К вопросу об административно-правовом режиме в исправительном учреждении

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России

Кафедра государственно-правовых дисциплин

К вопросу об административно-правовом режиме в исправительном учреждении

А.Г. Упоров, к.ю.н., доцент

г. Новокузнецк

Аннотация

В процессе исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы возникают разнородные общественные отношения, в том числе административно-правовые, которые обусловливают объективную необходимость установления и реализации конкретных административных режимов в установленной сфере. В практике деятельности уголовно-исполнительной системы наглядно отражен факт, что режим исполнения (отбывания) уголовных наказаний не может быть реализован вне деятельности властных структур, применяющих его.

Автор на основе концептуальных положений о правовом режиме исполнения (отбывания) наказаний, сформулированных в результате проведенного анализа, приходит к следующему выводу: режим в исправительных учреждениях, предусмотренный ст.82 УИК РФ, можно рассматривать в качестве административно-правового режима, действие которого определяют правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в сфере исполнения уголовных наказаний с целью обеспечения правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, а также безопасность лиц, находящихся на их территориях; безопасность объектов уголовно-исполнительной системы.

Ключевые слова: правовой режим; административно-правовой режим; режим в исправительных учреждениях; режим исполнения (отбывания) наказания; функции режима; средства обеспечения режима; уголовно-исполнительная система; Федеральная служба исполнения наказаний; учреждения и органы, исполняющие наказания; исправительное учреждение.

A.G. Uporov. To the question of administrative-legal regime in a correctional facility

There are heterogeneous social relations in the process of execution of criminal penalties in the form of deprivation of liberty, including administrative and legal relations that determine the objective necessity of the establishment and the implementation of specific administrative regimes in the established field. In the practice of the penal system the fact that the process of execution (serving) of criminal sanctions may not be implemented outside the activities of the authorities is clearly reflected.

The author on the basis of conceptual provisions on the legal regime of the execution (serving) of sentences, formulated in the result of the analysis, comes to the following conclusion: the regime in penal institutions due to the article 82 of the criminal-executive code, it is possible to consider as administrative legal regime, which define the rules of conduct (activities) of subjects of law, order of realization of their rights and legitimate interests in sphere of execution of criminal sanctions to ensure the rule of law and legality in the establishments executing punishment, as well as the safety of persons within their territories; the safety of objects of penal system.

Keywords: legal regime; administrative-legal regime; regime in penal institutions; the regime of execution (serving) of punishment; functions of regime; means of ensuring regime; penal system; the Federal Penal Service; institutions and bodies executing punishment; correctional facility.

Классификация любого, в том числе и правового, явления начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. В нашем случае представляется необходимым рассмотреть характеристику содержания термина «административно-правовой режим» и действие данных режимов в сфере исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы.

Действие административно-правовых режимов направлено на обеспечение эффективности государственного управления [7, с. 9]. Любая его область обладает определенными административно-правовыми режимами (например, режим закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО); режим защиты государственной тайны, противопожарный режим, санитарно-эпидемиологический режим и др.), которые установлены в соответствующих федеральных законах и подзаконных актах.

«Существующие административно-правовые режимы должны служить и отвечать интересам общества, все больше становиться инструментом защиты интересов личности, в том числе и в неординарных ситуациях» [6, с. 76]. Под административно-правовыми режимами, действующими в неординарных ситуациях, автор имеет в виду правовые режимы чрезвычайного и военного положения.

В этой связи административно-правовые режимы являются гарантом законности в сфере их применения, так как предусматривают не только порядок реализации прав граждан, но и содержат гарантии осуществления этих прав [16, с. 5].

Ученые-юристы давно занимаются институтом административно-правовых режимов. Д.Н. Бахрах считает, что административно-правовой режим - это «определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредствованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия». Это регулирование выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции [2, с. 412].

Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов под административно-правовым режимом понимают «основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления» [8, с. 467].

