К вопросу о реализации административной реформы в современном российском государстве

Каргинов С.Н.

В современном российском обществе, особенно с принятием Конституции РФ 1993 года, сформировалось новое понимание роли государства, его задач и функций. Происходящие в последние годы преобразования потребовали проведения реформ в сфере государственного управления.

Реформирование управления может осуществляться различными способами, в том числе путем пересмотра полномочий органов исполнительной власти, совершенствования механизмов реализации функций органов власти. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы, поскольку эффективность деятельности государства определяется степенью соблюдения общественных интересов.

Эпоха СССР характеризовалась такой концепцией управления в обществе, когда оно отождествлялось с государственным централизованным управлением. Это давало возможность концентрировать силы и ресурсы на главных направлениях развития страны, и не случайно некоторые иностранные эксперты называют наши пятилетки примером жесткого управления «на результат». Однако при этом сдерживалась инициатива мест, и нараставший консерватизм лишал управление его опережающего назначения.

С распадом СССР и переходом к быстрому формированию рыночных отношений, по существу, резко ослаб весь механизм государственного управления. Иллюзии возможности стихийного регулирования привели к отказу от двойного подчинения органов по вертикали над методами управления государственными делами. И это отрицательно отразилось на экономике и социальной сфере, приведя к разрыву устойчивых связей между регионами и предприятиями, организациями.

Таким образом, следует признать: прежняя система организации федеральной исполнительной власти России, в которой все функции были сосредоточены в министерствах, контролирующих самих себя, была глубоко неэффективной. Баранов И.А., Федосеева Н.Н. Административная реформа в современном Российском государстве: концепция реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9. С конца 90-х годов пришлось воссоздавать новую практику государственного управления и укреплять иерархические связи его звеньев. Административная реформа в России началась со времени издания Указа Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» и Постановления Правительства РФ от 31 июля 2003 года № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы». Указанными нормативными правовыми актами был заложен концептуальный правовой фундамент преобразований в сфере государственного управления.

Вместе с тем фактически задел административной реформе был дан в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2001 году. Внимание реформированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти было уделено Президентом России и в последующих Посланиях парламенту - в 2002, 2003, 2005, 2006 годах. В Послании Президента 2003 года основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие его полномочий качеству власти. Первоочередными задачами развития государственного управления назывались сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективного механизма разрешения споров между гражданами и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В то же время на практике была реализована лишь часть мероприятий административной реформы, а по ряду приоритетных направлений работы и не начинались. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях, для государственно-управленческой деятельности принципиально новым содержанием. Новиков А.Б. К вопросу о конституционном обосновании административной реформы в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

Кроме того, нельзя не отметить, что открытость исполнительной власти для граждан и бизнеса остается в целом лишь благим пожеланием. В Послании Президента Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. По существу, сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности. К сожалению, эта жесткая и объективная оценка выражает не «разложение» отдельных бюрократических кланов, а фиксирует масштабный результат традиционной стратегии управления, которая подвергается критике в науке государственного управления. Так, уже в качестве естественного процесса «сегодня отчетливо наблюдается два вектора в состоянии и динамике субъектов и объектов управления практически всех видов: зажиточность и дальнейшее обогащение субъектов управления (с поправкой, разумеется, на иерархическую структуру) и оскудение, запустение, деградация большинства управляемых объектов, однако «управляемые объекты для качественной реализации своего предназначения тоже должны иметь соответствующий и сравнимый уровень удовлетворения своих материальных, социальных и духовных запросов, уровень определяющий «их потенциал созидания и творчества». Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005.

Одним из важных положений названных президентских докладов явилась фраза о том, что «государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим».

Проблема заключается в том, что новая управленческая система оказалась не только не лучше, но даже хуже: она не только не решила практически ни одной из имеющихся управленческих проблем, но еще и добавила к ним весьма значительное количество новых.

Увеличение количества федеральных органов исполнительной власти привело к возрастанию численности работников. Однако одновременно произошел рост численности работников уже существующих федеральных органов исполнительной власти. В 2005 году, например, такое увеличение происходило неоднократно. реформа федеральный исполнительный власть

Таким образом, реформа не привела к оптимизации объема федерального административного аппарата. Более того, наблюдается обратный процесс - увеличение количества федеральных органов исполнительной власти (в том числе и в субъектах РФ) и численности работников этих органов. Заявленная цель: сокращение аппарата, снижение коррупции, повышение эффективности работы аппарата. Результат: увеличение количества федеральных органов; удорожание аппарата; рост взяток, которые фиксируют все опросы предпринимателей, в 2-2,5 раза.

