Некоторые вопросы конституционно-правового статуса высшего должностного лица (главы) субъекта РФ

Каргинов С.Н.,

Руководитель Аппарата Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания,

доцент кафедры конституционного

и административного права СКГМИ (ГТУ), к.ю.н.

Мулдарова Д.И.,

магистр 1-го года обучения

юридического факультета СКГМИ (ГТУ)

Формирование России как демократического федеративного государства повлекло за собой существенное изменение правовых основ взаимодействия между центральными и региональными органами государственной власти.

В ходе реформы системы государственной власти РФ начала 90-х годов были сформированы принципиально новые политико-правовые институты - в частности, институт высшего должностного лица субъекта РФ.

13 декабря 2004 года вступил в силу Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»11Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 50. - Ст.4950..

Согласно Закону гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ранее действовавшей редакцией пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации избиралось гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ получил большой резонанс в обществе. Данная тема широко обсуждается и в ученых кругах.

Анализ научных публикаций, посвященных данной проблеме, позволяет выделить две ведущие позиции по данному вопросу. Идея первой сфокусирована на негативном отношении к во многом революционному для современной правовой действительности институту формирования высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Вторая позиция, отмечая некоторые недостатки в новом порядке наделения полномочиями высшего должностного лица, акцентирует внимание на положительных моментах исследуемого нововведения.

Противники нового порядка замещения должностей высших должностных лиц субъектов РФ заявляли, что косвенные выборы губернаторов противоречат Конституции РФ, а выборы губернаторов могут быть только прямыми по аналогии с выборами Президента РФ, так как должна действовать единая схема. Верно, что в принципе структура органов субъектов Федерации должна строиться по схеме, аналогичной структуре федеральных органов. Но в конституциях, если есть соответствующие положения, речь всегда идет именно о структуре, а не о порядке формирования. Это означает, например, что в субъекте Федерации должен быть свой законодательный орган, своя исполнительная власть, действовать принцип разделения властей, система отношений органов субъекта Федерации должна соответствовать системе отношений федеральных органов. Но насколько далеко должна идти такая аналогия, конституции не устанавливают. Конституция РФ также не устанавливает, что выборы губернаторов могут быть только прямыми. В зарубежных федерациях используются, по крайней мере, пять различных способов замещения должности главы субъекта федерации. Они вовсе не всегда аналогичны порядку выборов президента республики (и тем более наследованию поста монарха, как это имеет место в монархических федерациях (Австралия, Бельгия, Канада и др.))22 Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. - 2006. - № 10..

Противники реформы порядка избрания губернаторов использовали и такой довод: нарушается ч.2 ст.55 Конституции РФ, которая гласит, что в РФ «не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина», а введение нового порядка замещения должностей губернаторов якобы «отбирает» у граждан субъектов РФ конституционное право избирать губернаторов. Но такого конституционного права гражданина Конституция РФ не устанавливает. В Конституции РФ о прямых выборах говорится только в отношении Президента РФ (ч.1 ст.81), нет даже указаний на прямые выборы Государственной Думы, а Совет Федерации, как известно, вовсе не избирается гражданами (половина избирается законодательными органами субъектов РФ, а половина назначается губернаторами). Следовательно, Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъектов РФ33 Там же..

Р.Д. Хайретдинов в статье «О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»44 Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 3. указывает, что предоставление Президенту Российской Федерации права распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации фактически создает условия для возможности навязывания законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации той или иной кандидатуры под угрозой роспуска. Тем самым мнение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может совершенно не учитываться Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации может представить ту же кандидатуру и новому составу законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сформированному по результатам внеочередных выборов. Отклоненная кандидатура может быть назначена Президентом Российской Федерации на должность временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Предоставление Президенту Российской Федерации права отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вследствие утраты доверия Президента Российской Федерации фактически позволяет Президенту Российской Федерации произвольно принимать субъективные необоснованные решения об отрешении от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Содержание понятия «утрата доверия» является настолько неопределенным и расплывчатым, что позволяет Президенту Российской Федерации свободно толковать его исходя из политической конъюнктуры, личных интересов и, следовательно, злоупотреблять властными полномочиями. Принятие такого решения без какого-либо участия законодательного (представительного) органа государственной власти или населения соответствующего субъекта Российской Федерации по существу является подрывом основ конституционного строя России - демократии и федерализма. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в рамках такой системы взаимоотношений с Президентом Российской Федерации фактически обретает черты главы административно-территориального образования унитарного государства.

По мнению И.И. Конкиной, «…анализ содержания Закона не позволяет оценить его как демократичный. Круг субъектов, имеющих право представлять кандидатуры на должность главы субъекта Федерации, включает только одно лицо - Президента Российской Федерации. Лишь при подготовке текста законопроекта к рассмотрению во втором чтении была внесена поправка, обязывающая Президента проводить «соответствующие» консультации. Кроме того, Законом кроме возрастного ценза не установлено четких требований к кандидатуре на должность главы субъекта Федерации. Таким образом, выбор кандидата полностью зависит от воли Президента РФ. И, следовательно, понятие «источник власти» сужается до одного лица55 Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 3..

Кроме того, по мнению И.И. Конкиной66 Там же., представляется необоснованным отсутствие в Законе нормы, ограничивающей количество сроков, в течение которых одно и то же лицо может являться главой субъекта Российской Федерации. Ограничение времени пребывания лица у власти является одним из важнейших демократических принципов, позволяющих достаточно оперативно влиять на проводимую политику. Этот принцип обеспечивает смену политических деятелей, способствует обновлению власти. Также автор недоумевает по поводу того, что в качестве основания для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может рассматриваться утрата доверия Президента России.