По мнению И.С. Розанова, административно-правовой режим - «установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях обеспечения и поддержания суверенитета и обороны страны, интересов безопасности и обеспечения общественного порядка специально созданными для этой цели органами государственного управления» [19, с. 84].

Ю.А. Тихомиров определяет административно-правовой режим как «специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни» [21, с. 654].

Данные ученые выделяют основные признаки административно-правовых режимов:

1) устанавливаются в сфере государственного управления (в сфере деятельности органов исполнительной власти);

2) регулируются, как правило, административно-правовыми нормами;

3) определяют правовое положение (статус) физических и юридических лиц в условиях режима;

4) определяют субъектов обеспечения режима;

5) нарушение требований режима влечет юридическую ответственность.

Нам близка позиция Н.Ф. Поповой и Н.Н. Поповой, которые определяют административно-правовой режим как «правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в определенных отраслях (областях) государственного управления с целью обеспечения безопасности личности, общества, государства» [16, с. 12]. административный правовой исправительный уголовный

Они выделяют такой элемент, как целенаправленность режима, в отличие от других. «Сам по себе порядок… ничего из себя не представляет, если не преследует (или не обеспечивает) некой совокупности вполне определенных целей, без которых само управление бессмысленно» [9, с. 16]. Однако считаем, что административно-правовой режим осуществляется с целью обеспечения общественного порядка, государственной и общественной безопасности [23, с. 11].

Следовательно, беря за основу понятие, предложенное Н.Ф. Поповой и Н.Н. Поповой, под административно-правовым режимом в целом предлагаем понимать правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в определенных отраслях (областях) государственного управления с целью обеспечения общественного порядка, государственной и общественной безопасности.

Действующие в Российской Федерации административно-правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных административно-правовых режимов (Д.Н. Бахрах [2, с. 201], В.М. Гессен [3], В.В. Гущин [5, с. 93], Д.С. Жданкин [7, с. 9], В.Б. Рушайло [18, с. 24], А.В. Малько и О.С. Родионов [10, с. 19-25], С.В. Пчелинцев [17], Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов [8, с. 467], Н.Ф. Попова [15], И.С. Розанов [19, с. 84-89], А.В. Мелехин [11, с. 390] и др.), нет единства во взглядах на сущность административно-правовых режимов. Поэтому унификация взглядов на виды административно-правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных административно-правовых режимов. Их принято подразделять по следующим основаниям: по подведомственности, по времени действия, по правовой основе, по объекту - носителю режима и по условиям деятельности органов управления.

Административно-правовые режимы можно разделить по подведомственности на:

1) федеральные - устанавливаются и регулируются федеральными органами государственной власти (например, режим военного положения);

2) региональные - устанавливаются и регулируются федеральными органами государственной власти субъектов РФ (например, режим заповедника);

3) местные - устанавливаются и регулируются органами местного самоуправления муниципальных образований.

Некоторые административно-правовые режимы могут относиться ко всем трем группам (например, режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режим контртеррористической операции).

По времени действия административно-правовые режимы делятся на:

1) постоянные (например, режим особо охраняемых природных территорий, режим закрытого административно-территориального образования);

2) временные (например, режим чрезвычайного военного положений, контртеррористической операции).

По правовой основе выделяются административно-правовые режимы, урегулированные:

1) федеральными конституционными законами (например, режим чрезвычайного положения, режим военного положения);

2) федеральными законами (например, режим закрытого административно-территориального образования, режим исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы);

3) подзаконными актами федеральных органов государственной власти (например, режимы различных санитарных зон);

4) законами субъектов РФ (например, режим территориальной единицы с особым статусом в г. Москве - Водный стадион).

По объекту - носителю режима административно-правовые режимы подразделяются на:

1) территориальные режимы (например, режим чрезвычайного положения, режим закрытого территориального образования, режим континентального шельфа);

2) функционально-деятельностные режимы (например, режим контртеррористической операции, режим Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций);

3) объектовые режимы (например, режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим в исправительном учреждении);

4) режимы обращения с предметами и документами, имеющие важное государственное значение или представляющие повышенную общественную опасность (например, паспортный режим, режим оборота вещей и предметов в учреждениях уголовно-исполнительной системы).