И.А. Василенко выражает эффективность управления экономической формулой: «С точки зрения гражданского общества оправданием административным реформам может служить такое изменение структуры государственного аппарата, которое означает экономию средств…», и при этом приводится внушительный перечень причин проведения административных реформ. Эта позиция созвучна словам бывшего вице-президента США Альберта Гора (глава Комиссии по административной реформе в США) о том, что программа реформирования - это создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2006.

При этом важно понимать: даже если бы госаппарат ничего не стоил налогоплательщикам, гражданское общество не может не ощущать управленческого воздействия госаппарата. Главное в административной реформе - направленность этого воздействия и его результат: государство не должно позволять себе заниматься только тем, что ему выгодно, это не коммерческая структура (государственная корпорация), должно делать то, что необходимо в силу возложенных на него обязанностей. Здесь возможна, конечно, широкая дискуссия о том, кто, в каком порядке и насколько надежно эти обязанности на государство возложил, но трудно отказаться от положения, что только на определенном этапе гармонизации общественных и государственных интересов минимизация государственных расходов становится задачей подлинной административной реформы. До необходимого уровня подчинения управленческой деятельности общественному влиянию возможно говорить о достижении баланса интересов власти и общества. С этой точки зрения административная реформа - процесс формирования взаимодействия государства и общества. Ливеровский А.А., Новиков А.Б. О некоторых теоретических предпосылках административной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17.

Совокупность целей административной реформы можно рассматривать системно как целевую ориентацию совершенствования государственного управления. С этих позиций сосредоточение усилий только на одной, пусть и позитивной цели, существенно обедняет концепцию административной реформы. Целью административной реформы все чаще объявляется создание оптимальной системы государственного управления, причем эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М. 2006.

Конституция Российской Федерации утверждает незыблемость демократической основы государственности, влекущей обязанность государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2). Народ является единственным источником власти в Российской Федерации (ч. 1 ст. 3), осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (ч. 2 ст. 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32), что предопределяет особый характер взаимодействия властных структур и народа как источника их властного потенциала, а также цель такого взаимодействия, разнообразие конкретных форм участия граждан в управлении и современное содержание понятия «представительства» применительно к исполнительной власти. В действительности, до сих пор не сформированы процедуры, в результате которых конкретный чиновник в системе исполнительной власти становится представителем граждан России, а не самого себя или другого лица, которое его назначает на должность, или управленческой «команды». Непосредственно действующие права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной власти (ст. 18). Это конституционное положение лишает всякого смысла и легальности любое решение в сфере государственного управления, которое имеет сомнительную связь с непосредственным обеспечением прав, свобод и благосостояния граждан Российской Федерации. Новиков А.Б. К вопросу о конституционном обосновании административной реформы В РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

Политический вектор государственного управления в Российской Федерации как в социальном государстве должен быть направлен на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это положение прямо ориентирует на развитие системы социальных служб как значительной части системы исполнительной власти, на стабильную разработку и реализацию социально-экономических программ как правовой основы управленческой деятельности, правовой формы реализации федеральной политики.

Особую роль во взаимодействии власти и общества приобретает информационный обмен, способный обеспечить реальную открытость власти и «прозрачность» принимаемых ею решений и действий. В соответствии с Конституцией РФ органы государственной власти, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Это конституционное положение должно открыть доступ общества к комплексной информации о деятельности органов исполнительной власти в целях осуществления общественного контроля и преодолеть законодательные попытки ограничения указанной информации рамками жалоб на решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц, затрагивающие права и свободы отдельных граждан «непосредственно и индивидуально».

Административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения. Темпы ее проведения нередко обесценивают результаты уже проведенных изменений и требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Административная реформа - самая трудная в истории современной России. Научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, на мой взгляд, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы. Отсутствие до сих пор научной концепции реформы - явно упущение, наука не должна быть сторонним наблюдателем, ее задача - оказать посильную помощь в общем деле совершенствования управления. Нарышкин С.Е. Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11.

От последовательности и результативности проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ (федеративной, государственной службы, социальной и др.), потребность в координации с которыми в настоящее время ощущается все яснее. Изначальное отсутствие такой координации привело к тому, что решения о передаче полномочий с одного уровня власти на другой через некоторое время подлежали ревизии.

Таким образом, реализация административной реформы - специфическая функция государства, юридический процесс преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов с целью повышения эффективности деятельности государственных органов. Результаты ее оцениваются на основании нормативно установленных, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.

Размещено на Allbest.ru