же регламентирует процедуру осуществления механизма чрезвычайного положения в области финансов, о чем уже велась речь в соответствующем параграфе.- См.: w.pdba.georgetown.edu/Constitutions/Brazil/brazil.html; www.constitution.garant.ru/DOC_3991046.htm..

По своей природе институт введения в субъекте федерации временной финансовой администрации призван, прежде всего, служить инструментом оздоровления экономики конкретного региона, средством обеспечения выхода из тяжелого финансового положения.

Однако анализ норм Закона № 184-ФЗ наглядно демонстрирует тот факт, что рассматриваемый институт в его современном виде является скорее политическим орудием. Это становится тем более явным на фоне сегодняшнего экономического положения большинства субъектов федерации, являющихся реципиентами.

Наконец, лишение бюджетных полномочий на деле может означать фактическое отстранение органов государственной власти субъектов федерации от власти и повлечет за собой возникновение следующей неестественной ситуации: глава региона продолжает оставаться на своем посту без права распоряжаться бюджетными средствами, в то время как временная финансовая администрация, неподконтрольная населению региона, обладает всеми полномочиями в области финансов См.: Кадохов Т.А. Выступление на «круглом столе» «Формы и механизмы ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления: перспективы законодательного обеспечения» /Аналитический Вестник № 17 (201) 2003 г./ www.council.gov.ru; Глигич-Золотарева М.В. Указ. соч. С. 324-325..

Следует также согласиться с существующими в научной литературе претензиями в отношении юридико-технических характеристик правовых норм отечественного законодательства о временном федеральном замещении полномочий органов власти субъектов федерации. Во-первых, это касается огромного числа отсылочных норм, содержащих в целом довольно абстрактные положения и отдающих решение конкретных вопросов на откуп исполнительных и судебных органов. К примеру, п. 3 ст. 26.9 указывает на акты, в соответствии с которыми вводится временная администрация (при этом неясно, о каком законе идет речь).

В п. 4 данной статьи установлено, что порядок принятия правительством решения о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий органов субъектов федерации предусматривается федеральным законом, нормативно-правовыми актами главы государства и (или) правительства. Не избежал подобной участи и Бюджетный кодекс, упоминая неопределенно о федеральных законах, говоря о регулировании некоторых вопросов непосредственно актами правительства Так, например, в соответствии с п. 6 ст. 168.2 БК РФ Правительством РФ было принято Постановление от 3 октября 2006 года "Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах РФ, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов РФ". Показательно то, что данный нормативный акт, в свою очередь, передает урегулирование некоторых вопросов на уровень Министерства финансов РФ..

Размещено на Allbest.ru