По условиям деятельности органов управления административно-правовые режимы подразделяются, прежде всего, по направленности и времени действия. Считаем, что по указанному критерию административно-правовые режимы в зависимости от специфики их реализации можно разделить на: 1) общие и 2) особые [23, с. 11-13].

К общим административно-правовым режимам относятся режимы, действующие в соответствующих сферах государственного управления, имеющие предупредительную направленность и характеризующиеся постоянным действием. Содержание общих административно-правовых режимов составляют режимы по организации государственного контроля (надзора) государственными органами и должностными лицами исполнительной власти за соблюдением режимных требований в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

К данным режимам относится, в частности, пограничный режим, который действует постоянно и направлен на упорядочение общественных отношений, связанных с охраной государственной границы и ряд других административно-правовых режимов, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Общие административно-правовые режимы ориентированы на обеспечение сохранности определенного объекта, территории, нормального функционирования государственных органов, предприятий и организаций, в том числе поддержание в заданных параметрах состояния общественной безопасности и общественного порядка. Потенциала таких режимов в обычных условиях достаточно для достижения цели правопорядка, также они обладают значительными превентивными возможностями, создавая условия для предупреждения угроз общественной безопасности. К их числу можно отнести и режим в исправительных учреждениях, предусмотренный ст.82 УИК РФ, хотя он и регулируется нормами уголовно-исполнительного права [14], который включает в себя:

1) назначение, функции и требования режима;

2) распределение полномочий между сотрудниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;

3) систему учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, порядок их функционирования и взаимодействия;

4) специальные полномочия сотрудников учреждения, на территории которого действует режим исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

5) сотрудников уголовно-исполнительной системы, являющихся непосредственными исполнителями рассматриваемого режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов (например, Закон РФ от 21.07.1993 №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Федеральный закон от 15.07.1995 №103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и т.д.);

6) порядок финансирования режимных учреждений.

Административно-правовым режимам присущ ступенчатый характер. В этой связи необходимо выделять первичные и вторичные административно-правовые режимы, при этом вторичные режимы возникают как определенный этап или средство обеспечения первичного режима. Так, в соответствии с ч.6 ст.82 УИК РФ режимные правила распространяются не только на территории исправительных учреждений, но и на прилегающие к ним территории, на которых установлены режимные требования, определяющиеся по согласованию с органом местного самоуправления муниципального района либо органом местного самоуправления городского округа. На этих территориях администрация исправительных учреждений в соответствии со ст.14 Закона РФ от 21.07.1993 №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», ст.34, 35 Федерального закона от 15.07.1995 №103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», а также п.7 Приказа Минюста России от 03.09.2007 №178 «Об утверждении положения о режимных требованиях на территории, прилегающей к учреждению, подведомственному территориальному органу уголовно-исполнительной системы», вправе производить досмотр лиц, их вещей, транспортных средств, а также изымать запрещенные вещи и документы, перечень которых устанавливается законодательством Российской Федерации и Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений.

Административно-правовые режимы также необходимо подразделять на основные и обеспечивающие. Основные режимы соответствуют целям режимной организации государственного управления, а обеспечивающие - средствам для достижения цели. Уголовно-исполнительный кодекс РФ закрепляет средства обеспечения режима в исправительных учреждениях, среди которых:

1. Технические средства контроля и надзора (ст.83 УИК РФ). Закреплено право администрации исправительных учреждений на использование аудиовизуальных, электронных и иных технических средств для получения необходимой информации о поведении осужденных в целях контроля за состоянием режима, предупреждения и пресечения преступлений. Указанные средства целесообразно разделить на три группы:

1) средства обнаружения нарушителей режима и запрещенных предметов;

2) средства служебной связи и сигнализации;