Критики президентской инициативы ссылались также на решение Конституционного Суда РФ по Алтайскому краю 1996 года, в котором Конституционный Суд высказался против непрямых выборов губернатора законодательным органом края.

В Постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой ряда граждан Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции Российской Федерации соответствующие положения указанного Федерального закона.

Конституционный Суд указал, что, во-первых, порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации непосредственно не регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом - высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (ч.3 ст.3; ч.1 и 2 ст.32), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации. Тем самым Конституция Российской Федерации в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти. Таким образом, федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти.

Во-вторых, основы правового статуса, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации определяются в гл. III «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» Федерального закона от 6 октября 1999 года. Следовательно, федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти. Входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исполнения на территории этого субъекта Российской Федерации не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов, и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. По своему статусу это должностное лицо - в силу принципа единства системы государственной власти - находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти7 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. №13-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 3. - Ст.336..

Следует согласиться с Т.Я. Хабриевой88 Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. - 2004. - № 11. , что в различных странах мира существуют неодинаковые способы замещения поста руководителя субъекта Федерации (единоличного или коллегиального). Народ каждой страны выбирает такой способ, который призван отражать его интересы, соответствовать традициям, обычаям, историческому этапу развития страны. Время от времени эти способы изменяются, от одних методов формирования исполнительных органов субъектов Федерации переходят к другим. Это - естественный процесс развития. Правда, точно такого способа замещения поста губернатора, как это имеет место в России, в зарубежных федерациях нет. Но юридических ограничений для этого не было и нет. Нужно учесть также, что статус губернатора в России никогда не был похож на статус практически безвластного (в обычных условиях) губернатора, например, в современных странах англосаксонского права.

Несмотря на формально-юридическую второстепенность роли Президента РФ в процессе избрания на должность главы субъекта Федерации (он лишь предлагает кандидатуру), фактически законодательный (представительный) орган субъекта связан таким предложением, поскольку при отрицательном решении по кандидатуре в итоге он может быть распущен. Оценивая политическое значение внесенных в законодательство изменений, многие специалисты9 Ишеков К.А. Особенности конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва. 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2006. - С. 227. начинают опасаться, что в результате указанных нововведений возникает тенденция к перевесу полномочий в учредительной сфере в пользу Президента и исполнительной ветви.

Действительно, как отмечает Нудненко, «внесенные в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. поправки об отмене прямых выборов главы субъекта Российской Федерации затрагивают проблемы реализации ст.3 Конституции Российской Федерации о народовластии и ст.10 Конституции Российской Федерации о разделении властей. Они означают усиление централизации в системе исполнительной ветви власти. Плохо это или хорошо? Ответить на данный вопрос сегодня однозначно трудно»1010 Нудненко Л.А. К вопросу об укреплении вертикали исполнительной власти Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: Материалы международной научной конференции. Москва. 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А.Авакьяна. - М., 2006. - С.208.. Отмеченное усиление основано не только на самом факте участия Президента России в процедуре назначения главы субъекта Федерации на должность, но также и в процедуре подбора кандидатур, закрепленной Положением о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 16031111 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 52 (ч.II). Ст.5427; 2005. - № 27. - Ст. 2728.. Согласно данному документу функция подбора кандидатур возложена на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а представление кандидатур Президенту России осуществляется Руководителем его администрации.

В большей степени позитивную оценку новелле федерального закона № 159-ФЗ дает Ю.Н. Усенко, полагая, что совершенно очевидно, что изменения направлены прежде всего на устранение одного из существеннейших недостатков ранее действовавшего законодательства - чрезмерно сложного и практически нереализуемого механизма отрешения руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ от должности. В качестве «очевидного положительного эффекта данных нововведений» Ю.Н. Усенко называет Указ Президента РФ от 9 марта 2005 года № 272, принятый в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них; когда за ненадлежащее исполнение своих обязанностей в связи с утратой доверия Президента РФ был отрешен от должности губернатор Корякского автономного округа В.А. Логинов. Ссылаясь на результаты социологических исследований, ученый отмечает, что «большинство граждан России уже давно не устраивает деятельность государства в сфере обеспечения норм демократической жизни общества. Для современной России это был, пожалуй, первый положительный опыт, когда общество, уставшее от безответственности власть предержащих, впервые заговорило о реальном существовании юридической ответственности руководителей регионов за «результаты их деятельности». Эффект консолидации общества и государства в данном случае служит еще одним подтверждением перспективности этого направления административной реформы1212 Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Современное право. - 2005. - № 8..

В результате последних изменений, внесенных в Закон, политическим партиям, получившим наибольшее количество мест в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, было предоставлено право выносить на обсуждение данного органа с последующим представлением Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Терминологическое разнообразие в определении наименования главы государственно-территориальных и национально-государственных образований в составе РФ (глава, губернатор, высшее должностное лицо) и соответствующие правовые характеристики не порождают принципиальных отличий в объеме их властной компетенции. Данное обстоятельство обусловлено прежде всего тем, что базовые параметры организации института высшего должностного лица субъекта РФ в силу федеральной природы российского государства определялись и определяются на федеральном законодательном уровне.

субъект высший должностной федеральный

Размещено на Allbest.ru