3) аудиовизуальные средства [22, с. 134]. О применении указанных средств надзора и контроля администрация исправительного учреждения обязана под расписку уведомлять осужденных;

2. Оперативно-розыскная деятельность в исправительных учреждениях (ст.84 УИК РФ). Осуществляют сотрудники оперативных аппаратов и иных оперативных подразделений. Они уполномочены на проведение различных оперативно-розыскных мероприятий; создают и используют информационные системы; ведут дела оперативного учета в целях обеспечения личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц; выявления, предупреждения и раскрытия готовящихся и совершаемых преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыска осужденных, совершивших побег из исправительного учреждения, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде лишения свободы; содействия в выявлении и раскрытии преступлений, совершаемых осужденными до прибытия в исправительное учреждение. Тем самым они способствуют реализации требований режима в исправительных учреждениях;

3. Режим особых условий в исправительных учреждениях (ст.85 УИК РФ). В период действия режима особых условий (на срок до 30 суток по решению министра юстиции РФ, в случае, когда в районе расположения исправительного учреждения установлено чрезвычайное, военное и особое положение, а также при возникновении массовых беспорядков в исправительном учреждении или групповом неповиновении осужденных) может быть приостановлена реализация некоторых прав осужденных, предусмотренных ст.89-97 УИК РФ: приобретение осужденными продуктов питания и предметов первой необходимости, предоставление им свиданий, получение посылок, передач, бандеролей и т. д.;

4. Меры безопасности (ст.86 УИК РФ). В соответствии с законом к ним отнесены физическая сила, специальные средства и оружие. Они применяются в случаях: оказания осужденными сопротивления персоналу исправительных учреждений, злостного неповиновения законным требованиям персонала, проявления буйства, участия в массовых беспорядках, захвата заложников, нападения на граждан или совершения иных общественно опасных действий, а также при побеге или задержании бежавших из исправительных учреждений осужденных, а равно для предотвращения, причиненного осужденными вреда окружающим или самим себе.

Анализ уголовно-исполнительного законодательства позволяет сделать вывод, что режим в исправительных учреждениях, предусмотренный ст.82 УИК РФ, является общим (первичным и основным) административно-правовым режимом, а режим особых условий в исправительных учреждениях, предусмотренный ст.85 УИК РФ, выступает в качестве вторичного и обеспечивающего, так как законодательно закреплен как средство обеспечения режима в исправительных учреждениях.

К особым административно-правовым режимам относятся предусмотренные нормами административного права режимы, имеющие целью создание условий для преодоления кризисных ситуаций и стабилизации обстановки в государстве и обществе. Такие административно-правовые режимы носят временный характер и устанавливаются в дополнение к продолжающим функционировать общим режимам. В зависимости от характера и степени опасности дестабилизирующих факторов можно выделить два вида особых административно-правовых режимов чрезвычайного и военного положений. Данные режимы формируются под регулирующим воздействием особых правовых норм, так как их введение обусловлено наличием существенных угроз конституционному строю, целостности государства, жизни и здоровью населения, общественной безопасности.

Данный вид административно-правовых режимов характеризуется прежде всего тем, что в условиях их действия в целях обеспечения обороны, порядка и безопасности могут быть предусмотрены временные ограничения отдельных прав граждан. Однако эти временные ограничения должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, Конституции и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Другой чертой данного вида административно-правовых режимов является то, что органы исполнительной власти (государственные органы) наделяются дополнительными полномочиями для осуществления мер, направленных на предотвращение и ликвидацию кризисных ситуаций.

В этой связи режим особых условий в исправительных учреждениях, предусмотренный ст.85 УИК РФ, устанавливается в дополнение к продолжающему функционировать общему режиму в исправительных учреждениях, а в зависимости от характера и степени опасности внешних, дестабилизирующих факторов может быть направлен на обеспечение реализации особых административно-правовых режимов.

Таким образом, проведенное исследование сущности и видов административно-правовых режимов позволило нам сделать следующие выводы.

1. Под административно-правовым режимом в целом мы предлагаем понимать «правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в определенных отраслях (областях) государственного управления с целью обеспечения общественного порядка, государственной и общественной безопасности».

2. Классификацию административно-правовых режимов, действующих на территории Российской Федерации, возможно произвести по следующим основаниям: по подведомственности, по времени действия, по правовой основе, по объекту - носителю режима, по условиям деятельности органов управления. Последние, в свою очередь, подразделяются на общие и особые режимы.

Административно-правовым режимам присущ ступенчатый характер. В этой связи необходимо выделять первичные и вторичные, а также основные и обеспечивающие административно-правовые режимы.

3. Рассматривая классификацию правовых режимов по условиям деятельности органов управления применительно к деятельности уголовно-исполнительной системы, необходимо отметить, что режим в исправительных учреждениях, предусмотренный ст.82 УИК РФ, является общим (первичным и основным) административно-правовым режимом, а режим особых условий в исправительных учреждениях, предусмотренный ст.85 УИК РФ, выступает в качестве вторичного и обеспечивающего, так как законодательно закреплен как средство обеспечения режима в исправительных учреждениях,а в зависимости от характера и степени опасности внешних, дестабилизирующих факторов может быть направлен на обеспечение реализации особых административно-правовых режимов.

4. Автор на основе концептуальных положений о правовом режиме исполнения (отбывания) наказаний, сформулированных в результате проведенного анализа, приходит к следующему выводу: режим в исправительных учреждениях, предусмотренный ст.82 УИК РФ, можно рассматривать в качестве административно-правового режима, действие которого определяют правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в сфере исполнения уголовных наказаний с целью обеспечения правопорядка и законности в учреждениях исполняющих наказания, а также безопасность лиц, находящихся на их территориях; безопасность объектов уголовно-исполнительной системы.

Классификация административно-правовых режимов направлена на систематизацию их правовой базы, повышение эффективности юридического регулирования в целях обеспечения устойчивого функционирования наиболее важных сфер жизнедеятельности общества и государства.

Литература

1. Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999.

2. Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 2001.

3. Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб., 1908.

4. Горовой В.В., Горовой В.В. Проблемные вопросы применения норм административного законодательства в уголовно-исполнительной системе России // Правоохранительные органы: теория и практика. - 2015. - №2.

5. Гущин В.В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. - М., 1996.

6. Гущин А.В. Лицензирование в Российской Федерации: правовые и организационные основы. - М., 2004.

7. Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2000.

8. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. Административное право: учебник. - М.: Юристъ, 1999.

9. Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: монография. - М.: Юнити-дана; Закон и право, 2002.

10. Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. - 2001. - №9.

11. Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: монография. - М.: ВНИИ МВД России, 2002.

12. Морозов А.С. Сравнительный анализ религиозной и государственной нормы права в свете их воздействия на правопослушное поведение граждан и исправление осужденных // Вестник Кузбасского института. - 2012.- №1 (9).

13. Новиков Е.Е. Понятие и содержание надзора в местах лишения свободы // Вестник Кузбасского института. - 2012. - №11.

14. Петров С.М. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 1996.

15. Попова Н.Ф. Военное положение: административно-правовой аспект: монография. - М., 1999.

16. Попова Н.Ф., Попова Н.Н. Специальные административно-правовые режимы: монография. - М.: ВНИИ МВД России, 2008. 144 с.

17. Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 1998.

18. Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. - М., 2000.

19. Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. - 1996. - №9.

20. Спасенников Б.А., Морозов А.С. Особенности реализации прав и свобод человека и гражданина в пенитенциарной системе // Вестник международного института управления. - 2015. - №3-4 (133-134).

21. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса: учебник. - М.: Юринформцентр, 1998.

22. Уголовно-исполнительное право / под общ. ред. Ю.И. Калинина. - М.; Рязань, 2006.

23. Упоров А.Г. Административно-правовые режимы: учебное пособие. - Новокузнецк: ФКОУ ВПО Кузбасский институт ФСИН России, 2015.

Размещено на allbest.ru